6. Разграничение полномочий и региональное законодательство

Разграничение полномочий. Принятая в 1993 г. Конституция РФ определила концепцию новой системы управления государством, исходя из четкого принципа разделения властей и их взаимодействия. Она создала условия для стабильной деятельности государственных институтов демократического развития России, гармоничного сочетания интересов Федерации и ее регионов. Главная обязанность власти – соблюдать и защищать права и свободы человека. Конституция поддерживает стремление всех народов России к сохранению и развитию родного языка, культуры, традиций, в то же время она практически уравняла права областей и республик.

Глава 3 посвящена федеративному устройству РФ, в ней приведен перечень субъектов, определен статус республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, дано право республикам устанавливать свой второй государственный язык, и гарантированы права коренных малочисленных народов.

Конституцией РФ к ведению РФ отнесены наиболее важные вопросы, в частности в экономической области:

• федеральная государственная собственность и управление ею;

• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

• установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

• федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития (казначейство, налоговая);

• федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь;

• внешнеэкономические отношения РФ;

• гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

• официальный статистический и бухгалтерский учет и другие.

Часть вопросов находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, в частности:

• обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

• разграничение государственной собственности;

• природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

• общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

• координация вопросов здравоохранения; социальная защита, включая социальное обеспечение;

• установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

• административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

• установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

• координация международных и внешнеэкономических связей субъекта РФ, выполнение международных договоров РФ.

Вне перечисленных в статьях 71, 72 Конституции РФ пределов ведения субъект РФ обладает всей полнотой государственной власти. В Конституции РК определено, что Законодательное Собрание (ЗС) РК принимает Конституцию РК и осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения РК, перечисленным в Конституции РК и предметам совместного ведения в пределах полномочий РК.

РК является равноправным субъектом РФ в статусе республики. Она имеет свою конституцию и законодательство. Ее статус определяется Конституцией РФ и собственной конституцией республики. Во взаимоотношениях с другими субъектами федерации и с федеральными органами РК равноправна. Конституция (Устав) субъекта РФ закрепляет основные принципы организации органов государственной власти региона. Государственная власть разделена на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную.

Система органов государственной власти региона устанавливается самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами. Органы исполнительной власти региона и федеральные органы образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Федеральные территориальные органы исполнительной власти. Все регионы входят в федеральные округа, в которых находятся полномочные представители Президента РФ. В каждом регионе находится федеральный инспектор, подчиняющийся полномочному представителю, и представительства федеральных ведомств. Федеральный инспектор участвует в координации действий федеральных структур и следит за соблюдение федерального законодательства на территории региона, приоритетом федеральных законов над региональными, их непротиворечивостью.

В регионах находится несколько десятков представительств федеральных органов власти, влияющих на развитие экономики региона. Среди наиболее значимых – Главные управления ЦБ РФ, в Карелии – Национальный банк, но полномочия у них одинаковые. Они не имеют статуса юридического лица, права принимать решения нормативного характера, предоставлять кредиты на финансирование дефицита регионального бюджета, приобретать долговые обязательства региональных органов власти, совершать операции в иностранной валюте с физическими и юридическими лицами. С региональными властями подписываются соглашения – информировать друг друга о действиях, согласовывать решения по реализации кредитно-денежной политики, по развитию банковской системы, созданию банков с иностранным участием.

Основные полномочия Главных управлений ЦБ РФ:

• кассовое обслуживание коммерческих банков, организация денежного обращения в регионе и расчетов между кредитными организациями;

• регулирование и надзор за деятельностью кредитных организаций, инспектирование банковской деятельности;

• сбор банковской статистики и ее анализ;

• информатизация банковской деятельности, межбанковских электронных расчетов и другие.

Управления Федерального казначейств по регионам были образованы в 1992 г. с целью проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения бюджета РФ, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств. Основные задачи региональных управлений состоят в следующем:

• кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета на территории субъекта РФ в соответствии с бюджетным законодательством РФ;

• кассовое обслуживание исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов муниципальных образований в соответствии с бюджетным законодательством РФ и с соответствующими соглашениями, заключенными Управлением с органом исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления;

Управление Федеральной антимонопольной службы в регионе осуществляет контроль за соблюдением Федеральных законов «О защите конкуренции», «О рекламе», «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в том числе контролирует вопросы реформирования естественных монополий, предоставления государственной и муниципальной помощи, процессы концентрации на товарных и финансовых рынках.

Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики (в РК – Карелиястат) осуществляет сбор статистической отчетности, подготовку информационных сборников и докладов.

В регионах действуют управления Федеральной налоговой службы, миграционной службы, по недропользованию, региональные таможни и другие. Информация об их деятельности имеется в Интернете.

Региональная законодательная власть. Региональный парламент является постоянно действующим представительным и единственным законодательным органом государственной власти региона. Высшие региональные органы в США – двухпалатные законодательные собрания, они устанавливают правовую основу для функциониро­вания исполнительной власти, осуществляют контроль за их деятель­ностью. В других странах – однопалатные региональные парламенты, которые принимают региональные законы. Усиление в развитых странах в последние годы исполнительной власти вызывает активизацию работы региональных парламентов:

• удлинение продолжительности и частоты сессий, рост числа при­нимаемых законов, проводимых слушаний и специальных обследований де­ятельности исполнительной власти;

• более детально и основательно рассматриваются проекты бюджетов, растет число принимаемых поправок, усилился контроль за нормами, правилами и ограничениями, принимаемыми исполнительной властью (в т.ч. и расширением использования права вето на постанов­ления исполнительной власти);

• рост вспомогательного персонала для информационного обеспече­ния, независимого анализа и оценки бюджетных запросов исполнительной власти, комплексной программной оценки деятельности ведомств, квали­фицированной подготовки законопроектов.

В РФ в регионах были областные советы, в республиках – Верховные советы (ВС), которые дважды раз в год собирались на непродолжительные сессии, принимая подготовленные исполнительной властью решения. В конце 80-х годов ВС Карелии состоял из 120 депутатов, и изменения в стране выявили необходимость в создании постоянной структуры – Президиума из руководителей комитетов и комиссий. Они готовили документы, которые выносились на сессии и становились Законами РК и Постановлениями ВС РК. В 1993 г. после принятия новой Конституции РФ с учетом опыта РФ и американских штатов, в РК был создан двухпалатный парламент – Законодательное собрание (ЗС), состоявшее из действовавшей на постоянной основе Палаты Республики и Палаты Представителей. С 2002 г. вернулись к одной палате, часть депутатов работает постоянно. Депутаты ЗС избираются сроком на 5 лет.

В Конституции (Уставе) региона определены законодательные полномочия – утверждение бюджета региона и отчета об его исполнении; порядок выборов местного самоуправления; программы социально-экономического развития региона; региональные налоги и сборы и порядок их взимания; порядок управления и распоряжения собственностью региона; договора региона; порядок назначения и проведения референдумов, порядок проведения выборов в региональный парламент; система органов исполнительной власти региона; административно-территориальное устройство и другие.

ЗС РК проводит до 15 заседаний в год, принимает 60-90 законов, в основном изменения в действующие. В последние годы большинство по государственному строительству, бюджетному законодательству, экономической политике и социальной политике. Принимаются Постановления ЗС РК по вопросам регламента ЗС; согласия на назначение Главы РК, прокурора РК, премьер-министра и отдельных министров; решений о недоверии Главе РК и министрам и другим.

Региональный парламент состоит из комитетов (комиссий), каждый из которых имеет перечень рассматриваемых вопросов. ЗС РК включает следующие комитеты: по экономической политике и налогам, по агропромышленной политике и развитию села, по бюджету, по социальной политике, по природным ресурсам и экологии, по государственному устройству, вопросам местного самоуправления и национальной политики, по законности и правопорядку, по образованию, культуре и делам молодежи и Конституционный комитет. К ведению Комитета по экономической политике и налогам относится экономическая и финансовая политика, ценовая политика, госимущество РК, инвестиционная политика, кредитование и банковская деятельность, ценные бумаги, налоги, предпринимательство и топливно-энергетический комплекс.

Партийная структура региональных парламентов сильно изменилась – в начале 90-х годов большинство депутатов принадлежали компартии, сейчас – «Единой России». В РК в 1998 г. фракция ЛДПР стала самой крупной, в 2002 г. – «Единство и Отечество», в 2006 г. – «Единая Россия». В начале 90-х годов среди депутатов было много учителей и врачей, а с конца 90-х годов основную часть депутатов составляют представители бизнеса (в ЗС РК около 60%).

Региональные парламенты проводят парламентские слушания и круглые столы по наиболее актуальным для региона вопросам, рассматривают ЦП, принимают обращения к главам местного самоуправления, правительству и главе региона, министрам РФ и президенту РФ, предлагают проекты федеральных законов, принимают депутатские запросы к главам местного самоуправления, правительству и главе региона. Проводятся выездные заседания в других городах и районах региона, участвуют в организовали выездных заседаний палат Федерального собрания РФ, принимают участие в парламентских слушаниях, работе комитетов и пленарных заседаниях Федерального собрания РФ.

В каждом регионе есть структура (в РК – Контрольно-бюджетный комитет ЗС), который проверяет целевое использование средств бюджета, выделенных ведомствам и учреждениям, и оценивает эффективность расходов.

В большинстве регионов право законодательной инициативы принадлежит депутатам, Главе региона, Правительству, представительным органам и главам местного самоуправления, региональным общественным организациям и региональным отделениям общероссийских общественных организаций в лице их высших руководящих органов. Большинство проектов законов готовит исполнительная власть. В таком случае в одном из подразделений готовится проект, который затем выносится на обсуждение руководства ведомства и поступает в другие ведомства на согласование. После изучения в Администрации Главы региона проект поступает в региональный парламент и передается в профильный комитет. К проекту должны быть приложены: пояснительная записка, финансово-экономическое обоснование, если предполагаются материальные траты, перечень утрачивающих силу законов. Комитет после обсуждения и экспертизы передает законопроект для первого чтения в региональный парламент. После принятия региональным парламентом он подписывается или отвергается Главой региона.

Региональное законодательство. В 90-х годах региональные парламенты стали активно заниматься законотворчеством, не всегда учитывая государственные интересы и законы, иногда дублируя федеральные законы. До трети принятых к середине 90-х годов законов не соответствовали российской Конституции и российским законам. Регионы пытались расширить свои права, например, в Карелии был принят закон «О порядке применения на территории КАССР в 1991 г. законодательства СССР и РСФСР о налогах с предприятий, объединений и организаций».

В ряде республик (Башкортостан, Саха) приняты законы о банках и банковской деятельности, хотя подобные акты относятся к компетенции РФ. Постепенно подобные законы были отменены, но одновременно полномочия регионов уменьшились, были признаны утратившими силу многие законы, которые отражали особенности регионов. Практически исчезло региональное законодательство по хозяйственной деятельности (промышленность, транспорт, сельское хозяйство, туризм), по инновационной политике, по энергосбережению, по природным ресурсам и многим другим вопросам. Единые для всей страны нормы и правила часто создают проблемы для развития регионов, например в Карелии десятки тысяч рек и озер и ограничения для лесопользования должны отличаться от регионов, где есть несколько рек и озер.

В регионах постоянно совершенствуется законодательство об административно-территориальном устройстве, о выборах депутатов и глав местного самоуправления, о структуре исполнительной власти.

Регионы активно принимали законы о собственности, в начале 90-х годов они объявляли собственностью региона природные ресурсы и объекты федеральной собственности, находящиеся на территории региона, например в РК в 1991 г. закон определил большую часть общенародной собственности как собственность Карелии и ее народов. После становления федеральной власти произошло в основном разграничение собственности, и субъекты РФ перешли к регулированию переданной им собственности – ее состав, порядок владения, пользования и распоряжения, учет и составление реестра, полномочия законодательных и исполнительных органов. Продолжается разграничение собственности РФ и региона, региона и муниципальных образований.

В соответствии с федеральным законодательством и развивая его, в регионах были приняты законы о приватизации. В РК закон «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РК» был принят 21.11.1991 г., он корректировался, и ежегодно составлялась принимаемая депутатами программа приватизации. Надо отметить, что в некоторых регионах, законы о приватизации противоречили федеральным. Карельский закон устанавливал дополнительные льготы для трудовых коллективов и противоречил Гражданскому кодексу. Более 450 предприятий было выкуплено трудовыми коллективами, и приватизация некоторых из них была признана незаконной и они вернулись в государственную собственность с возвратом вложенных денег в ценах 1992 г.

Важнейшим направлением законотворчества для регионов является регулирование бюджетного процесса. Уже в начала 90-х годов стали разрабатывать законы о бюджетном устройстве, бюджетной системе, по процедуре составления, утверждения и исполнения региональных бюджетов. Ежегодно принимались законы о проекте бюджета на очередной год и об исполнении бюджета за предыдущий год. С середины 90-х годов стало развиваться законодательство по порядку выпуска и размещения региональных ценных бумаг. Принятие Бюджетного кодекса определило рамки регионального законодательства.

Особое внимание субъекты РФ уделяли налоговому законода­тельству, в регионах вводились новые налоги, устанавливались льготы не только по региональным, но и по федеральным налогам, определялись ставки региональных и местных налогов. Принятие Налогового кодекса существенно уменьшило возможности регионов по стимулированию развития экономики. Сложной проблемой является определение норм расходования бюджетных средств и в регионах принимались законы о социальных и финансовых нормативах.

Для регионов важно развитие стратегического планирования и программирования. В регионах принимались законы о региональных целевых программах и постановления о региональных концепциях, стратегиях, схемах и программах. В РК в 1999 г., в 2002 г., в 2006 г. принимались Концепции социально-экономического развития республики, ежегодно с принятием бюджета принимались и 25-50 целевых программ с определением объема их финансирования на очередной год.

Региональное правотворчество развивается и по другим направлениям – вопросах семьи, жилища, труда и занятости, социального обеспечения, здравоохранения, образования, культуры и науки, международных отношениях. В РК принимались и совершенствовались законы о государственной поддержке малого предпринимательства, о развитии села, об адресной социальной помощи, о молодежной политике, об обороте сельскохозяйственных земель, о прожиточном минимуме, социальной защите, дополнительных льготах и доплатах малоимущим, об инвестиционной деятельности, о занятости населения, о соглашениях об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, о порядке решения вопросов местного значения городских, сельских поселений и другие.

Значительная часть принимавшихся региональных законов была признана утратившими силу, но оказала заметное влияние на развитие регионов в 90-х годах. К их числу надо отнести законы РК «О лесах», «О порядке вывоза круглого леса за пределы РК», «Об аренде участков лесного фонда в РК», «О недрах», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О социальном развитии села», «О туризме».

В начальный период реформ принимались законы, которые соответствовали текущим потребностям, например, «О формировании фонда товарных ресурсов и составе государственных нужд РК в 1992 г.», «О временном порядке поставок отдельных видов продукции и товаров за пределы РК в целях защиты и стабилизации внутриреспубликанского потребительского рынка» (отменен 24.12.1993 г.), «О поставках продукции в фонд товарных ресурсов РК в 1993 г.».

Экономическое законодательство субъектов РФ необходи­мо развивать строго в рамках их компетенции, не допуская нарушений Конституции и законов РФ. Целесообразно составлять программы законодательной деятель­ности в регионах, избегая поспешного принятия «своих» законов увязав их с законодатель­ными программами на уровне РФ. При разработке Концепции РК был составлен перечень из 28 законов, которые надо либо изменить, либо принять для успешной реализации Концепции. Законы субъектов оправдано готовить и принимать в ином виде, чем федеральные – не дублируя общих положений, принципов, понятий и терминов, добиваясь большей дифференциации и конкретности регулиро­вания.