7. Исполнительная власть региона

Структура исполнительной власти. Государственное управление – это вид деятельности по реализации исполнительной власти. Сущностью государственного управления является исполнение закона, но нельзя исполнить закон, не имея распорядительных полномочий (материальное обеспечение, кадры и др.). Государственное управление осуществляется через исполнительные органы. В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим должностным лицом (ВДЛ) субъекта РФ и высшим исполнительным органом государственной власти (ВИОГВ) субъекта РФ.

ВДЛ субъекта РФ назначается Президентом РФ. Он:

• представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;

• обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;

• формирует ВИОГВ субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ и прочее.

ВИОГВ субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительный власти субъекта РФ. Законодательство субъектов РФ предусматривает различный порядок формирования ВИОГВ субъектов РФ, который обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

ВИОГВ субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, образования, здравоохранения, социального обеспечения и др.

ВИОГВ субъекта РФ:

• осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка; разрабатывают для представления ВДЛ субъекта РФ в законодательный орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ;

• обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ в законодательный орган государственной власти субъекта РФ;

• формирует другие органы исполнительной власти субъекта РФ; управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ;

• вправе предложить органу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ, изданные им правовые акты в случае, если эти акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также вправе обращаться в суд;

• заключает договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашения о взаимной передаче осуществления своих полномочий и прочее.

Структура исполнительной власти меняется – одни ведомства упраздняются, другие появляются, третьи объединяются или разъединяются. В РК их обычно от 20 до 35, в 2010 г. было 11 министерств, 7 комитетов, два управления, одна инспекция и два представительства в Москве и Санкт-Петербурге. Примерно такая же структура исполнительной власти и в соседних регионах. В Мурманской области не было министерств, вместо них были департаменты, комитеты и управления, к отличиям относится наличие комитета по делам коренных народностей Севера. Фактически структуру органов региональной власти определяет РФ, в регионах должны быть ведомства, соответствующие федеральным по функциям и взаимодействующие с ними.

ВДЛ РК является назначаемый Президентом РФ Глава республики, сейчас – Катанандов С.Л., назначенный в 2006 г., в РК действует правительство, возглавляемое премьер-министром. Последние выборы главы РК состоялись апреле 2002 г.

Функции государственного управления на местах могут осуществлять тер­риториальные структуры республиканских органов государственного уп­равления или представители республиканских органов государственного управления. В порядке, установленном законодательством, органы местного са­моуправления могут наделяться с их согласия отдельными государствен­ными полномочиями.

Необходимым условием повышения действенности системы государственного регулирования экономики является также проведение комплекса назревших мер по реорганизации системы государственной службы, поскольку недееспособность и коррумпированность госаппарата делают бессмысленным и даже вредным любое государственное регулиро­вание. Ключевое значение в этой реорганизации имеет перестройка кад­ровой работы после внедрение систем конкурсного отбора и аттестации кад­ров – их профессионального обучения, четкой исполнительской дисциплины и ответственности за принятие или непринятие решений. В Петрозаводске действует филиал СЗАГС.

В развитых странах после окончания II мировой войны начало расти влияние региональных органов власти и соответственно их доля в государственных расходах. Во многих сферах основные расходы лежат на региональных и местных властях, например в США в образовании 93% от всех госрасходов (с учетом передаваемых в их распоряжение федеральных средств), в здравоохранении – 89%, соцобеспе­чении – 70%, строительстве дорог, аэродромов, портов – 88%.

Постепенно усиливается и административно-правовое вмеша­тельство в различные сферы экономического регулирования – в землеполь­зование, размещение энергетических и других крупных предприятий, ус­тановление цен и тарифов (транспорт, связь, энергетика, сельское хозяйство). Производственно-хозяйственная деятельность осуществляется в основном в сфере коммунального хозяйства. Активизируется вмешательство в хозяйственные и социально-экономические процес­сы, создаются органы, чьи функции – бюд­жетное стимулирование и оказание информационно-аналитической помощи промышленности, сельскому хозяйству и другим отраслям, административное регулирование отдельных отраслей хозяйства, развитие транспортной и коммунальной инфраструк­туры.

Рост влияния местных органов связан с их компетентностью, опе­ративностью, знанием реальных нужд и потребностей региона. В результате происходит рост чис­ленности служащих в системе управления штатов и местных органов, в США и Канаде в тер­риториальных органах власти работает около 80% всех граж­данских госслужащих. Этот рост связан и с передачей функций по использованию централизовано выделяемых средств. В результате потребовалось увеличение финансирования региональ­ных органов власти, за счет – расширения поступления от собственных доходов, увеличения использования заемных средств, роста субсидий из федерального бюджета.

В развитых странах система исполнительной власти сложна и разнообразна, например, в Калифор­нии 34 департамента и более 300 постоянно действующих агентств, ко­миссий, корпораций и советов, в провинции Онтарио – 23 министерс­тва и около 150 других постоянных правительственных органов.

Центральный аппарат. Для обеспечения деятельности Главы региона и Пра­вительства создается Администрация, включающая экспертов, помощников и советников. Глава региона определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Правительство в рамках своей компетенции издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на всей территории региона, а также принимает иные акты, не имеющие правового характера, дает поручения органам исполнительной власти региона, соответствующим должностным лицам. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства.

Деятельность Правительства осуществляется на основе программы действий в соответствии с перспективным и текущим планами. Планы работы представляют собой перечни вопросов с указанием государственных органов, ответственных за их исполнение, и сроков рассмотрения. Проекты планов готовит Администрация. План заседаний Правительства включает в себя календарь и перечень вопросов и законопроектов, подлежащих рассмотрению на заседаниях в очередном периоде. По каждому вопросу и законопроекту указываются органы исполнительной власти или должностные лица, ответственные за их подготовку.

Проекты постановлений и распоряжений и иных актов до их внесения в Правительство подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти, с органами юстиции, а при необходимости и с другими организациями. Проекты после экспертизы вносятся с пояснительной запиской, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы последствий их реализации. Проекты, требующие финансовых и материальных затрат, а также связанные с обеспечением исполнения бюджета, в обязательном порядке согласовываются с финансовым и экономическим ведомствами.

Подготовка к рассмотрению внесенных проектов постановлений и иных актов осуществляется Администрацией. Она проводит экспертизу проекта и обоснований к нему, необходимую проработку и редактирование. Если выявляется необходимость существенных изменений, то документ возвращается органам, представившим проект.

В США для улучшения координации деятельности всех органов принимались меры по повышению реальной роли и возмож­ностей высшего исполнительного руководства, поскольку многие ведущие должности являются выборными, часть руководителей назначает законодательная власть. Почти во всех штатах губернаторы назначают членов различных комиссий, советов и других органов, но лишь в нем­ногих имеют право освобождать их от должности. Губернатор формирует ежегодный бюджет штата, утверждаемый парламентом. Губернатор имеет право вето.

В Аппарат губернатора входят планово-бюджетная, координационная и другие службы, экс­перты, помощники по связи с парламентом, обществен­ностью, прессой, по вопросам межведомственной координации, экономис­ты, плановики, специалисты по бюджету и юрис­ты. Кабинет штата (правительство) есть не во всех штатах, его решения имеют рекомендательный характер (часть членов занимают выборные должности). Для решения крупных межведомственных проблем могут создаваться субкабинеты – комиссия в составе губернатора и руково­дителей нескольких ведомств, например, в штате Иллинойс – по вопросам экономического разви­тия, по человеческим ресурсам, по природным ресурсам, по организации уп­равления.

В других странах обязательно формируется правительство (кабинет министров), он обсуждает и принимает важнейшие решения, они обязательны для всех его членов, которые несут коллективную ответствен­ность. В Канаде кабинет состоит из членов победившей на выборах партии, которые, как правило, являются одновременно и членами законодательных ассамблей. Для повышения эффективности и координации в Канаде принята ко­митетная система – проблему решает не весь кабинет, а только часть его членов. Комитеты разделяются на три типа: координационные (обеспечение межведомственной связи, установление приоритетов, координация по вопросам, касающимся всех ведомств), функциональные (кооперация по проблемам, касающимся части ведомств), специальные (либо для времен­ных важных вопросов, либо для конкретных, узких проблем).

Функционально-отраслевые органы. Наиболее важны для развития региона финансовые и экономические ведомства (в РК – Министерство финансов и Министерство экономического развития). В регионах действуют отраслевые ведомства, количество и функции которых непостоянны. Они регулируют развитие промышленности, строительства, сельского хозяйства, электроэнергетики, транспорта, образования, здравоохранения и других отраслей.

В США все социально-экономические программы непосредственно осуществляются ведомствами, причем их число росло с ростом вмешатель­ства властей региона в экономику и в отдельные отрасли для стимулирования инновационной деятельности, регионального экономического развития, охраны окружающей среды, регулирования рын­ка труда, контроля за местными органами власти.

В развитых странах в большинстве регионов есть департаменты по вопросам финансов, по промышленности и торговле, сельскому хозяйству, транспорту, связи, по делам потребителей и корпораций, общественным работам, охране ок­ружающей среды и природным ресурсам, юстиции и местам принудительно­го заключения, по делам местных органов власти. Они финансируют ЦП отдельных отраслей хозяйства и сфер социально-экономической деятельности, а также наделены также правами по административному регу­лированию в своих отраслях, проводят научно-аналитическую и информа­ционную работу, оказывают техническую и консультативную помощь.

В США в некоторых штатах главы отдельных департаментов избираются населением и формально неподот­четны губернатору. В большинстве стран единоначалие, руководители всех орга­нов назначаются главой региона (иногда с согласия парламента) и несут перед ним персональную ответственность. Организационно они построены по традиционному линейно-функциональ­ному принципу. Имеют центральный штабной аппарат (финансовые, плано­вые, юридические, кадровые службы) и операционные подразделения, ко­торые делятся на отделы и прочие подразделения. Многие имеют сеть местных отделений.

В регионах существуют относительно независимые коллегиальные органы (комиссии и советы), их может быть до 300. В США большинство членов назначаются губернатором, часто с сог­ласия парламента или избираются населением. В их состав назначаются обычно лица, имеющие по роду своей деятельности непосредственное отношение к данным вопросам, прежде всего юристы. В некоторых странах они прикреплены к определенному министерс­тву.

Ведомства занимаются административным регулированием частнопредпринимательской дея­тельности в определенных отраслях (электроэнергетика, транспорт, информационные услуги, телекоммуникации) – утверждение уровня цен, тарифов, контроль стандартов и качества, лицензии на разработку природных ре­сурсов и разрешения на строительство предприятий, штрафы за наруше­ние фирмами законодательства и постановлений и т.д. Например, Комиссия по предприятиям общественного пользования Калифорнии утверждает в пределах штата цены и тарифы в сфере комму­нального хозяйства (газо, водоснабжение, электроэнергети­ка, телефонная связь, железнодорожные перевозки, авиатранспорт, пассажирские и грузовые автоперевозки), Комиссия по охране и развитию энергетических ресурсов Калифорнии дает раз­решение на строительство электростанций, занимается разработкой и контролем за исполнением планов и мероприятий по экономии и рациональному ис­пользованию энергоресурсов, Калифорнийская береговая комиссия занимается раз­работкой планов и мер по охране природной среды, административным контролем за хозяйственной деятельностью в районе всего океанского по­бережья штата.

В области сельского хозяйства в некоторых странах комиссии и советы решают вопросы по сельскохозяйственным квотам, ценам и качеству, стимулированию научных исследований. В регионах выдаются разрешения на занятия определенными видами деятельности, в США в компетенции штатов существует до 30 различных экзаменующих советов и комиссий. В регионах существует множество постоянных и временных комиссий и советов по изучению и регулированию различных сфер социальной дея­тельности, например права женщин, вопросы искусства.

В регионах создаются государственные корпорации, которые по своей организации, формам и методам деятельности мало отличаются от част­ных фирм. Политика этих структур практически полностью формируется их правлениями, состоящими из чиновников и крупных бизнесменов. Корпорации индустриального развития предоставляют кредиты по приоритетным отраслям, льготные займы, гарантируют частные займы бизнесу, они имеют право выпускать специальные «облигации индустри­ального развития», средства от которых идут на строительство промышленных и других объектов, для стимулирования венчурного бизнеса. В Канаде действуют региональные госкорпорации в электроэнер­гетике, промышленности, транспорте, связи и других отраслях.

В регионах США университеты управляются советами регентов или попечителей, члены которых назначаются губернаторами на 12 лет. Их членами бывают губернаторы, должностные лица законодательной власти. Для оказания помощи колледжам образуются штатные советы попечителей. Во всех штатах есть советы по образованию, распределяющие финансовую помощь, осуществля­ющие контроль за школьными программами, состоянием школ и школьного оборудования и проводящие оценку профессиональной пригодности учите­лей.

Региональные ведомства действуют в соответствии с законодательством, Положением о ведомстве и регламентом. Например, Министерство природных ресурсов проводит государственную политику в сфере горнопромышленного комплекса региона, в области приватизации, управления и распоряжения государственным имуществом и земельными ресурсами региона; управляет и распоряжается государственным имуществом и земельными ресурсами региона; осуществляет полномочия, отнесенные законодательством РФ к полномочиям субъектов РФ в области водных отношений и в сфере регулирования отношений недропользования. Ведомство занимается земельным кадастром, контролем за охраной и использованием земель, мониторингом платежей, проведением конкурсов по аренде и продаже.

Министерство лесного комплекса РК осуществляет полномочия собственника лесных участков, находящихся в собственности региона, в пределах, установленных законодательством, разрабатывает лесные планы региона, лесохозяйственные регламенты, а также проводит государственную экспертизу проектов освоения лесов; предоставляет в пределах земель лесного фонда лесные участки в постоянное пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, а также заключает договоры купли-продажи лесных насаждений, в том числе организует и проводит соответствующие аукционы; выдает разрешения на выполнение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда; организует использование лесов, их охрану, защиту, воспроизводство на землях лесного фонда, разрабатывает стратегию развития лесопромышленного комплекса региона; организует работу по экспертной оценке инвестиционных проектов в лесопромышленном комплексе; осуществляет содействие проведению добровольной лесной сертификации на территории региона в целях повышения конкурентоспособности лесопромышленной продукции и т.д.

Министерство сельского, рыбного хозяйства и экологии готовит предложения по государственной поддержке сельскохозяйственного производства; осуществляет полномочия в области мелиорации земель; готовит предложения по образованию особо охраняемых природных территорий регионального значения; осуществляет государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения; организует и проводит государственную экологическую экспертизу объектов регионального уровня; осуществляет надзор в агропромышленном комплексе за соблюдением установленного порядка организации и проведения сертификации работ и услуг в области технической эксплуатации поднадзорных машин и оборудования и т.д.

Межведомственная координация. Интересы разных ведомств пересекаются, и для согласования их действий на уровне региона соз­дается множество разнообразных коллегиальных координационно-совеща­тельных органов (комиссий, комитетов, советов, рабочих групп). Обычно в регионе несколько десятков постоянных и еще больше временных таких органов. Координационно-совеща­тельные органы – наиболее простое средство преодоления межведомственных барьеров, но решения носят рекомендательный характер, необязательны.

Можно разбить все координационно-совеща­тельных органы на три группы:

• координационные комиссии межведомственного характера, состоя­щие из высокопоставленных чиновников нескольких ведомств для обеспечения этими руководителями согласованных действий по комплекс­ным проблемам, например Комитет по охране и использованию ресурсов провинции Альберта включает заместителей руководителей 11 ведомств по разработке, ис­пользованию и охране природных ресурсов;

• постоянно действующие консультативные комиссии при высшем ру­ководстве региона для предоставления рекомендаций по общим направлени­ям деятельности в конкретной области с учетом интересов различных государственных органов, деловых кругов и общественных организаций, например, Экономический совет про­винции Онтарио, в который входят бывшие руководители провинциальных ведомств, известные бизнесмены, ученые-экономисты, готовит для руко­водства провинции независимые вневедомственные доклады и рекомен­дации по актуальным экономическим вопросам;

• временные целевые рабочие группы для исследования конкретной проблемы к определенному сроку (после опубликования доклада или от­чета они обычно распускаются), которые состоят и из представителей ведомств и из экспертов из деловых, исследовательских и общественных органи­заций и занимаются, например, анализом острых социальных или экономи­ческих проблем, проводят публичные слушания, готовят развернутые ре­комендации.

Более трудноосуществимо объединение ведомств с однородными или смежными функциями под общим управлением, например губер­натор Картер Дж. в штате Джорджия в 1971-1975 гг. число самостоятель­ных ведомств сократил с 300 до 22, а в 1977 г. в штате Нью-Мексико 395 ведомств объединили в 12 крупных департаментов.

В первую очередь консолидируют охрану окружающей среды, транс­порт и «социальные услуги» (пенсионные программы, медицинское стра­хование, помощь бедным и престарелым, страхование по безработице, подготовки и переподготовки рабочей силы). Некоторые регионы консоли­дировали департаменты по регулированию частного бизнеса (регулирова­ние банковской сферы, частного страхования, выдача лицензий на заня­тие определенными профессиями). Но эффект был по мнению экспертов невелик – реорганизация проводилась как правило в спешке без тщательной подготовки и вместо отсутствия взаимодействия разных департаментов стало отсутствие взаимодействия разных отделов одного департамента.

Менее радикальный путь – создание 3-5 групп ведомств и введение промежуточного уровня управления (суперсекретарей) со штатом экспер­тов-консультантов и администраторов по связи с департаментами и ми­нистерствами. Суперсекретарь не имеет функций текущего административного управления своими ведомствами (в отличие от наших вице-гу­бернаторов и вице-премьеров), он анализирует, разрабатывает и кор­ректирует основные направления политики правительства. В Калифорнии четыре «зонтичных агентства» – по бизнесу и транспорту, по ресурсам, по здравоохранению и социальному обеспечению, по общему обслуживанию штата и делам потребителей. Главное право – проект бюджета ведомства поступает к губернатору только после корректировки суперсекретарем. В кабинет губернатора входят глава его личного ап­парата, четыре суперсекретаря, глава департамента финансов и главы нес­кольких ведомств, не вошедших в состав «суперагенств».

Правительство РК и Глава РК образуют координационные органы для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти в решении определенного круга вопросов. Правительство образует консультационные органы для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки предложений, носящих рекомендательный характер. В 2006 г. их было около 130, в 2007 г. сократили до 80, затем начали создавать новые. В их состав могут включаться по согласованию представители иных государственных структур, предпринимательских структур, общественных объединений, ученые, специалисты и общественные деятели. Их решения оформляются протоколами, а при необходимости реализуются в виде проектов постановлений и распоряжений Правительства, которые вносятся в установленном порядке.