5. Государственная региональная политика

Межрегиональная дифференциация. Российские регионы имеют значительно различающиеся уровни социально-экономического развития, что связано с особенностями регионов. В. Лексин и А. Швецов показали, что пространство современной России изначально дифференцированно сильнее, чем пространства большинства других сложно устроенных и территориально обширных государств. Они выделили одиннадцать подпространств, по которым можно анализировать межрегиональную дифференциацию: экономическое, природно-климатическое, природно-ресурсное, статусно-территориальное, правовое, политическое, хозяйственно-объектное, транспортно-инфраструктурное, социальное, национально-этическое и конфессиональное [35]. Некоторые из них оказали существенное влияние на рост экономических и социальных диспропорций.

Исследования показали, что в 90-х годах в России увеличивался разрыв в показателях, характеризующих эффективность региональной экономики, финансовую обеспеченность и уровень жизни населения, что наиболее опасно для стабильности в государстве. Определенные различия по финансовым, экономическим и социальным показателям между регионами неизбежны. Развитая инфраструктура, наличие определенных ресурсов, благоприятный климат, квалифицированные кадры делают вложения более эффективными.

Реакция населения на межрегиональную дифференциацию проявилась в росте миграции, причем в наиболее привлекательные регионы уезжает, как правило, наиболее активная часть населения, находящаяся в трудоспособном возрасте. В крупных центрах жизнь более динамична, развиваются новые сектора, отсутствует застойность, продвижение больше зависит от квалификации и результативности, а не от связей. Отъезд молодежи, с высокой работоспособностью и отдачей, получающей или получившей образование, ведет к дальнейшему увеличению межрегиональной дифференциации.

Основные причины роста дифференциации – структура экономики, начальные условия, наличие определенных ресурсов. Смягчению кризисных явлений способствовали высокий уровень ВРП на душу населения и развитая промышленность. Из факторов, характеризующих экономическую политику, были выделены экспортная направленность, темпы инфляции и доля инвестиций в ВРП, важно также уменьшение административных барьеров.

Исследования показали, что в более привилегированном положении оказались индустриальные регионы с высоким промышленным потенциалом и достаточно диверсифицированным производством, имеющие выгодное географическое положение, регионы с топливно-сырьевой базой, экспортно-ориентированной промышленностью (добывающая промышленность и металлургия), с достаточно развитой инфраструктурой и финансовой системой. Больше других в первые годы реформ пострадали регионы со значительной долей аграрного сектора, легкой и пищевой промышленности [13].

Проблемные регионы. Проблемный регион – это территория, которая самостоятельно не в состоянии решить свои социально-экономические проблемы или реализовать свой потенциал и поэтому требует активной поддержки со стороны государства. Им требуется финансовая помощь, и создание условий для развития в них местного бизнеса и привлечения крупного бизнеса из других стран и регионов. В 1934 г. в Великобритании были выделены 4 региона, требующие финансовой помощи. В конце прошлого века наибольшие затраты на региональные программы были в Италии, Ирландии, Великобритании и в ФРГ, существуют специальные программы поддержки в рамках ЕС. Основные признаки проблемных регионов – наличие крупных проблем, создающих угрозы для страны; недостаток финансовых ресурсов для обеспечения принятых в государстве стандартов; низкие доходы населения в регионе, высокий уровень безработицы и экономический спад.

Слаборазвитые (отсталые) регионы имеют низкие относительно средних по стране показателей, обычно в них не появились условия для развития экономики, в результате – устаревшая структура экономики, высокая доля сельского хозяйства, незначительная – промышленности, низкие доходы населения.

Депрессивные регионы характеризуются низкими доходами населения и высокой безработицей, в них перестали действовать условия и стимулы развития, началась деградация территории. Основу их экономики составляют отрасли, которые уже не развиваются, их расцвет прошел много десятилетий назад.

Старопромышленные могут быть депрессивными, но большинство отраслей региона еще развивается, хотя пик их прошел давно. Особенность РФ состоит в том, что успешно развиваются отрасли, которые сворачиваются в развитых странах, например, металлургия.

Северные регионы имеют дискомфортные условия и для населения, и для бизнеса. Ведение бизнеса в сложных климатических условиях требует значительных затрат. Необходимо платить более высокую зарплату, предоставлять различные льготы, что требуют и более высоких налогов.

К кризисным регионам относятся подвергшиеся действию природных и техногенных катастроф, военных конфликтов, такие как Чеченская республика, территория Чернобыльской зоны.

Аграрные регионы могут и успешно развиваться, но большинство их, находящихся в Южной Сибири и Северном Кавказе характеризуется низкими доходами населения, слаборазвитой инфраструктурой, высокой долей личных хозяйств в производстве сельхозпродукции.

Периферийные регионы отдаленны от рынка крупных регионов, транспортные расходы делают поставку части продукции в них убыточной. Часть подобных регионов не имеет транспортных коммуникаций, связывающих их с другими регионами, например, Магаданская область.

Приграничные регионы являются периферийными в своем государстве, и их развитие зависит от степени барьерности границы. В СССР она была очень высокой и часть приграничных регионов практически не развивалось. Сейчас их развитие сильно зависят от межгосударственных отношений.

Интеграция может перевести регионы из периферийных в своей стране в очень благоприятно расположенные. В ЕС и НАФТА в бывших периферийных регионах стали развиваться производственные филиалы, а затем в ЕС и непроизводственные подразделения корпораций (исследовательские и конструкторские).

Государственное регулирование территориального развития. Главная цель региональной политики состоит в обеспечении достойного уровня благосостояния, создании примерно равных жизненных шансов для всех граждан независимо от места их рождения и жительства, реализации права свободного места проживания и трудовой деятельности. Необходимо максимально уменьшить неравенства, приводящие к возникновению социальных конфликтов, мешающих социально-экономическому развитию страны, ее частей или групп стран, хотя в кризисные периоды для ее достижения может не хватать ресурсов [ ]. Региональная политика призвана ослабить внутреннее социальное напряжение, сохранять целостность и единство страны.

Существует и вторая цель региональной политики – эффективного развития экономики, и она определяется максимально рациональным использованием потенциала каждого региона для страны в целом. Государственные органы или иные управляющие структуры заинтересованы в выделении ресурсов и создании условий для развития тем регионам, которые дадут максимальный для государства эффект. Поскольку вторая цель преобладает в периоды кризисов, то принимаемые шаги должны обеспечить быстрейший выход из кризиса за счет рационального использования экономических возможностей регионов, объективных преимуществ территориального разделения труда и экономической кооперации регионов.

Между экономическими и социальными целями всегда существуют противоречия, и региональная политика состоит в поиске компромисса между экономической эффективностью и социальной справедливостью, согласовании и сочетании общероссийских, региональных и внутрирегиональных интересов [14].

Основные принципы региональной политики:

• легитимность;

• обоснованность;

• поощрение инициативности региона (дополнительность);

• целевой характер, адресность;

• системность, взаимосвязанность отдельных мер;

• адекватность реакции и результативность;

• ответственность за полученные ресурсы;

• интересы РФ имеют приоритет перед интересами отдельных ее регионов;

• перспективные интересы РФ и регионов имеют приоритет перед текущими.

Каждый уровень власти должен обладать полномочиями, достаточными для решения проблем, которые либо в силу своей природы, либо в силу своей значимости могут быть с наибольшей эффективностью решены именно на этом уровне. В ЕС действует понятие субсидиарности – практика постоянного процесса перераспределения полномочий между управленческими органами разного уровня, для сокращения административной дистанции между органом принимающим решение, и сферой действия этого решения, достигая, таким образом, точности фокусировки самого решения и оптимизации расходов по его исполнению.

Основные формы участия государства в регулировании регионально­го и внутрирегионального развития – целевые программы (ЦП), финансируемые из федерального бюджета и федеральных внебюджетных средств; трансферты (субсидии и субвенции); на­логовое регулирование и индикативное планирование, подкрепляемое экономическими стимулами, создание специальных зон, вложения в инфраструктуру.

Принимаются законодательные акты (регулирование госсобственности, управление предприятиями госсектора, трансферты и дотации, социальные выплаты), финансово-экономические меры (денежная, фискальная, внешнеэкономическая, инвестиционная политики, политика регулирования доходов) и социально-политические (социальные программы, обеспечение занятости, социальная защита, политика в области образования, культуры и здравоохранения).

Государства ЕС пытаются сокращать финансовые и территориальные масштабы региональной политики, но, отменяя одни меры, вводят другие. В ЕС упор делается на использование внутренних ресурсов районов, развитие местного бизнеса, для привлечения в проблемные регионы инвесторов снимаются ограничения на деятельность частного сектора, стимулируется развитие современных отраслей, Интернета. Некоторые функции центрального правительства и региональных органов власти передаются на местный уровень.

Сейчас перспективны отрасли, связанные с НТП и обеспечивающие конкурентоспособность на мировом рынке. Крупные корпорации ориентируются не на конкретные регионы и страны, а на определенный тип регионов с соответствующими характеристиками рынка труда (дешевая или дорогая и высококвалифицированная, уровень организованности, уровень образования, специализация), уровня развития НИОКР и сферы деловых услуг [16].

Государственные инвестиции использовались для финансирования крупных проектов – развитие юга Италии, бассейна Нижней Роны во Франции, бассейна реки Теннеси и района Аппалачи в США. Фонд Юга Италии получал средства от государства, часть средств национальных займов, государственные корпорации обязаны до 40% своих капвложений размещать на юге.

В различных странах существуют свои особенности региональной политики. В США главное средство – налоговая политика, федеральные ЦП, государственные инвестиции в транспорт, энергетику и водоснабжение. В ФРГ и Бельгии – кредиты по низким процентам, а также предоставление государственных субсидий и гарантий. В Италии – льготы при передаче собственности на землю и строения, отмена таможенных пошлин на оборудование и машины, ввозимые из-за границы, льготы для южных районов, включая безвозвратную помощь государства. Во Франции, Нидерландах и Японии – система государственного субсидирования децентрализации и модернизации промышленности (пропорционально стоимости проекта или площади перемещаемых предприятий). Наиболее успешной была японская программа «Технополис».

Государственная региональная политика может способствовать росту дифференциации – устранение барьеров для повышения мобильности товаров, капиталов и рабочей силы ведет к росту дифференциации, развитие производственной и социальной инфраструктуры в менее развитых регионах снижает издержки производства в них, но и снижает транспортные издержки, делая эти регионы более доступными для товаров из развитых регионов.

В РФ происходит переход от методов временного ослабления региональной дифференциации, базирующихся преимущественно на территориальном перераспределении финансовых ресурсов, к методам, ориентированным на региональное развитие с опорой, прежде всего на собственные усилия и ресурсы региона. Активность регионов должна поощряться в соответствии с принципом дополнительности (федеральная власть в определенной пропорции добавляет свои ресурсы к региональным). При этом для территорий, находящихся на разных стадиях экономического и социального развития, данная пропорция должна быть различной.

При выделении федеральных средств регионам необходимо раз­личать направляемые на текущие цели регионального выравнивания и предназначенные для решения задач социально-экономического раз­вития. Должно учитываться не только бедственное положение региона, но то, какой эффект федеральная поддержка даст в будущем. В отличие от текущей или чрезвычайной помощи федеральная поддержка, в которой инвестиционная составляющая играет все большую роль, преследует цели ослабления региональных диспропорций, достижения долгосрочных устойчивых социально-экономических результатов. Государство должно помогать слабым регионам и опираться на сильные, поддерживая территории, обеспечивающие собственное развитие, формирующие условия и стимулы для постепенного перехода от пассивного использования финансовой помощи к созданию конкурентоспособ­ных производств, пополняющих доходную базу территорий.