2.5.Организация надзора в органах прокуратуры. Руководство, контроль, планирование. Учет, отчетность и делопроизводство

Организация надзора в органах прокуратуры осуществляется в соответствии с Приказами Генерального прокурора и на­правлениями (функциями) деятельности прокуратуры. Функ­циональные направления деятельности прокуратуры определя­ют структуру органов прокуратуры и распределение штатов оперативных работников.

Работа органов прокуратуры строится на принципах едино­началия. Тем не менее важное значение имеют коллегии Гене­ральной прокуратуры и прокуратур субъектов Федерации. Кол­легии прокуратур не являются органами, принимающими реше­ния, на них заслушиваются отчеты руководителей подразделе­ний по конкретным вопросам прокурорской и следственной дея­тельности, а их выводы реализуются приказами соответствую­щих руководителей прокуратуры (РФ или субъектов Федера­ции).

В Генеральной прокуратуре имеются организационно-кон­трольное управление, управление кадров, управление по надзо­ру за исполнением законов и законностью правовых актов, управление по надзору за расследованием преступлений, отдел по надзору за расследованием особо важных дел (на правах управления), следственное управление, управление по надзору за исполнением законов о Федеральной безопасности, управле­ние по делам несовершеннолетних и молодежи, управление по обеспечению поддержания государственного обвинения н обжа­лованию судебных решений, управление по обеспечению уча­стия по гражданским делам и в арбитражном процессе, управле­ние по надзору за законностью исполнения уголовных наказа­ний, управление правового обеспечения, международно-право­вое управление, отдел реабилитации жертв политических ре­прессий, отдел писем. Центр информации и общественных свя­зей, отдел криминалистики. Приемная, Главная военная проку­ратура, Главное управление и отделы (на правах управлений) в территориальных округах, управления и отделы по организации н обеспечению гражданской обороны, чрезвычайным ситуаци­ям, делопроизводства, управление делами. В ряде управлений имеются отделы, например, в организационно-контрольное управление входят отдел организационного обеспечения, отдел планирования и контроля, отдел статистики и анализа.

В прокуратурах субъектов Российской Федерации также создаются управления и отделы, которые составляют структуру этих прокуратур. В прокуратурах различаются два вида струк­турных образований - функциональные и обеспечивающие. К функциональным относятся управления и отделы, непосредст­венно выполняющие работу по вопросам соответствующих на­правлений: по надзору за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов, за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, следственный отдел, по обеспече­нию поддержания государственного обвинения и обжалованию судебных решений, по обеспечению участия по гражданским делам и обеспечению участия в арбитражном процессе, надзору за исполнением законов о несовершеннолетних н молодежи, за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний, методико-криминалистический отдел, отдел организационного обеспечения, контроля исполнения, оперативного учета и стати­стики. К обеспечивающим относятся отделы, выполняющие функции материального, кадрового, технического обслужива­ния, делопроизводства и иного обеспечения деятельности аппа­рата прокуратуры.

Возглавляют управления и отделы начальники, имеющие статус старших помощников прокурора субъекта Федерации. Заместители начальников управлений и начальники отделов в составе управлений имеют статус помощника прокурора. В следственных подразделениях работают следователи по особо важным делам, старшие следователи и их помощники.

В районных и городских прокуратурах в штатах имеются заместители, старшие помощники и помощники прокурора, на которых возлагаются обязанности по осуществлению надзора и иной деятельности в соответствии с направлениями деятельно­сти прокуратуры. При небольшой штатной численности на каж­дого из помощников могут быть возложены обязанности по осуществлению надзора по двум и более направлениям. В про­куратурах городов и районов имеются старшие следователи и следователи, которые проводят расследование по делам, отно­сящимся к подследственности прокуратуры.

Все прокуратуры для осуществления своей деятельности истребуют из поднадзорных органов информацию, необходи­мую для организации и осуществления надзора по соответст­вующим направлениям, ведут систематизацию законодательст­ва.

В соответствии со ст. 17 Закона «О прокуратуре РФ» руко­водство деятельностью подчиненных прокуроров осуществляет­ся Генеральным прокурором. Генеральный прокурор с целью организации надзора издает приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции. В приказах, имеющих нормативное содержание, определяются задачи и приоритетные направления деятельности прокуратуры. В ненормативных - принимаются решения по кадровым вопросам, расходованию финансовых ре­сурсов, распределению обязанностей и т.д.

Указания могут даваться по более узким вопросам надзор­ной деятельности, положения регулируют деятельность отдель­ных подразделений прокуратуры, определяют характер обязан­ностей и их распределение между отдельными оперативными работниками, инструкции устанавливают, каким образом, на­пример, ведется статистическая отчетность, контроль исполне­ния, делопроизводство, представляются отчетные доклады, до­кументы для секретного и служебного пользования и т.д. Распо­ряжения издаются по частным вопросам надзорной и иной дея­тельности прокуратуры, имеют, как правило, ненормативный характер. Однако, некоторые распоряжения устанавливают по­рядок деятельности по тем или иным вопросам и рассчитаны на неоднократное применение.

Руководство имеет важное значение для постоянного со­вершенствования, повышения эффективности работы, решения сложных вопросов осуществления прокурорского надзора. К руководству предъявляется требование о том, чтобы оно было конкретным, оперативным и основывалось на непосредственной связи с подчиненными работниками, осуществляющими над­зорную деятельность. Конкретность руководства предполагает знание особенностей и условий работы подчиненных прокура­тур, знание деловых качеств оперативных работников прокура­тур!.], знание форм, с помощью которых возможно исправление недостатков и т.д.

Оперативность руководства означает своевременное выяв­ление и устранение недостатков и оказание необходимой помо­щи в работе подчиненным прокуратурам.

Непосредственная связь с подчиненными работниками предполагает, что указания и рекомендации даются им не через посредство формальных документов, а путем выездов на место их деятельности и выяснения проблем, осложняющих надзор­ную работу.

Руководство должно основываться на конкретном анализе состояния преступности и законности, что позволяет правильно оценивать результаты деятельности подчиненной прокуратуры. Анализ должен основываться одновременно как на количест­венных, так и качественных показателях, иначе это приводит к погоне за количеством в ущерб качеству проделанной работы. Учет только количественных показателей искажает фактическое положение дел. Создается ложное представление о достигнутых успехах в деятельности прокуратуры, которых на самом деле нет.

Основными организационными формами руководства яв­ляются:

а) выезды на места с комплексными и отраслевыми провер­ками;

б) оказание методической помощи в проведении анализа со­стояния законности, борьбы с преступностью и правильной ор­ганизации прокурорской деятельности;

в) дача письменных указаний подчиненным прокурорам по конкретным вопросам путем издания приказов, составления об­зоров, направления информации и методических писем;

г) доклады и отчеты подчиненных прокуроров вышестоя­щей прокуратуре о состоянии законности, дача объяснений о допущенных нарушениях на заседании коллегии или оператив­ного совещания с последующим изданием руководителем про­куратуры приказов с оценкой итогов и организационными вы­водами;

д) организация учебы и повышение квалификации прокурорско-следственных работников.

Руководство невозможно без контроля исполнения. Формы контроля исполнения состоят: а) в регулярном и систематиче­ском контроле за исполнением приказов Генерального прокуро­ра, его указаний и поручений; б) проверке осуществления над­зора за соблюдением законности по отдельным законодатель­ным актам и направлениям;

в) проверке состояния следственной работы следователей прокуратуры;

г) проверке состояния работы по воспитанию кадров, по­вышению их квалификации и отвегственности за выполнение возложенных обязанностей;

д) контроле внутри аппарата соответствующей прокуратуры исполнения планов работы, поручений вышестоящих прокура­тур, разрешения поступивших в прокуратуру обращений, жалоб и заявлений граждан.

Одной из важных форм организации работы прокуратуры является ее планирование. Оно позволяет сосредоточить усилия на приоритетных направлениях, не упуская из виду в то же вре­мя всех других вопросов надзорной деятельности и имеет по­этому большое значение.

Планированием достигается определение задач прокурату­ры на перспективу и на небольшой /месячный или трехмесяч­ный/ отрезок времени. Оно позволяет рационально распределять силы и средства, которыми располагает прокуратура. С помо­щью планирования устанавливается взаимодействие прокурату­ры с другими органами (правоохранительными или контроли­рующими). Планирование позволяет персонифицировать ответ­ственность работников прокуратуры за выполнение намеченных мероприятий. Базой планирования является информация, посту­пающая в прокуратуру из органов представительной, исполни­тельной власти, органов контроля, органов учета, а также от средств массовой информации и населения. Оно осуществляется в двух формах. Это перспективное и текущее планирование. Перспективное - рассчитано на одно-двухлетний срок и преду­сматривает комплекс мероприятий по решению задач укрепле­ния законности и борьбы с преступностью на достаточно дли­тельный период времени. Текущее планирование /1-3 месячное/ позволяет ставить частные задачи в течение кратких периодов времени. Эти частные задачи могут быть тесно связаны между собой в перспективе. Таким образом текущее планирование вливается в перспективное. Перспективное и текущее планиро­вание основывается на анализе состояния законности и борьбы с ирссгупностью. Большое значение в планировании имеет реше­ние Генеральной прокуратурой задач оказания содействия орга­нам государственной власти и управления в проведении эконо­мических и социальных реформ. Поэтому, в основном, планиро­вание организуется сверху. Генеральная прокуратура и прокура­туры субъектов Федерации направляют письменные поручения районным и городским прокуратурам о проведении надзорных

мероприятий, имеющих целью проверить состояние законности по исполнению наиболее важных законов экономической ре­формы, природоохраны, обеспечению соблюдения социальных прав и интересов граждан.

Тем не менее, прокуратуры районов и городов также и са­мостоятельно планируют мероприятия по осуществлению над­зора на тех направлениях, где ими обнаружены имеющие акту­альный или массовый характер правонарушения. Следует отме­тить, что в периодической специальной литературе нередко вы­сказываются критические замечания в адрес Генеральной про­куратуры и прокуратур субъектов Федерации о необходимости получения прокурорами низовых звеньев возможности само­стоятельно определять приоритетные направления надзорной деятельности, в особенности по надзору за исполнением зако­нов. Эту критику можно было бы признать обоснованной, но многолетняя практика деятельности прокуратуры свидетельст­вует, что так называемая «заорганизованность» сверху является вынужденной. Генеральной прокуратуре и прокуратурам субъ­ектов Российской Федерации необходимо располагать значи­тельными и убедительными сведениями о состоянии исполне­ния наиболее актуальных законодательных актов. Однако, это затруднительно без проведения подчиненными прокурорами массированных проверок на местах. Этим можно объяснить не­обходимость планирования таких проверок Генеральной проку­ратурой и прокуратурами субъектов Российской Федерации в больших масштабах. С другой стороны, нужно признать - мно­гие прокуроры привыкли активно действовать только, когда они получают указания от вышестоящей прокуратуры. Это свойство централизации, одного из важных принципов деятельности про­куратуры. Но в результате, активность самостоятельной дея­тельности при отсутствии планирования сверху резко снижает­ся, снижается и эффективность надзорной практики, что нельзя считать приемлемым. Следует также учитывать, что прокуроры нижестоящих прокуратур вынуждаются в ряде случаев прово­дить проверки формально. Они докладывают о благополучном состоянии законности по проверяемому вопросу, затрачивая при этом значительную часть своего рабочего времени. Но это ме­шает им сосредоточиться на проверках гам, где могут иметь ме­сто нарушения законности в действительности. Видимо, выше­стоящим прокуратурам следует организовывать массированные проверки при наличии более точной информации о состоянии законности в районе, городе, регионе.

Важное значение в организации работы прокуратуры имеет учет и отчетность. В соответствии со ст. 51 Закона «О прокура­туре РФ» Генеральная прокуратура разрабатывает совместно с заинтересованными Федеральными министерствами и ведомст­вами систему и методику единого учета и статистической от­четности о состоянии преступности, раскрывав мости преступ­лений, следственной работе и прокурорском надзоре.

Генеральная прокуратура совместно с МВД РФ утвердила Инструкцию о едином учете преступлений. Первичный учет осуществляется всеми работниками прокуратуры, внутренних дел, таможенной службой.

Прокуратура должна следить, чтобы ни одно преступление не осталось не зарегистрированным, а при учете не искажалось действительное состояние преступности.

Учет работы, проводимой прокуратурой по различным на­правлениям деятельности, ведется как руководителем прокура­туры, так и всеми оперативными работниками на материальных и электронных носителях, находит своё отражение в специаль­ных журналах и на карточках. На основании учётных данных составляются доклады и отчёты в вышестоящую прокуратуру.

Основная форма отчета прокуратуры - форма П. Отчет со­стоит из 7 разделов и содержит показатели: об осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов: за процессуальной деятельностью органов, осуществляющих дознание и предварительное следствие; за ис­полнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание н назначаемые судом меры принуди­тельного характера; данные об обоснованности задержания и арестах граждан; сведения об участии прокурора в рассмотре­нии уголовных, гражданских и арбитражных дел в судах; о ра­боте органов прокуратуры по рассмотрению и разрешению об­ращений и жалоб; о гласности в деятельности прокуратуры.

Составление отчетов осуществляется в прокуратуре за пер­вое полугодие и за весь отчетный год на основании данных пер­вичного учета, предусмотренных инструкцией по делопроиз­водству. Кроме того по требованию Генеральной прокуратуры составляются доклады, отражающие основные показатели и ка­чество проделанной работы по приоритетным направлениям.

Делопроизводство ведется на основании инструкции, ут­вержденной Приказом Генерального прокурора, в журналах, нарядах, надзорных производствах и других документах. По­ступающая в органы прокуратуры корреспонденция регистри­руется в зависимости от вида и содержания документа на алфа­витной или ведомственной картотеке. При наличии технической возможности ряд документов регистрируются в персональных компьютерах (жалобы, уголовные дела, исковые заявления, спецдонесения, постановления о возбуждении ходатайств о продлении сроков содержания под стражей, акты прокурорского реагирования по надзору за исполнением законов, представле­ния по уголовным и гражданским делам). Важной частью дело­производства является составление номенклатуры дел, пред­ставляющей собой систематизированный перечень заголовков с указанием сроков их хранения. В номенклатуру включаются дела и надзорные производства по соответствующим направле­ниям деятельности. Отдельно формируются надзорные произ­водства по жалобам, уголовным, гражданскими и арбитражным делам. Ведется делопроизводство начальником канцелярии или секретарем, ответственность за организацию делопроизводства, сохранность поступивших документов несет прокурор.