1.3.Учреждение и развитие прокуратуры в дореволюционный период

Авторы судебно-правовой реформы, добиваясь, чтобы су­ществующий прокурорский надзор в Российской Федерации был максимально сужен до надзора за законностью деятельно­сти органов дознания и предварительного следствия, а деятель­ность прокуратуры сведена к уголовному преследованию и го­сударственному обвинению в уголовном судопроизводстве, об­ращаются к опыту деятельности прокуратур в странах Запада. Между тем, если мы обратимся к этому опыту, то увидим, что прокуратуры в этих странах имеют такие очень важные полно­мочия, которые позволяют им активно содействовать укрепле­нию существующего государственного и общественного строя, защищают Конституцию, права и интересы личности, демокра­тические свободы. Полномочия эти не ограничиваются государ­ственным обвинением в уголовном судопроизводстве и в основ­ном носят императивный характер. Примером может служить положение прокуратуры в США. Государственный атторней в США (министр юстиции) и органы прокуратуры в округах уча­ствуют не только в уголовном и гражданском судопроизводстве, в их ведении находятся контрразведка, политическая полиция, система пенитенциарных органов⁵.

Но обратимся к причинам и условиям создания прокурату­ры в России. В начале 18 века при Петре 1 Россия превратилась в чиновничье-дворянскую монархию с неограниченной властью императора, и необходим был орган, обеспечивающий контроль и надзор за соблюдением законов.

Вначале внимание Петра 1 было обращено к институту фис­калов, и 5 марта 1711 года была учреждена должность обер-фискала, состоявшего при Сенате, но назначавшегося императо­ром. Фискалы имелись при всех центральных и местных орга­нах: коллегиях, канцеляриях, судах. В их обязанность входило «тайно проведывать, доносить и обличать о нарушении закона, злоупотреблениях, воровстве и всем прочим, что во вред госу­дарственному интересу может быть». Однако, пользуясь широ­кими полномочиями и не получая государственного жалования (оплату за свой труд фискалы получали из собранных налогов), не имея должной ответственности перед государем, сами фиска­лы через небольшое время погрязли в злоупотреблениях и лихо­имствах. Слово «фискал» превратилось в нарицательное бран­ное имя, люди стали его считать позорным. Надежды, возлагае­мые на фискалов, не оправдались. И в последние годы своего царствования Пётр 1 счел необходимым создать новое учрежде­ние, которое следило бы за порядком, стояло над Сенатом и всеми другими государственными учреждениями. Для этого он обратился к опыту Франции, в которой для надзора за делами, имеющими государственную важность, еще в 14 веке была соз­дана прокуратура. Там в 1586 году был принят закон, которым на прокурора возлагалось осуществлять деятельность админист­ративно-правового характера, контролировать следствие, участ­вовать в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел.

В России таким органом стала прокуратура во главе с гене­рал-прокурором, которая была учреждена 12 января 1722 года. В Указе говорилось: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, кото­рые должны будут рапортовать генерал-прокурору». Петр 1 назвал прокурора: «сей чин яко око наше». Отсюда и пошло, что прокурор есть око государево.

Функции прокуратуры при Петре 1 были достаточно широ­ки. В Указе о должности генерал-прокурора от 27 апреля 1722 года прокурору предлагалось постоянно находиться в Сенате, чтобы Сенат не допускал волокиты и «рассматривал дела без промедления и в соответствии с регламентами и указами». От генерал-прокурора требовалось сообщать государю о всех на­рушениях в Сенате, но в то же время содержалось предостере­жение и в его адрес. Он не имел права поступать опрометчиво, поскольку, «имея большую власть, мог причинить и большое зло». В связи с этим отмечалось, чтобы в своих действиях он сам не допускал нарушений - поступал «осторожно и рассмотрительно, чтобы напрасно бесчестье не учинить». Генерал-прокурор должен был следить, чтобы все прокуроры действова­ли по закону - действовали «истинно и ревностно», а тех, кто этого не делает - представлять на суд Сената. На прокурора воз­лагалось также осуществление контроля за деятельностью фис­калов, которые должны были в свою очередь информировать его о любых нарушениях других чиновников. Генерал - проку­рору и подчиненным прокурорам было поручено вести контроль за деятельностью судов по рассмотрению дел. Генерал-прокурор ведал расследованием наиболее важных государственных пре­ступлений, принимал меры к устранению нарушений, допускае­мых любыми чиновниками. В Указе была проявлена забота и о независимости прокуратуры. С этой целью было указано, что ни генерал-прокурор> ни обер-прокуроры, не могли быть подверг­нуты ни чьему суду, кроме суда Государя. Прокуроры коллегий и на местах назначались на должности Сенатом только по пред­ложению генерал-прокурора, чем должна была и формально обеспечивалась их независимость от тех учреждений, где они состояли.⁷ Однако, следует признать, что нарушений такой не­зависимости было не мало.

Первым генерал-прокурором был назначен Павел Иванович Ягужинский, один из сподвижников Петра 1. Ягужинский со­средоточил свое внимание на контроле за повседневной работой Сената, за правильностью и законностью разрешения дел, их своевременным прохождением, порядком в Сенате. Постепенно генерал-прокурор занял ключевое положение в государственном управлении. Не даром позже русский историк Ключевский пи­сал о Ягужинском, что генерал-прокурор, не имея сенаторского голоса, был настоящим его президентом, возбуждал в нем зако­нодательные запросы, судил о том, правильно ли поступает Се­нат.⁸ Он был, по наблюдению иностранцев, по своей силе и зна­чению вторым лицом в государстве. Император доверял Ягужинскому, и тот не боялся, когда речь шла о защите интересов государства, противостоять даже членам царской фамилии. На местах прокуроры надзирали за фискалами, наблюдали за пра­вильным собиранием казенных доходов, за безубыточным для казны производством, за правильностью финансовой отчетно­сти. Уголовное преследование не было в непосредственной компетенции прокуроров, они лишь наблюдали за ходом рас­следования, в особенности, по арестантским делам.

После смерти Петра 1 положение прокуратуры изменилось: генерал-прокурор был удален из Сената, прокуратура в значи­тельной мере потеряла свое влияние и значение.

В 1726 году при Екатерине 1 должность генерал-прокурора была фактически упразднена. Но при императрице Анне Иоанновне Указом от 2 октября 1730 года органы прокуратуры были формально восстановлены в своих правах, хотя по-прежнему не имели никакого веса. Только после прихода к власти дочери Петра 1 Елизаветы Петровны согласно ее Указу генерал-прокурор получил прежние «прерогативы верховной власти» и стал выполнять свои полномочия в полном объеме, т.е. - те же контрольные и надзорные функции, что и при Петре 1. На гене­рал-прокурора возлагалось руководство прокурорами коллегий, а на подчиненных ему прокуроров - обязанность следить за все­ми делами в губерниях, провинциях, земских судах и направ­лять в Правительствующий Сенат «доношения» и доклады. Прокуроры также должны были следить за соблюдением поряд­ка в отношении «колодников» - лиц, содержащихся под стра­жей.

Особенно была усилена прокуратура императрицей Екате­риной Второй, что нашло отражение в «Учреждениях для управ­ления губерний Всероссийской империи» (от 7 ноября 1775 го­да). В «Учреждениях» устанавливались должности губернского прокурора и губернских стряпчих. На губернского прокурора были возложены обязанности следить за недопущением «зло­употреблений противных законам, учреждениям и указам». Ему было также поручено следить за исполнением законов в судебных местах. Обращалось внимание на необходимость выявлять причинение ущерба казне, обществу, чтобы не было незаконно­го присвоения чужой власти. Кроме губернского прокурора бы­ли учреждены должности губернского стряпчего по уголовным делам и губернского стряпчего по казенным делам. На губерн­ского прокурора возлагалось попечение «о прокормлении под стражей содержащихся, и чтобы дела этих людей получали ско­рое решение». Были установлены должности прокуроров и стряпчих при верхнем земском суде, губернском магистрате. На них возлагалась обязанность выявления злоупотреблений чи­новниками и сообщения об этом губернскому прокурору. Были учреждены также должности уездных стряпчих, которые долж­ны были следить, чтобы не допускались нарушения интересов государства, законов и повелений государя и, при необходимо­сти, - предъявлялись судебные иски.⁹

В 1857 году после вступления на трон Александра Второго в Свод законов Российской империи вошло положение «Об об­щем учреждении губернских прокуроров и губернских стряп­чих». Были установлены правила о предметах деятельности гу­бернских прокуроров и губернских стряпчих. Согласно этим правилам на них возлагался надзор за производством дел в гу­бернских местах, перечислялось, в чем состоит предмет надзора: «содействие своими заключениями точному пониманию силы законов, наблюдение за точным исполнением узаконений и со­действие к пресечению противных им деяний и злоупотребле­ний, в особенности при нарушении верности присяге, казенном и общественном ущербе, лихоимстве, производстве запрещен­ной торговли, лености и медленности в исполнении повелений и выправлении дел». Предметом ведения являлось и посещение тюрем, работных и смирительных домов, надзор за соблюдени­ем режима в них и сроками содержания заключенных.

Прокурор должен был следить за сохранением в судебных решениях точной силы законов, соблюдением порядка судопро­изводства и не нарушением закона о подсудности. Также на не­го возлагались обязанности возбуждать безгласное дело, не до­пускать медленности в производстве дел, самоуправство и зло­употребления.¹⁰

Однако, указанные выше положения фактически стали уп­раздняться в результате судебной реформы, проведенной в на­чале 60-х годов. В принятых в 1864 г. Судебных Уставах, наряду с основными началами судебных преобразований, предусматри­валось возложение на прокурора таких дел, которые исключи­тельно поручены надзору прокурора и стряпчих, и без которых они не могли получить движение. К разряду этих дел относи­лись: обнаружение преступлений, надзор за производством следствий, попечение о содержащихся под стражей, ходатайство но таким делам, по которым нет истца, или заинтересованные лица не имеют полной гражданской правоспособности. С введе­нием новых судебных преобразований на прокурора было воз­ложено являться публичным обвинителем во всех уголовных делах и вести их во всех судебных инстанциях в качестве пред­ставителя правительства и закона.

Наряду с этим в Уставах было установлено, что на прокуро­ра не следует возлагать обязанности по надзору за разбиратель­ством и прохождением дел в губернских местах, так как это слишком объемные обязанности, и этим могут заниматься слу­жащие и начальство каждого учреждения, поскольку они наде­лены контрольными полномочиями и правом обжаловать от­дельные постановления.¹¹ В результате принятия Судебных Ус­тавов там, где судебная реформа была проведена, общий надзор прокуратуры фактически был ликвидирован. Однако, многими видными юристами того времени (например, Н.Ф. Кони) уп­разднение общего надзора прокуратуры было признано неоп­равданным в связи с высоким уровнем беззакония на местах.

Из-за поднявшейся в дальнейшем волны антицаристских и революционных выступлений прокуратура вынуждена была принимать активное участие в возбуждении и расследовании «политических» дел, тем самым она фактически способствовала усилению судебной репрессии в отношении революционно на­строенных масс (хотя имели место и примеры обратного свой­ства: по делу В.Засулич поддерживавший обвинение прокурор Н.Ф. Кони отказался от обвинения). Реакционная роль прокура­туры более всего усилилась после революции 1905 года. По этой причине прокуратуру царского периода стали считать реакци­онным органом, хотя по-прежнему были нередки случаи актив-нон роли прокуроров в борьбе с нарушениями законов. Общая

оценка деятельности прокуратуры по классовым мотивам оказа­лась отрицательной и стала основанием её упразднения в пер­вые дни провозглашения советской власти.