10. Місцеве та регіональне самоврядування в Україні та інших країнах

Під самоврядуванням розуміють гарантоване право і реальну спромож­ність місцевих територіальних співтовариств самостійно, незалежно й ефек­тивно вирішувати питання місцевого значення в межах визначених законом повноважень і ресурсів.

Щоб зрозуміти, як функціонують місцеві уряди в різних країнах, зверні­мося до порівняльної характеристики систем місцевого самоврядування. Традиційно розглядають дві базові моделі, які загалом відповідають діючим правовим системам: англосаксонську (англійську або англо-американську) та континентальну (європейську, французьку) модель.

Англосаксонська система місцевого врядування притаманна англомов­ним країнам: Великій Британії — батьківщині класичних муніципальних форм, країнам Британської Співдружності (Австралія, Нова Зеландія, Кана­да), Сполученим Штатам Америки. Вона бере свій початок від місцевих гро­мад та міст середньовічної Англії, управління якими поступово «вмонтову­валося» в державну вертикаль управління країною. Одна з характерних рис цієї системи — відсутність на місцях повноважних представників уряду, що опікають місцеві виборні органи. Муніципалітети розглядаються як автономні утворення, що здійснюють владу, покладену на них парламентом. Конт­роль за діяльністю місцевих органів влади здійснюють судові органи та цент­ральні міністерства і комітети. Поряд із представницькими органами міське населення може безпосередньо обирати посадових осіб (мерів). Муніци­пальна влада діє автономно в межах компетенції, наданої законом, а на міс­цевих рівнях — регламентом.

Для англосаксонської системи головним є принцип так званого «позитив­ного регулювання». Обсяг повноважень місцевих владних органів встанов­люються законодавством шляхом переліку їхніх прав і обов'язків, і вони мо­жуть робити лише те, про що прямо сказано в законі. Будь-який вихід за рамки встановленої законом компетенції розцінюється як перевищення повноважень. За додатковими повноваженнями місцеві органи у Великій Британії можуть звернутися до парламенту з проханням про прийняття «приватного» закону (але ця процедура складна й довготривала) або до держсекретаря, накази якого затверджує парламент.

Континентальна (французька) модель місцевого врядування отримала свою назву через поширеність у країнах континентальної Європи й у фран­комовному світі, а також у деяких країнах Латинської Америки та Близько­го Сходу. Вона базується на поєднанні принципів державного управління і місцевого самоврядування. В основу цієї системи покладено принцип «при­родного права». Всі територіальні утворення країни поділяються на «штуч­ні» (засновані державою з тією чи іншою метою) та «природні», що виникли в процесі історичного розвитку: міста, селища, села. При управлінні штуч­ними утвореннями до уваги беруть насамперед загальнодержавні інтереси. Стосовно ж «природних» місцевих громад діє принцип пріоритетного враху­вання їхніх власних інтересів. Вони володіють «природними» правами са­моврядування .

При визначенні повноважень самоврядування континентального типу застосовується принцип «негативного регулювання», яким керуються са­моврядні органи Німеччини та Франції, їм дозволяється робити все, що не заборонено законом. Отже, муніципалітети можуть виконувати на підпо­рядкованій їм території будь-які управлінські функції, якщо вони не є пре­рогативою держави.

В обох моделях діє основний демократичний принцип — виборність пред­ставницького органу місцевого самоврядування.

Крім охарактеризованих систем англо-американського та континенталь­ного типів, у Європі існує багато змішаних систем самоврядування (наприк­лад, в Австрії, Німеччині), діють гібридні моделі міського самоврядування.

Більшість посттоталітарних країн Центральної та Східної Європи, відмо­вившись від жорстко централізованої моделі місцевої влади, сприйняли континентальну модель місцевого врядування, яка більше наближена до правових систем цих країн.

Функціонування місцевого управління регулюється Конституцією, а та­кож законами, виданими представницькими органами центрального (в уні­тарних державах) або регіонального (у федеративних державах) рівнів уп­равління.

Найважливішим джерелом права про місцеве самоврядування для країн Європи є Європейська хартія місцевого самоврядування, розроб­лена і прийнята Радою Європи з ініціативи Постійної конференції міс­цевих і регіональних органів влади в Європі (1985). Цей міжнародний акт запроваджує міжнародні стандарти для регулювання і гарантування прав органів місцевої влади, утверджує єдині принципи місцевого са­моврядування. Основні положення статей Хартії містять та­кі вимоги:

- гарантування права на місцеве самоврядування конституцією та законами держави;

- надання місцевим органам влади особливих повноважень поряд із делегованими з центру;

- здійснення адміністративного нагляду за місцевими органами врядування тільки у передбаченій законодавством формі;

- компенсації фінансових ресурсів на виконання делегованих згори повно­ важень, а також надання місцевим органам влади права збирати місцеві податки і мати необхідні кошти на місцеві програми та послуги;

- наявності правового захисту місцевої влади для того, щоб її органи могли вільно здійснювати свої повноваження та право на самоврядування.

Система місцевого самоврядування традиційно складається з двох частин: представницького органу, обраного населенням (рада, асамблея, зібрання, тощо), та виконавчого (мер, голова, бургомістр, функціонально організова­ні департаменти та відділи). Крім того, до неї можуть входити інші самов­рядні одиниці (наприклад, територіальні органи самоорганізації населення тощо).

Основною формою роботи місцевих представницьких органів є сесії, про­ведення яких регулюється законом (Велика Британія), актом провінційного уряду (Канада) або регламентом роботи ради (Швеція). У межах своїх пов­новажень ради створюють постійні або тимчасові комітети/комісії (з освіти, будівництва, охорони здоров'я, соціального захисту тощо). Так звані обов'язкові комітети призначаються відповідно до законодавства. Так, в Ук­раїні обов'язковою є комісія з питань бюджету.

Виконавчі органи відповідають за реалізацію рішень представницьких ор­ганів, за поточне управління місцевими справами. У де­яких країнах з континентальною моделлю місцевого самоврядування (Німеччині, Франції, ін.) виконавчі органи місцевого самоврядування іноді мо­жуть виконувати й деякі функції державної адміністрації в населеному пун­кті. В такому випадку виконавчий орган розглядається як складова частина і місцевого самоврядування, і державної ієрархічної системи.

Становлення системи місцевого самоврядування в Україні

Принципи організації місцевого самоврядування в Україні загалом відповідають міжнародним стандар­там, зокрема вимогам Європейської хартії місцевого самоврядування. Конституція України встановлює унітарний державно-територіальний устрій, хоч серед спеціалістів тривають дискусії щодо напряму його подаль­шого розвитку: у бік федералізації чи децентралізації та деконцентрації вла­ди при збереженні унітарного устрою.

Автономна Республіка Крим, регіональні та місцеві органи державної влади

У Конституції України Автономній Республіці Крим присвячено окремий десятий розділ, її статус визначено як адміністративну автономію, що є не­від'ємною складовою частиною України. Республіці надані широкі повно­важення в питаннях організації та діяльності органів влади і місцевого са­моврядування, прийняття нормативно-правових актів, що не суперечать за­конам України, права власності на об'єкти, що їй належать. АР Крим здій­снює розпорядчі і контрольні повноваження в розробці й реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку, раціонального природо­користування, охорони довкілля; створення і функціонування вільних еко­номічних зон згідно з законодавством України. До повноважень Автономної Республіки Крим віднесені також питання реалізації державної політики в галузі освіти, культури, розвитку мови і національних традицій, охорони здоров'я, спорту тощо.

Статус областей в системі державно-територіального устрою, обсяг їх повноважень і характер взаємовідносин з центральними органами влади визначається Конституцією, законами та указами Президента.

Органи місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування можна визначити як одну з запроваджуваних в Україні форм народовладдя. Згідно з Конституцією України (ст. 140), само­врядування «є правом територіальної громади — жителів села чи добровіль­ного об'єднання у сільську громаду кількох сіл, селища та міста — самостій­но вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

Як форма народовладдя місцеве самоврядування дає змогу територіаль­ним громадам (місцевим співтовариствам) самостійно і під свою відпові­дальність, з використанням власних матеріальних і фінансових ресурсів, безпосередньо і через органи місцевого самоврядування вирішувати питан­ня, які стосуються спільних інтересів членів територіальних громад.

Система місцевого самоврядування в Україні включає:

- сільські, селищні, міські Ради та їх органи (виконавчі комітети, комісії тощо) (79);

- інші форми самоорганізації громадян (громадські комітети і ради мікро­районів, житлових колективів, домові, вуличні, дільничні комітети);

- різні форми безпосереднього волевиявлення громадян (місцеві референдуми, збори та сходи громадян).

Сільські, селищні, міські, районні й обласні ради формуються шляхом ви­борів. Спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст представ­ляють обласні та районні ради. Таким чином, суб'єктом самоврядування виступає сама громада або інша територіальна спільнота і представницькі органи територіальних громад в особі рад. Територіальні громади прямим голосуванням обирають терміном на 4 роки голів сіл, селищ і міст, які очо­люють виконавчі комітети рад та головують на їх засіданнях. Голови район­них і обласних рад обираються самими радами і очолюють виконавчий апа­рат ради.

Органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комуналь­ній власності, встановлюють місцеві податки і збори, утворюють, реоргані­зовують та ліквідовують комунальні підприємства, затверджують і реалізо­вують програми соціально-економічного і культурного розвитку та бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. Здійснення цих повноважень фінансується з державного бюджету або шляхом віднесення до місцевого бюджету окремих загально­людських податків. Органи самоврядування не­суть конституційну відповідальність за свою незаконну діяльність. Рішення органів місцевого самоврядування в разі їх невідповідності Конституції і за­конам України призупиняються у встановленому законом порядку з одно­часним зверненням до суду.