9. Региональное прогнозирование, планирование и программирование

Связь процессов в управлении. Для успешного выполнения своих функций региональным властям необходимо заниматься стратегическим планированием, оценивать возможности и перспективы развития территорий, формировать цели развития исходя из происходящих во внешнем мире процессов, определять механизм их достижения на основе прогнозов развития экономики регионов, и разрабатывать реализующие его ЦП. Система планирования, прогнозирования и программирования формируется постепенно, по мере стабилизации экономики, формирования рыночных институтов и накопления опыта управления. Постоянно растет горизонт упреждения, усложняется система, появляются новые ее элементы. Фактически программирование, прогнозирование и стратегическое планирование, являются взаимозависимыми и взаимопересекающимися процессами, отдельные стадии которых переплетаются.

Целевое управление требует ясного и четкого определения целей или желаемых результатов, формирования реальных программ их достижения и четкой оценки параметров работ путем измерения конкретных результатов по этапам достижения поставленных целей. ЦП представляет собой адресный документ, увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления; комплекс социально-экономических, производственных, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных и других заданий и мероприятий, направленных на эффективное решение важнейшей проблемы, решение которой невозможно в условиях сложившейся организации управления.

Дальнесрочное прогнозирование должно осуществляться первоначально в ходе анализа развития экономики региона и выявления тенденций. Прогноз – научно-обоснованная гипотеза о вероятном будущем состоянии экономической системы и экономических объектов и характеризующие это состояние показатели. В данном случае строятся демографические, ресурсные и агрегированные прогнозы развития экономики в целом. Оценка результатов полученных прогнозов позволяет разработать основы концепции социально-экономического развития региона (страны, территории, сектора), представляющей собой стратегические цели, задачи и приоритеты региональной социально-экономической политики, важнейшие направления ее реализации.

Концепция обычно определяется как система взглядов на что-нибудь, основная мысль или ведущий замысел, конструктивный пример или система принципов, идей, представлений, определяющих цели или как руководящая идея территориального развития. Фактически концепция должна быть относительно небольшим документом, в котором изложена система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. Концепция позволяет определить миссию региона, дать толчок взаимодействию власти, бизнеса и общественных институтов.

Уже в ходе разработки концепции начинает осуществляться долгосрочное прогнозирование, позволяющее на основе специальных достаточно простых моделей построить вариантные прогнозы социально-экономического развития региона, сравнить их, оценить эффективность вариантов и достижимость поставленных целей. В данном случае рассматриваются возможности регионального бизнеса и потребность в привлечении внешних ресурсов, прежде всего из активных зон и сопредельного регионов. Первоначально прогнозы строились на основе продолжения существующих тенденций, и стратегические документы отталкивались от них, определяя необходимые изменения экономической политики для достижения определенных целей.

Сравнительный анализ данных прогнозов используется для разработки стратегии развития региона (территориальной схемы). В данном документе осуществляется детализация направлений реализации региональной социально-экономической политики, предлагаются механизмы воздействия, способствующие реализации бизнесом выбранного регионом пути развития, а значит, в выработке концепции должны совместно с региональными и местными властями и специалистами участвовать представители бизнеса и общественных организаций.

Стратегия обычно определяется как система методов и механизмов для реализации концепции на менее продолжительный период времени, примерно на 5-10 лет. На данном этапе стратегического планирования происходит детализация важнейших целей развития региона и его отдельных секторов (отраслей и территорий), уточняются приоритеты и определяются механизм их учета в текущей политике региональных властей. В ходе декомпозиции целей строится система подцелей, которая ориентирована на существующую в регионе систему управления, что позволяет формулировать для действующих в регионе ведомств среднесрочные цели и задачи, а также согласовывать с ним пути их достижения. Для решения некоторых важнейших комплексных проблем (требующих внимания нескольких ведомств и обычно связанных с выделенными приоритетными направлениями развития) могут создаваться отдельные концепции и специальные координационные органы управления.

В РК в 1998 г. была разработана Концепция социально-экономического развития Республики Карелия «Возрождение Карелии» на 12-летний период, затем она уточнялась в 2002 г. и в 2006 г. В 2005-2006 г. была разработана Территориальная схема развития Республики Карелия до 2025 года, которая состояла из пяти разделов – Концепция социально-экономического и градостроительного развития РК на период до 2025 г. с разработкой сценариев ее развития, Природно-экологический каркас РК, Анализ и прогноз развития приоритетных отраслей промышленности РК, Особенности развития территории республики в зоне влияния приграничного сотрудничества, Малые этнические группы и народности, проживающие на территории РК. В 2006-2007 гг. была разработана Стратегия социально-экономического развития РК до 2020 года.

В документах особое значение уделено планированию развития территорий, было выделено четыре зоны интенсивного экономического развития: Центральная зона (Петрозаводск, Кондопога и прилегающие районы) – зона делового центра: промышленная и туристская специализация, информатизация и образование; Сегежская зона (Сегежа и Надвоицы) – промышленная специализация; Северная зона (Костомукша, Калевала, Беломорк и Кемь) – промышленная, транзитная и туристская специализация; Северное Приладожье (Питкяранта, Сортавала, Лахденпохья) - промышленная, транзитная и туристская специализация.

На основе принятой стратегии должны разрабатываться уже более детальные среднесрочные прогнозы развития экономики региона, сравнительное исследование которых дает возможность конкретизировать механизмы ее реализации. Среднесрочные прогнозы разрабатываются носят обычно формальный и достаточно агрегированный характер, охватывая пока небольшое количество показателей. Они позволяют исследовать различную инвестиционную политику. Оценив развитие производства, можно будет осуществить бюджетный прогноз, экологический и прогноз развития социальной сферы и доходов населения. Подобный подход позволяет построить более качественный вариантный прогноз, оценивая реакцию бизнеса при различном внешнем воздействии, включая трансграничные связи.

Анализ полученных прогнозов позволяет конкретизировать стратегические документы и сформировать региональную комплексную программу, которая обычно разрабатывается на 4 года, среднесрочные ЦП, региональный бюджет на 3-4 года и среднесрочную программу действий региональных властей.

Среднесрочные ЦП являются важнейшим элемент реализации стратегии, ее основных направлений. Они разрабатываются на основе определенных в стратегических документах экономических и социальных приоритетных направлений Обычно выделяют отраслевые, функциональные и территориальные ЦП на 3-4 года, состоящие из перечня необходимых мероприятий и оценки требуемых для их реализации ресурсов. Иногда формируются ЦП на 5-6 и более лет, но они, как правило, носят характер концепций и состоят из анализа сложившейся ситуации, целей и задач, основных путей реализации и перечня возможных проектов.

Определение конкретных действий региональных властей и уточнение ожидаемых изменений внешней среды и имеющихся ресурсов позволяет разрабатывать краткосрочные прогнозы и оценивать реакцию бизнеса на принимаемые решения. Краткосрочные прогнозы составляют основу для разработки регионального бюджета и предоставляются федеральным властям для составления прогноза развития российской экономики и структуры российского бюджета. Они должны быть согласованы с федеральными властями, поскольку влияют на межбюджетные отношения.

На основе анализа полученных прогнозов разрабатываются краткосрочные ЦП, формируется годовой бюджет и программы текущих действий региональных властей. Краткосрочные ЦП обычно представляют собой отдельные этапы среднесрочных ЦП, входящие в текущий бюджет и включают перечень конкретных мероприятий, реализуемых в течение текущего года с указанием сроков, исполнителей и ресурсов.