Глава 2. Предмет, направления, принципы, система и организация прокуратуры и ее деятельности

1. Предмет и направления прокурорского надзора и иной деятельности прокуратуры.

2. Принципы организации и деятельности прокуратуры.

3. Система, организация органов прокуратуры.

4. Правовые и социальные гарантии деятельности прокура­туры.

5. Организация надзора в органах прокуратуры. Планирова­ние, руководство, контроль. Учёт, отчётность и делопроизводст­во.

6. Участие прокуроров в совершенствовании законодатель­ства, правовая пропаганда и систематизация законодательства.

2.1. Предмет и направления прокурорского надзора и иной деятельности прокуратуры

В соответствии с Законом «О прокуратуре РФ» прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на тер­ритории Российской Федерации, а также выполняет иные функ­ции, установленные федеральными законами.

Следует вспомнить, что по Конституции СССР 1977 года прокуратура СССР осуществляла высший надзор за исполнени­ем действующих на территории страны законов. После упразд­нения Союза ССР и провозглашения независимости России за­конодатель отказался от возложения на прокуратуру функции -осуществлять высший надзор, хотя в юридической литературе некоторыми авторами мнение, что прокуратура осуществляет высший надзор еще поддерживается. Эта позиция не соответст­вует реальному положению дел. Во-первых, создан и активно действует Конституционный суд, на который возложен консти­туционный надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, и в его компетенцию входит надзор за соответстви­ем Конституции актов Президента и законов, принимаемых Го­сударственной Думой, прокурор такого надзора не осуществля­ет. Во-вторых, в пределы надзора прокурора не входит надзор за законностью деятельности Правительства РФ. В-третьих, не осуществляют прокуроры надзор и за законностью рассмотре­ния дел в судах. Сказанное выше позволяет сделать вывод, что прокурорский надзор не может быть высшим, он ограничен рамками, установленными Конституцией Российской Федера­ции, а также другими законами.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона «О прокуратуре Россий­ской Федерации» целями надзора прокурора являются: 1. обеспечение верховенства закона; 2. обеспечение единства и укрепления законности; 3. защита прав и свобод человека и гра­жданина; 4. защита охраняемых законом интересов общества и государства. Эти цели следует считать приоритетными. Но мо­гут быть названы и другие цели, такие как защита законных прав субъектов Федерации, органов местного самоуправления, религиозных конфессий, национального равноправия народов России и т.д. Реализация целей, указанных выше, и составляет предмет всей деятельности прокуратуры.

П5 деятельности прокуратуры можно увидеть две группы ос­новных направлений. Первая группа включает выполнение им­манентных ей надзорных функций. 2-ая - целый ряд других функций - не надзорных, но неразрывно с ними связанных. Ха­рактеристика направлений позволит сделать вывод, что эта дея­тельность вышла за пределы обычного надзора и состоит не только в нем, но и в других функциях.

К числу надзорных функций относится: надзор за исполне­нием законов федеральными министерствами, федеральными службами и иными федеральными органами, представительны­ми (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, ор­ганами военного управления, органами контроля; их должност­ными лицами; органами управления и руководителями коммер­ческих и некоммерческих организаций; а также за соответстви­ем законам издаваемых ими правовых актов. Это направление надзора позволяет выявлять, предупреждать и устранять нару­шения законов в перечисленных органах, а также добиваться средствами прокурорского реагирования, чтобы издаваемые ими правовые акты соответствовали закону. Традиционно он имено­вался общим надзором, но в соответствии с Законом «О проку­ратуре РФ» называется надзором за исполнением законов. 1-ой чертой данного направления является, что на прокуратуру воз­ложен надзор за соблюдением Конституции и исполнением за­конов исполнительными органами власти, начиная с федеральных министерств, федеральных служб и других исполнительных органов федерального уровня. Второй чертой является, что про­куратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции и Федеральных законов представительными органами власти субъектов Федерации. Третья черта, - что прокуратура не под­меняет другие государственные органы, в частности, исполни­тельные органы власти, органы контроля и надзора, должност­ных лиц этих органов в их деятельности по контролю и надзору за деятельностью всех органов и организаций независимо от форм собственности. Четвертая черта состоит в том, что на про­куратуру прямо не возлагается надзор за исполнением законов гражданами. Во всех прежних положениях и законах такая обя­занность у прокуратуры имелась, что оправдывалось необходи­мостью соблюдения социалистической законности. Отсутствие указанной обязанности имеет принципиальное значение, так как создание правового государства предполагает и подчеркивает, что прокуратура не только является орудием государства, но превращается в орган правовой защиты граждан. Сказанное не означает, что соблюдение законов гражданами для прокуратуры безразлично. Однако, их правопослушное поведение должно обеспечиваться в первую очередь с помощью других средств, в том числе средств контроля и надзора органов и должностных лиц, каждого в своей сфере.

Второе направление надзора прокурора тесно связано с пре­дыдущим, но в редакции 1995 года Закона «О прокуратуре РФ» получило самостоятельное оформление. В данном направлении осуществляется надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина теми же органами, что указаны в первом направ­лении, а также за соблюдением прав и свобод человека и граж­данина органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Сопоставление обоих направле­ний позволяет сделать вывод, что прокуратура не только осуще­ствляет надзор за соблюдением законов вообще, но, в особенно­сти, и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражда­нина. В предыдущих законах о прокуратуре такого направления не было. Оно стало необходимым, чтобы выделить важный при­оритет защиты прав и свобод человека и гражданина, что явля­ется характерным для правового государства. При нарушении прав и свобод человека и гражданина любым органом или ли­цом прокурор вправе и обязан вмешаться, чтобы устранить на­рушение закона.

Следует заметить, что практика деятельности коммерческих и некоммерческих организаций нередко вступает в конфликт с законом, но контролирующие органы, на которые возлагается обязанность принимать меры по устранению правонарушений, справляются с этим по разным причинам неудовлетворительно; что дало основание руководителям прокуратуры обратить вни­мание Высших органов государственной власти на проблему неэффективности исполнения законов коммерческими и неком­мерческими организациями и контроля за ними компетентных органов не только в случаях соблюдения прав и свобод человека и гражданина, но и во многих других. Поэтому в 1998 году была внесена ещё одна поправка в Закон "О прокуратуре РФ" с целью возвращения прокуратуре возможности осуществлять надзор в этих организациях во всех случаях обнаружения нарушений за­кона, а не только при нарушении прав и свобод человека и гра­жданина.

Третье направление деятельности прокуратуры - надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, за процессуальной деятельностью ор­ганов дознания и предварительного следствия. Это направление является традиционным, так как, в основном, касается процес­суальной деятельности прокурора при производстве дознания и предварительного следствия. Но в это направление включен и надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, по­скольку нарушение прав и интересов граждан в этой сфере яв­ляется весьма актуальной проблемой, и необходима эффектив­ная защита этих прав, тем более, что производство оперативно-розыскной деятельности - это закрытая деятельность органов, занимающихся раскрытием преступлений, а при отсутствии (вполне объяснимой задачами скрытности оперативной работы) гласности гражданин практически лишен возможности само­стоятельно защитить свои права.

Четвертым направлением является надзор за исполнением законов судебными приставами. Это направление внесено в но­вую редакцию Закона «О прокуратуре РФ» (изменения и допол­нения от 23 декабря 1998 года). Оно возникло в связи с создани­ем института судебных приставов, на которых возложены зада­чи по обеспечению установленного порядка во время рассмот­рения дел всеми судами, а также исполнение судебных актов и актов других органов в порядке исполнительного производства.

Пятым направлением является надзор за исполнением зако­нов администрациями органов и учреждений, исполняющих на­казание и применяющих назначаемые судом меры принуди­тельного характера, администрациями мест содержания задер­жанных и заключенных под стражу. Следует заметить, что это -комплексное направление, объединяющее разные участки про­курорского надзора. В нем речь идет: 1) о местах задержания граждан, в частности ИВС, в случаях производства дознания и предварительного следствия и о следственных изоляторах, где находятся лица, заключенные под стражу во время производства дознания и предварительного следствия - это один участок; 2) вместе с тем, надзор осуществляется за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказа­ние и меры принудительного характера, назначаемые судом (в местах лишения свободы, уголовно-исполнительными инспек­циями, исправительными центрами, а также органами, испол­няющими назначенные судом меры принудительного характера в местах, где помещены лица, подвергающиеся принудительно­му лечению) — это другой участок.

В Законе «О прокуратуре РФ» названо такое направление, как уголовное преследование в соответствии с полномочиями прокурора, установленными уголовно-процессуальным законо­дательством РФ. Это направление является и функцией проку­рора, направленной на привлечение к уголовной ответственно­сти лиц, совершивших преступления. Деятельность по уголов­ному преследованию включает в себя, как собственно импера­тивные действия прокурора по привлечению к уголовной ответ­ственности, так и надзор за тем, чтобы орган, имеющий право возбудить уголовное дело и провести дознание или предвари­тельное следствие, неуклонно выполнял обязанности привлече­ния к уголовной ответственности лиц, совершивших преступле­ния, в соответствии с законом о подследственности. Прокурор, выполняя функцию уголовного преследования, должен доби­ваться, чтобы был обеспечен принцип неотвратимости ответст­венности за совершенное преступление, и в то же время, чтобы не было допущено фактов необоснованного, незаконного при­влечения граждан к уголовной ответственности. Функция уго­ловного преследования неизбежно пересекается с направлением деятельности прокуратуры по надзору за процессуальной дея­тельностью органов, осуществляющих дознание и предвари­тельное следствие. На этом перечень надзорных направлений заканчивается, что позволяет перейти к характеристике других, не надзорных направлений.

Важным направлением деятельности прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Органами, которые осуществляют борьбу с преступностью, являются милиция, другие службы МВД, Федеральная служба по контролю за оборотом наркоти­ческих средств и психотропных веществ, следователи, Феде­ральная служба безопасности, Федеральная таможенная служба, Федеральная пограничная служба, Федеральная служба испол­нения наказаний и другие правоохранительные органы. Коорди­нация их деятельности по борьбе с преступностью позволяет консолидировать усилия различных органов, добиваться прове­дения единой политики в борьбе с преступностью, разрабаты­вать меры улучшения и усиления этой борьбы, вырабатывать мероприятия по обеспечению деятельности по предупреждению преступлений. Ранее в Законе «О прокуратуре СССР» 1979 года такое направление существовало. Однако, авторы судебно-правовой реформы считавшие, что эта функция не соответству­ет природе прокуратуры, поскольку она не является отдельной властью в системе разделения властей и не может быть постав­лена во главе правоохранительных органов, ведущих борьбу с преступностью; добились, чтобы данное направление в Законе «О прокуратуре РФ» 1992 года было упразднено.

Рост преступности в РФ и возникшая разобщенность в ра­боте правоохранительных органов потребовали создания госу­дарственных органов, которые могли взять координирующую роль на себя. Но практические попытки реализовать решение задачи координации ни к чему не привели. Был сделан обосно­ванный вывод, что прокуратуре, которая приобрела в предыду­щий период большой опыт координации, должны быть возвра­щены прежние полномочия по координации деятельности пра­воохранительных органов в борьбе с преступностью. Это приве­ло к восстановлению указанного направления, и последовал специальный Указ Президента РФ от 20 октября 1994 года, ко­торым на прокуратуру была возложена координация деятельно­сти правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В Законе «О прокуратуре РФ» в редакции 1995 года эта функция прокуратуры получила закрепление в статье 8. Изданный Пре­зидентом РФ Указ от 18 апреля 1996 года утвердил Положение «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».

Одним из важнейших направлений деятельности прокура­туры является участие прокуроров в соответствии с процессу­альным законодательством РФ в рассмотрении дел судами (ар­битражными судами), а также обжалование ими противореча­щих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов и арбитражных судов.

По Закону «О прокуратуре СССР» 1979 года, а также в со­ответствии с ранее действовавшим УПК РСФСР и ГПК РСФСР прокуратура осуществляла надзор за законностью рассмотрения дел в судах. Между тем, в соответствии со ст. 120 Конституции РФ была провозглашена независимость судов, которые подчи­няются только Конституции РФ и Федеральному конституцион­ному Закону «О судебной системе Российской Федерации». На основании ст. 2 заключительных и переходных положений Кон­ституции чаконы и другие правовые акты, действовавшие на территории России, со дня вступления в силу этой Конституции должны были применяться только в части, ей не противореча­щей. Поэтому, правовые положения, касавшиеся надзора проку­рора за судом как противоречащие Конституции РФ, стали не­действующими. Ныне в Законе «О прокуратуре РФ» указывает­ся, что прокуроры участвуют в рассмотрении дел судами и ар­битражными судами (а не осуществляют надзор). В то же время было сохранено их право принесения протеста на указанные выше акты судов (кроме арбитражных в апелляционной и кас­сационной инстанции), что должно было рассматриваться как частичное сохранение функции надзора и являлось проявлением двойственности положения прокуратуры во взаимоотношениях с судом. С принятием новых УПК РФ и ГПК РФ положение бы­ло исправлено. Теперь прокурор в качестве государственного обвинителя участвует в состязательном уголовном процессе, а по гражданским и арбитражным делам выступает или в качестве истца (заявителя) или - представителя государства по делам публично-искового характера. Его надзорная функция отменена. Прокуратура должна сосредоточиться на обеспечении поддер­жания государе! венного обвинения по уголовным делам, а так­же на защите в судах гражданской юрисдикции и арбитражных судах интересов государства, общества и прав и законных инте­ресов граждан, не могущих самостоятельно защитить свои пра­ва. Наличие права обжалования судебных постановлений путём

внесения представлений требует, чтобы прокуроры обеспечива­ли также законность, обоснованность и справедливость выне­сенных судами приговоров, решений, определений и других по­становлений.

В числе направлений деятельности прокуратуры в «Законе о прокуратуре РФ» названо участие в правотворческой деятельно­сти (ст. 9 Закона). Прокурор при обнаружении в ходе выполне­ния своих полномочий необходимости совершенствования дей­ствующих нормативных правовых актов вправе вносить в зако­нодательные органы и органы, обладающие правом законода­тельной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. По Конституции РФ прокурор не назван в числе субъек­тов, имеющих право законодательной инициативы, что означа­ет, что он не может внести непосредственно в Федеральное Со­брание свои предложения об изменении или принятии тех или иных законов. Он может лишь войти с предложениями, напри­мер, к Президенту, Правительству, Думским комитетам и т.д. о внесении ими проектов законодательных актов, что, однако, да­леко не всегда определяется этими органами как повод для при­знания внесенных проектов в качестве требующих законода­тельного решения. Такое положение лишает прокурора возмож­ности оперативно и эффективно на основании имеющихся у не­го данных вносить свои законопроекты - предложения, которые были бы обязательно рассмотрены Государственной Думой. Це­лый ряд субъектов Федерации в своих Уставах пошел по друго­му пути и наделил прокуроров правом законодательной инициа­тивы, что в немалой степени способствует созданию в них нор­мативной базы, соответствующей Конституции РФ и федераль­ным законам. Думается, должно быть внесено изменение н в Конституцию РФ, наделяющую прокурора правом законода­тельной инициативы, что позволит Генеральному прокурору активно влиять на законотворческий процесс в целях укрепле­ния режима законности и правопорядка в стране. В значитель­ной мерс участие прокуратуры в правотворческой деятельности состоит в изучении проектов законодательных актов, переда­ваемых ей для заключения, в подготовке законопроектов в со­ставе специальных групп, создаваемых законодательными орга­нами, участии в обсуждении законопроектов на заседаниях со­ответствующих комитетов .этих органов, во внесении своих предложений субъектам, имеющим право законодательной ини­циативы.