Тема 10 Рассмотрение и утверждение проекта бюджета

Сроки внесения проекта бюджета в орган законодательной (представительной) власти на всех уровнях бюджетной системы устанавливаются правовыми актами соответствующего уровня - для федерального бюджета - Бюджетным кодексом РФ, для бюджетов субъектов РФ - законами субъектов РФ, для местных бюджетов - правовыми актами соответствующего муниципального образования. Сроки внесения проектов в значительной степени варьируются на разных уровнях бюджетной системы. Так проект закона о федеральном бюджете должен вноситься в Государственную Думу не позднее 15 августа. В Москве проект закона о бюджете вместе с бюджетным посланием мэра представляется в Московскую городскую Думу не позднее 1 июня. В Самарской области проект бюджета вносится не позднее 1 октября.

В отличие от сроков внесения проекта бюджета в орган законодательной (представительной) власти список документов, представляемых вместе с проектом бюджета исполнительной властью на рассмотрение в орган законодательной (представительной) власти, в той или иной степени одинаков для всех, хотя и в этой области субъекты РФ и муниципальные образования обладают значительной самостоятельностью. Как правило, обязательно вместе с проектом бюджета в орган законодательной (представительной) власти вносятся такие документы как:

• основные направления бюджетной и налоговой политики;

• прогноз социально-экономического развития территории;

• прогноз сводного финансового баланса;

• итоги социально-экономического развития за прошедший год.

Помимо перечисленной информации, вместе с проектом бюджета вносятся документы, в частности проекты законов, которые должны быть утверждены наряду с бюджетом на очередной год, проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов, в том числе и территориальных, и т.д.

Полный список документов, вносимых вместе с федеральным бюджетом в Государственную Думу, представлен в статье 192 Бюджетного кодекса РФ.

После того как проект федерального бюджета внесен в Государственную Думу, он направляется в комитеты Государственной Думы, Совет Федерации и Счетную палату, которая готовит собственное заключение на проект бюджета. Кроме того, утверждаются профильные комитеты, которые будут ответственны за рассмотрение отдельных разделов и подразделов бюджета. Профильные комитеты готовят свои заключения, предложения и рекомендации и направляют их в Комитет по бюджету и налогам, который на их основе готовит свое заключение и проект постановления ГД о принятии проекта бюджета в первом чтении.

Федеральный бюджет рассматривается в Государственной Думе в четырех чтениях. Первое чтение проходит в течение 30 дней со дня внесения проекта бюджета. Предметом рассмотрения в первом чтении являются:

• доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов;

• распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;

• дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на очередной финансовый год и источники покрытия дефицита федерального бюджета;

• общий объем расходов федерального бюджета на очередной финансовый год.

В процессе первого чтения депутаты Государственно Думы заслушивают доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и налогам и второго профильного комитета, которым может быть, например, Комитет по экономической политике и предпринимательству. Кроме того, заслушивается доклад Председателя Счетной палаты РФ. После того, как доклады заслушаны, депутаты Государственной Думы задают докладчикам вопросы. Далее выступают лидеры фракций и депутатских групп, после чего с заключительным словом выступают представители Правительства и профильных комитетов и проводится голосование¹ о принятии или отклонении законопроекта в первом чтении.

При рассмотрении в первом чтении депутаты не могут увеличивать объем доходов и дефицит федерального бюджета в том случае, если на это отсутствует положительное заключение Правительства.

Если проект бюджета в первом чтении отклоняется, то Дума может или передать его в согласительную комиссию, или вернуть его в Правительство на доработку, или поставить вопрос о недоверии Правительству. При передаче в согласительную комиссию, куда включаются представители Госдумы, Совета Федерации и Правительства разрабатывается согласованный вариант основных характеристик федерального бюджета. Описание процедур работы согласительной комиссии, возвращения законопроекта в Правительство и вынесения вопроса о недоверии можно прочитать в статьях 203-204 Бюджетного кодекса РФ.

Зачастую согласование позиций Правительства и депутатов Госдумы по вопросам законопроекта о бюджете начинается еще до официального внесения законопроекта о бюджете в Государственную Думу и рассмотрения его в первом чтении. В 2002 году появилось понятие "нулевое чтение". Перед тем как проект федерального бюджета на 2003 год был официально доставлен в Госдуму, Председатель Правительства провел встречу в Белом доме с лидерами центристских партий, заручившись их поддержкой. Тогда же были внесены существенные изменения в проект бюджета - добавлены средства на финансовую помощь регионам, на инвестиционную программу, на сельское хозяйство, частично на образование². Таким образом, 235 голосов "за" были обеспечены такими фракциями как Единство, ОВР, Народный депутат, Регионы России. Достигнутый на предварительной стадии договор между правительством и большинством в Думе предполагал, что депутаты не будут привносить в бюджет серьезных изменений. Отношение в обществе к "нулевому чтению" двоякое. Одни считают, что такая процедура может в целом свести на нет работу парламента, так как бюджет обсуждается кулуарно, а затем технически утверждается. Другие, напротив, уверенны, что практика "нулевого чтения" способствует приведению российского лобби к цивилизованным формам³.

На этапе обсуждения бюджета возможно и полезно широкое сотрудничество исполнительной власти с обществом в поиске компромиссных решений. Открытость обсуждения бюджета, вовлечение в него не только законодателей, но и всех заинтересованных слоев населения, позволяет использовать информацию, которой они обладают, их инициативы, а в дальнейшем гарантировать его исполнение⁴.

Во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Во втором чтении бюджет рассматривается в течение 15 дней после принятия в первом. В этот период в Комитет по бюджету и налогам направляются поправки по распределению расходов (в пределах общей суммы, утвержденной в первом чтении) по разделам функциональной классификации. В соответствии с поправками Комитет готовит проект постановления о принятии во втором чтении проекта закона о федеральном бюджете.

В ходе второго чтения сначала выступает с речью председатель бюджетного комитета, где объясняет и обосновывает позицию Комитета по отношению к той или иной поправке. Количество поправок, вносимых депутатами - достаточно велико. Например, в проект федерального бюджета на 2003 год было внесено более 600 поправок. Далее депутаты рассматривают, обсуждают и голосуют по поправкам, которые бюджетный комитет рекомендует и не рекомендует к принятию. После чего с учетом проведенных обсуждений и голосований принимается постановление Государственной Думы о принятии проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении.

Если Дума отклоняет законопроект о бюджете во втором чтении, то он передается на доработку в согласительную комиссию.

В третьем чтении утверждаются:

• распределение расходов федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией и главными распорядителями средств федерального бюджета;

• распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ по субъектам РФ;

• расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ

• расходы федерального бюджета на финансирование Федеральной адресной инвестиционной программы

• расходы федерального бюджета на финансирование программы предоставления гарантий Правительства Российской Федерации

• расходы федерального бюджета на финансирование программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе;

• расходы федерального бюджета на финансирование программы государственных внешних заимствований

В третьем чтении бюджет рассматривается в течение 25 дней со дня принятия во втором. В этот период Комитет по бюджету рассматривает поступающие поправки и проводит по ним экспертизу, готовит таблицу поправок, которые Комитет рекомендует к принятию, и таблицу отклоняемых поправок. Процедура третьего чтения схожа с процедурой рассмотрения проекта бюджета во втором чтении.

Наконец, в четвертом чтении законопроект о бюджете рассматривается с точки зрения юридических и лингвистических неточностей, голосуется в целом, приобретая, таким образом, статус закона. На этом этапе внесение поправок в него не допускается.

Принятый Государственной Думой закон о бюджете передается в Совет Федерации, который рассматривает закон и голосует на предмет его одобрения в целом, после чего закон о федеральном бюджете передается на подпись Президенту.

В том случае, если Совет Федерации отклоняет закон, то его рассматривает согласительная комиссия, которая в течение 10 дней выносит на повторное голосование в Госдуму согласованный вариант закона, которая рассматривает его в одном чтении.

В случае, если Государственная Дума не согласна с решением Совета Федерации, то федеральный закон о бюджете считается принятым, если второй раз за него проголосовало не менее 2/3 общего числа депутатов Госдумы.

Порядок рассмотрения и утверждения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов регламентируется правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований. Соответственно процедура рассмотрения проекта бюджета варьируется в значительной степени от субъекта к субъекту РФ и от муниципалитета к муниципалитету.

В Самарской области, например, бюджет принимается в двух чтениях. В первом чтении рассматриваются: концепция проекта закона Самарской области об областном бюджете, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы взаимоотношений областного бюджета с местными бюджетами, а также основные характеристики областного бюджета, которым относятся:

• доходы областного бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации;

• распределение доходов от регулирующих федеральных и областных налогов и сборов между областным бюджетом и местными бюджетами;

• величина дефицита областного бюджета и источники его финансирования;

• предельный размер государственного долга;

• общий объем расходов областного бюджета на очередной финансовый год;

• размер фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

Во втором чтении областной закон о бюджете утверждается в целом.

В Новосибирской области закон о бюджете принимается в трех чтениях. В первом чтении областной Совет утверждает основные параметры бюджета. Второе чтение посвящено утверждению расходов областного бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации; расходов на финансирование целевых программ и инвестиционной программы; утверждению перечня защищенных статей, подлежащих финансированию в полном объеме и нормативов предоставления средств из бюджета на возвратной основе. Наконец, в третьем чтении областной закон принимается в целом и передается на подпись главе администрации, после чего публикуется в СМИ.

Вполне реальна ситуация, когда законодатели не успевают принять бюджет до начала очередного финансового года. В этом случае оговаривается порядок временного управления бюджетом. Такой порядок не должен быть выгоден исполнительной власти и законодателям, с тем, чтобы они стремились к поиску компромиссов и достижению согласия в области принятия бюджета. Как правило, устанавливается порядок, в рамках которого бюджетные расходы финансируются в течение периода с начала финансового года и до того момента, пока не будет принят новый бюджет в таком же режиме как в бюджете прошлого года, в такой же структуре, которая была утверждена ранее. Это не выгодно ни правительству, ни законодателям, так как не позволяет реализовывать новые инициативы, программы. Кроме того, в условиях инфляции это приводит к сокращению реально располагаемых средств, что стимулирует власти быстрее согласовывать и утверждать бюджет.