Глава 4. Региональные элиты

Я перед родней, где встретится, ползком: Сыщу ее на дне морском.

При мне служащие чужие очень редки, Все больше сестрины, свояченицы детки;

Один Молчалин мне не свой, И то затем, что деловой.

Как станешь представлять к крестишку ли, к местечку,

Ну как не порадеть родному человечку! (А.С.Грибоедов)

1. Генезис и структура региональных элит

Решающую роль среди политических акторов играет «политическая элита» – сплоченная часть политической интеллигенции, осуществляющая или имеющая шансы реализовывать политическую власть (господство и управление) в обществе, осознающая себя таковой и признаваемая таковой другими социальными субъектами политики. В СССР роль региональных руководителей ограничивалась управлением, а их место – цитоплазмой общесоветской элиты. А без осуществления господства элита не способна быть самостоятельной, как без головы не может жить человек. Поэтому нам близка идея О.Гаман-Голутвиной [3] о том, что региональная политическая элита – сугубо постсоветский феномен, появившийся на рубеже 1980-1990-х гг. и консолидировавшийся в 1995-2005 гг. в ходе выборов глав субъектов РФ; в СССР ее не могло быть в силу полной зависимости руководства регионов от ЦК КПСС, назначавшего весь состав этого руководства и решавшего даже текущие проблемы регионов. Трудно признать обоснованным и мнение о рождении региональных элит в 1991-1993 гг., ибо по примеру союзных республик в республиках России уже в 1988 г. возникают контрэлиты; знаковыми событиями 1989 г. стали, например, замена во главе Татарии Г.Усманова на М.Шаймиева, предложившего государственный статус лишь татарскому языку и начавшего чистку Обкома от городской номенклатуры, объявление о переходе республики на самофинансирование и самоуправление; в 1990 г. – избрание нового Верхсовета, заявление о необходимости экономического суверенитета, выдвижение Б.Ельциным лозунга “Берите суверенитета, сколько проглотите”, принятие Декларации о госсуверенитете ТССР, в которой записаны идеи верховенства ее законов над союзными и российскими и этногосударственности татар (август; сходные декларации приняты в июле Северной Осетией, в августе Карелией, Коми, осенью остальными автономиями и Иркутским регионом), предложение Шаймиева подписать Союзный договор отдельно от подписи России. Элиты РФ стали жить по своим правилам. Поэтому начало их генезиса стоит относить к 1989 г. Вместе с тем обосновано и суждение А.Понеделкова - А.Старостина [8] о протоэлитном, неустоявшемся (по составу, стилю работы и легитимности) характере этих элит.

В 1990-е гг. (период децентрализации, по М.Фарукшину [2]) степень их автономии была высокой, иногда сравнимой с властью Центра, делая из России подобие конфедерации, или, по В.Шляпентоху [16, С.155], феодальной раздробленности. Необходимая для преодоления советского моноцентризма децентрализация сопровождалась во многом вынужденным попустительством Центра конфедеративным устремлениям и правовому нигилизму этих элит, осуществлявших двусторонний торг по вопросам полномочий с Центром. Ослабление последнего было вызвано противоборством сначала уровней власти СССР (союзные-российские структуры 1990-1991 гг.), затем ветвей власти РФ (президент-парламент 1992-1999 гг.) и вело к отказу элит многих регионов платить налоги и выполнять законы РФ. Согласно Шляпентоху, в середине 1993 г. Чечня, РТ и Тува перестали перечислять налоги в центр, взяли под контроль силовые структуры, ввели межрегиональные пошлины [16, С.161-162]. Начиная с 1994 г., компромиссные двусторонние договоры (Центр-регион) и выборы глав регионов в 1995-2005 гг. утвердили статусы российского политического актора и автократии в регионах для их руководства в обмен на их политическую лояльность и вели к выборочному признанию законов РФ регионами.

В 2000-е гг. (период централизации) региональные элиты (включая руководителей исполнительной власти) были вытеснены из федерального политического пространства, из Совета Федерации, исчезли механизм коллективного лоббирования, воздействия на Центр и горизонтальные связи между элитами регионов (замена «горизонтальной партии» ОВР на «партию Центра» ЕР), установлена одновекторная «вертикаль власти» (отменена необходимость согласия лидеров региона на назначение руководителей местных отделений силовых и иных федеральных ведомств; фактически введена назначаемость и снимаемость сверху глав регионов, ставших «завхозами», чиновниками, координаторами, спускающими указания Центра вниз и торгующимися с ним за трансферты, в ответ платя, как и раньше, обеспечением нужных Центру итогов выборов). Легитимация «снизу» заменена легитимацией «сверху». При этом лучшими стали элиты, больше выбившие средств из Центра, а не больше заработавшие, а для Центра эффективными представляются элиты вертикально ориентированные (бесконфликтно управляемые и управляющие), а не добивающиеся модернизации региона. Одновременно воссоздано единство правового и экономического пространства; из законов республик убрано большинство норм, противоречащих федеральным, – от статусных (международной правосубъектности и суверенитета) до «экономических» (о введении местных налогов и ограничений на торговлю и передвижение капитала между регионами; сокращена доля регионов в консолидированном бюджете с 54% в 1998 г. до 33,8% в 2005 г.) и политических («специфика» избирательных и политических систем и наличие региональных партий), что ограничило амбиции элит. Контроль Центра пресек шансы сугубо криминальных групп на власть. В законодательном плане принципы взаимоотношений элит стали едиными, в финансовом же (трансферты) остались двусторонними, слабо институционализированными. По А.Зудину, «олигархи» 1990-х уступили место «иерархам», знающим свое место. Как пишет М.Фарукшин [2], произошла подмена объекта давления: вместо ограничения всевластия элит ограничены полномочия субъектов РФ.

Первое время лишение политических функций и ряда символических ресурсов, а также элитной и региональной сущности руководства региона вызывало скрытую конфликтность в отношениях Центр-регионы, пик которой, согласно опросам этих элит, пришелся на 2004 г., когда многие руководители регионов боялись снятия, как это случилось в Смоленской, Курской областях, Ингушетии, или «централизации собственности», а также отмены внутренних оффшоров и региональной подписи на лицензиях на право пользования недрами. Эта конфликтность больше касалась политико-экономических элит и этнодвижений, т.к. опросы населения показывали большую популярность президента РФ, нежели региональных начальников. Как писал Р.Туровский, региональная элита из особого политического класса начала превращаться в периферию столичной элиты, переживая кризис статуса (субъектности, теряя полномочия), кризис идентичности (теряя региональность) и ролевой кризис (превращая политику и решение стратегических проблем развития в их имитацию) [13, 14].

Однако позже местные начальники почувствовали укрепление своих позиций в силу роста независимости от населения субъектов РФ, шансов на 3-4-й сроки правления, на отсечение неугодных партий из-за повышения проходного барьера и т.п., на получение трансфертов и сохранение собственности на основной капитал в руках «братских» бизнес-структур. Тем самым лояльность региональных элит была выкуплена Центром за счет усиления их закрытости и привилегий. Бизнес-элиты также нацелены на договоренности не с многими главами регионов, а с одним Центром. Сращивание политических и бизнес-структур в регионах создает условия для дальнейшей централизации; оба вида структур, как и большинство населения, ориентированы на патернализм. В итоге федерализм в РФ становится более гомогенным и адекватным нынешнему политическому периоду. Вместе с тем укрупнение регионов, призванное облегчить управляемость и устранившее большинство АО, приостановилось: невозможность создать 89 равных и полноценных элит так же очевидна, как и несправедливость советской многоярусной «матрешки», но и устранение этноавтономий тоже не выход.

Для понимания механизма функционирования региональной элиты необходимо выяснить ее структуру, регулирующую способы реализации ее интересов. В ряде существующих типологий структуры размыты различия между теми, кто принимает важнейшие решения, и теми, кого лишь используют для их реализации; часто игнорируется и способ занятия должностей. Это заставляет предложить функциональную градацию состава политической элиты. В рамках последней выделим кокус (термин М.Острогорского) и политическую цитоплазму: лица, принимающие стратегические решения, и лица, их реализующие.

Кокус включает две категории: лидеров и акторов второго плана. Лидеры осуществляют политическое господство как форму проявления власти, при которой субъект власти доминирует в обществе, определяет стратегию его развития и контролирует властвующих. По способам осуществления политическое господство подразделяется на идеологическую и социополитическую гегемонию и государственно-стратегическое руководство. Так, в большинстве демократий руководят обществом, по одним версиям, ТНК, по другим, – правящие партии; в СССР – высшая номенклатура КПСС (Политбюро и аппарат ЦК); в РФ – личность и команда ее президента (или их аналоги в регионах). Лидеры по функциям подразделяются на виды: а) «мотор», организатор – предприимчивый прагматик, способный разработать тактику деятельности элиты, аккумулировать энергию сподвижников, распределить между ними обязанности, заставить элиту эффективно функционировать; б) «мозг» элиты – идеолог, интеллектуальный лидер, ученый, решающий сложные задачи анализа ситуации, разработки целей и выбора средств их достижения; в) «магнит» – агитатор, харизматик, коммуникабельный лидер, притягивающий к себе сторонников и повышающий рейтинг элиты.

Вторым компонентом кокуса являются акторы второго плана – резерв, пока не претендующий на первые роли. К ним относятся: а) «дублеры» – резерв первых лиц с усеченными функциями; б) «резонеры» – лидеры, специализирующиеся на критике руководства и являющиеся надеждой оппозиции в элите; в) «рефери» – люди, имеющие имидж справедливого судьи, борющегося за интересы всей элиты, невзирая на лица; г) адепты – ближайшие сподвижники, следующие в фарватере лидера и проходящие в выборные органы «на его фалдах», coattails; д) спонсоры, обеспечивающие финансами нужды элиты и иногда даже входящие в состав лидеров. Всегда в элите (особенно контрэлитах) имеется и множество категорий саботажников. В региональных элитах кокус часто ограничивается «мотором» («магниты» встречались в 1990-е гг.; ныне даже среди президентов республик востребованы «моторы»-адепты московского «магнита», правда, набранные из сельской номенклатуры «титульной национальности»), а акторы второго плана – адептами и вынужденными спонсорами. В контрэлитах регионов нередко функции лидеров вынужденно совмещены в одном лице, тогда как спонсоров катастрофически не хватает.

Второй слой элиты составляет политическая цитоплазма, осуществляющая управление как форму проявления власти, конкретную административно-распорядительную деятельность, т.е. цитоплазма реализует заявленные методы и само движение в указанных стратегией направлениях. Управляет любым обществом и организацией исполнительная ветвь власти, т.е. профессиональный аппарат, контролируемый реальным руководителем. Руководят обществом партии (их аппарат и выборные лидеры), управляет – государство, несменяемые чиновники – при демократии (в отличие от тоталитаризма) беспартийные и внеидеологичные. По Р.Арону, чиновник – это профессионал, политик – дилетант, у него иная функция: он представляет постоянную связь с управляемыми, потому и критерий его отбора – не компетентность, а законность. Эта цитоплазма в РФ и регионах представлена двумя категориями. Это: а) нижестоящие управленцы, клиентела, постоянная «группа поддержки», включающая чиновников, служащих ядру правящей элиты при авторитаризме (но, к примеру, в Татарстане основу клиентелы также составляют профессионалы, по нашим опросам, настроенные, в отличие от верхов, несепаратистски, т.к. по составу они полиэтничны и урбанизированы, несмотря на неудавшиеся попытки поставить языковые барьеры и силовое включение их в Единую Россию; они деидеологизированны, правда, как и кокусы); б) привилегированный, но не властный, а зависимый слой, являющийся клакой, разовой «группой поддержки» для кокуса: руководители групп интересов и давления (в РФ – «приводных ремней» от кокуса к массе) – менеджеры больших предприятий и крупные бизнесмены (в РТ прошедшие этнизацию, рурализацию и непотизацию и потому низкопрофессиональные). В отличие от М. Фарукшина, мы включаем в состав региональных элит всех депутатов законодательных органов регионов. Конечно, большинство из них не обладает полномочиями для самостоятельных политических решений, но таких полномочий нет ни у кого, кроме главы региона. Члены руководства таких органов входят в кокус правящей элиты, а большинство депутатов, как и главы администраций, их аппарат, относятся к политической цитоплазме. Депутаты же от контрэлиты относятся к оппозиционной элите, у них нет привилегированной клаки, зато часто имелся массовый внеэлитный актив.