10. Региональная бюджетно-налоговая система

Финансовая система региона. Финансы субъектов РФ представляют собой совокупность денежных отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования региональных фондов финансовых ресурсов для решения региональных социально-экономических задач субъектов РФ.

Финансы субъектов РФ включают:

• средства бюджета субъекта РФ;

• государственные ценные бумаги, принадлежащие органам государственной власти субъекта РФ;

• другие денежные средства, находящиеся в собственности субъекта РФ.

В широком понимании финансы субъекта РФ включают также консолидированный бюджет субъекта РФ, объединяющий бюджет региона и все местные бюджеты. Бюджет региона – форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ.

Финансы субъектов РФ основываются на следующих основных принципах:

• самостоятельность;

• бюджетный федерализм;

• государственная финансовая поддержка;

• прозрачность и гласность.

Права собственника в отношении финансов субъекта РФ осуществляются органами государственной власти субъекта РФ в соответствии с его конституцией или уставом. Финансы субъекта РФ составляют экономическую основу государственной власти субъекта РФ наряду с собственностью субъекта РФ, имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам государственной власти субъекта РФ, другой собственностью, служащей удовлетворению потребностей субъекта РФ. Средства бюджета субъекта РФ, региональные внебюджетные фонды входят в состав собственности субъекта РФ.

Органы исполнительной власти субъекта РФ могут быть наделены полномочиями территориальных структурных подразделений органов исполнительной власти РФ в области финансовых отношений в соответствии с соглашениями, заключенными между органами исполнительной власти субъекта РФ и органами исполнительной власти РФ.

Субъект РФ самостоятельно устанавливает и вводит своими законами региональные налоги и сборы в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов, установленными Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Состав и размеры доходов, поступающих в государственный бюджет субъекта РФ и бюджеты муниципальных образований данного субъекта РФ в форме отчислений от федеральных налогов и сборов (трансферты, целевые поступления, субсидии, субвенции, дотации и другое), определяются соглашением между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ, если они прямо не установлены федеральным законодательством.

Финансирование расходов федерального бюджета на территории субъекта РФ может осуществляться через территориальные органы федерального казначейства, в том числе за счет налоговых и других платежей, взимаемых на территории субъекта РФ и подлежащих перечислению в федеральный бюджет. В целях разграничения полномочий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения органы исполнительной власти субъекта РФ заключают соответствующие соглашения с Правительством РФ.

Региональные финансовые органы имеют следующие функции – совершенствование бюджетной системы; развитие межбюджетных отношений; разработка проекта бюджета региона и контроль его исполнения; участие в разработке социально-экономических прогнозов; участие в разработке региональных ЦП; участие в разработке и реализации инвестиционной политики; участие в разработке проектов региональных законов; разработка предложений по развитию налоговой системы региона; эмиссия и размещение ценных бумаг региона; обслуживание государственного долга региона; подготовка предложений по внебюджетным фондам, кредитным соглашениям с иностранными и международными организациями; контроль за использованием средств местным самоуправлением и бюджетополучателями, за соблюдением бюджетного законодательства и прочее.

С конца 80-х годов в регионах для обслуживания предприятий стали создаваться региональные банки и появляться филиалы крупных российских банков. В РК часть банков возникла в ходе приватизации (Нордвестбанк, Петробанк, Ладога, Кондопожский, Карелавтобанк), часть была создана самостоятельно (Текобанк, Алиса), но слабый менеджмент не позволил им долго функционировать. К настоящему времени остался только созданный как муниципальный банк «Онего». Муниципальные банки создаются в разных городах (первый – в Пет­розаводске) для обеспечения централизованного обслуживания всех ор­ганов власти, объектов городского хозяйства и организаций, финанси­руемых из городского бюджета. В них аккумулируются крупные средства для реализации своих программ.

В РК действует множество филиалов российских банков, крупнейший из которых – Северо-Западный банк Сбербанка РФ, его немного теснят другие коммерческие банки, предлагая более привлекательные условия (Уралсиб, ВТБ, Балтийский, Возрождение и другие), но разрыв очень большой.

В сельской местности формируется сельская кредитная кооперация, кредитные кооперативы становятся одним из наиболее эффективных инструментов финансирования реального сектора в малых муниципальных образованиях, поскольку расходы на их содержание меньше, чем филиальной сети банков. Успешно функционирующие кооперативы способны привлекать сбережения населения, ранее не вовлеченные в экономику при отсутствии на селе банковских услуг. Кооперативы, сформированные по принципу территориальной общности, сохраняют доверие своих пайщиков, что позволяет им развиваться даже в условиях кризиса и осуществлять кредитование сельского бизнеса.

Региональный бюджет. Бюджет – главный инструмент региональной политики, за счет средств региона финансируется социальная сфера, часть инвестиционной политики, управление, правоохранительная деятельность и другое.

В развитых странах доля расходов региональных органов влас­ти растет и растет дефицит, что требует увеличения фи­нансирования региональных органов власти, за счет расширения пос­тупления от собственных доходов, увеличения использования заемных средств и роста субсидий из федерального бюджета. Стали расти ставки индивидуальных подоходных на­логов и налогов на прибыль корпораций, но основными остаются поимущественные налоги. Введение но­вых налогов и рост старых привели к общественному движению, в ре­зультате которого в регионах принимались ограничения размеров региональных расходов и лимиты по отдельным налогам.

Выпускаются обычные займы и специальные (облигации) на строи­тельство конкретных объектов, плата за пользование ко­торыми является компенсацией выпущенного займа. В результате доля регионального долга во всем государственном быстро росла в США и других странах. Для привлечения инвесторов в США доход по региональным облигациям обычно не облагается федеральными налогами, а для жителей штата (резидентов) – местными и региональными налогами.

Происходил рост федеральных субсидий, которые в США до 70-х годов направлялось на нужды транспортного строительства и со­циального обеспечения. В дальнейшем более высокий удельный вес стали занимать расходы на образование, подготовку и переподготовку рабочей силы и поддержание уровня занятости, на организацию услуг в социаль­ной сфере и коммунальном хозяйстве, рациональное использование при­родных ресурсов и охрану окружающей среды. Надо отметить, что в США только 5% средств по федеральным ЦП предоставляется без ограничений на региональные власти.

В Великобритании до 60% средств местных бюджетов – это субсидии правительства, часть которых предоставляется для поддержания иници­атив и стимулирования сокращения местных расходов. Существует система планов расходов средств, причем за превышение плана происходит наказание. В Канаде доля провинций в поступлении налогов на доходы – примерно 40%, субсидии составляют 20-25% доходов провин­ций. Расходы муниципалитетов и провинций – около 60% всех государственных расходов.

Работа над бюджетом должна начинаться с разработки на основе стратегии развития территории финансового прогноза на 10-15 лет и среднесрочного финансового плана на 3-4 года, причем в них должны определяться лишь основные финансовые параметры.

Разработка годового бюджета начинается Бюджетного послания Главы региона, соответствующего стратегии региона, финансовым прогнозам и планам. На его основе финансовое ведомство разрабатывает проект бюджета, согласует с другими ведомствами и муниципальными образованиями. Глава представляет бюджет парламенту, который обсуждает, уточняет и утверждает его.

В 90-х годах бюджет принимался весной, поэтому в начале года финансирование шло по 1/12 прошлого года или принимался специальный бюджет на I квартал. Причина – позднее принятие бюджета РФ и неясность с трансфертами. Лишь с 2001 г. стали укладываться в сроки, определенные Бюджетным кодексом. В 90-х годах доходы обычно завышались, в расходы включали много социальных и инвестиционных проектов, на которые в реальности денег не было, в результате бюджет выполнялся иногда всего 55-60%. Лишь с 1999 г. бюджет РФ и субъектов РФ стал приниматься реальным и выполняться.

Налоги в РФ разделяются на федеральные, региональные и местные и они расщепляются по трем уровням бюджета. Система расщепления федеральных налогов часто менялась, количество региональных и местных постоянно сокращается.

Федеральные налоги, которые составляют основу региональных бюджетов – подоходный с физических лиц, на прибыль и налог на добычу полезных ископаемых. В СЗФО доля подоходного налога в консолидированном бюджете составляла до кризиса примерно 25-27%, максимальный уровень (36% в 2005 г.) был в Мурманской области, минимальный (23% в 2005 г.) – в Новгородской, а в РК примерно 25-26%. Разброс доли налога на прибыль был несколько больше, примерно 24-28% до кризиса, с его началом прибыль резко уменьшилась и в РК, например в 2008 г. доля налога упала до 15%. Максимальный уровень (39% в 2005 г.) был в Вологодской области, минимальный (12% в 2005 г.) – в Псковской, а в РК примерно 23%. Налог на добычу полезных ископаемых в большинстве регионов СЗФО незначителен, лишь в Коми он составил 5%. В целом в доходах региональных бюджетов СЗФО поступления из федерального бюджета (федеральные налоги и межбюджетные трансферты) оставляют от 55% (Санкт-Петербург) до 77% (Псковская область). В Карелии значительную часть доходов составили межбюджетные трансферты из федерального бюджета: в 2007 г. – 22% всех доходов, в 2008 г. – 25%.

Значительно меньше доля региональных налогов, количество которых постоянно сокращалось: на имущество организаций, на игорный бизнес и транспортного. Удельный вес налога на имущество составляет 8-10%, максимальный уровень (11% в 2005 г.) был в Ленинградской области, минимальный (6.5% в 2005 г.) – в Новгородской, а в РК примерно 8%.

Также сокращается количество местных налогов, остались земельный, на имущество физических лиц и сборы. В консолидированный бюджет региона также поступают средства по специальным налоговым режимам: единый сельскохозяйственный налог, упрощенная система налогообложения малого бизнеса и единый налог на вмененный доход.

В плановой экономике была совсем другая структура доходов, бюджет КАССР составлял 600 млн.руб, а налог с оборота, который платил Петрозаводский ликеро-водочный завод – 200 млн.руб.

Собираемость налогов в 90-х годах была низкой, и стала расти с началом экономического роста, стала падать доля бартера. В 90-х годах пришлось создать Временную чрезвычайную комиссию по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины из финансистов и силовиков.

Надо отметить, что до кризиса падала налоговая нагрузка на бюджет, в 1999 г. доля налоговых и других обязательных платежей в во все уровни бюджета в ВРП РК составила 18.6%, в 2000 г. – 16.5%, в 2004 г. – 7.9% и в 2008 г. – 10%. Отношение доходов бюджета к ВРП РК в 1999 г. достигало 22%, в 2004 г. – 12.7%, а в 2008 г. – 17.2%.

Среди предприятий наибольший вклад в бюджет вносили ОАО «Карельский окатыш», «Карелэнерго», «Кондопога», отделение Октябрьской железной дороги и другие. В собранных налогах и платежах наиболее значительна доля Петрозаводска, Костомукши и Кондопоги.

Основу недоимки составляют долги по НДС, в целом платежи в федеральный бюджет составляют большую часть недоимки – 61%. Надо отметить, что в 2008 г. доля поступления налогов в федеральный бюджет составила 14.2% (ранее было 20-25%), а в 2009 г. она была отрицательна, РФ не только не получала средств из Карелии, но и осталась должна 475 млн.руб.

В РФ уже в 1992 г. в крупных регионах были выпущены займы, а в 1997 г. был зарегистрирован уже третий выпуск для Татарстана, Башкортостана и Волгоградской области, второй – для Санкт-Петербурга, Новосибирской, Свердловской и Челябинской областей. В 2000-х годах большинство регионов выпускали займы, в т.ч. и Карелия.

Доходы консолидированного бюджета РК выросли с 2.3 млрд.руб в 1998 г. до 29.2 млрд.руб в 2008 г. и упали до 27.7 млн.руб в 2009 г. Дефицит в 1998 г. составлял 3.2% от доходов, затем два года был профицит, а в 2002 г. дефицит составил 6.4%, профицит был лишь в 2005 г., в 2009 г. дефицит достиг 12.6%.

Структура расходов менялась, росла доля управления. В 90-х годах утверждались защищенные статьи (зарплата бюджетников), которые выдерживались, остальное безжалостно секвестировалось. В 2000-х годах ситуация была лучше, расходы росли, опережая инфляцию.

Основное направление расходов – социально-культурная сфера. Расходы на образование составляли 22-28%, максимальный уровень (29% в 2005 г.) был в Архангельской области, минимальный (18% в 2005 г.) – в Санкт-Петербурге, а в РК примерно 28%. Заметно меньше средств выделялось на здравоохранение и спорт – 16-18%, максимальный уровень (19% в 2005 г.) был в Карелии, минимальный (14% в 2005 г.) – в Калининградской области. В большинстве регионов немного меньше средств выделялось на ЖКХ – 12-21%, максимальный уровень (27% в 2005 г.) был в Санкт-Петербурге, минимальный (8% в 2005 г.) – в Карелии. Социальная политика потребовала несколько меньше средств – 11-14%, максимальный уровень (15% в 2005 г.) был в Псковской области, минимальный (10% в 2005 г.) – в Коми, а в РК примерно 14%. Примерно такими же были вложения в экономику – 11-14%, максимальный уровень (17% в 2005 г.) был в Новгородской области, минимальный (10% в 2005 г.) – в Архангельской, а в РК примерно 12%. Расходы на культуру в региональных бюджетах составили 4-6%.

Сложность межбюджетных отношений состоит в том, что в РФ фактически сохраняются правовые основы централизованной системы. Значительная часть доходов и расходных полномочий региональных властей регламентируется федеральными властями. Федеральное министерство собирает все виды налогов, основная часть их поступает в федеральное казначейство и им расщепляется между бюджетами разных уровней. Федеральные власти ежегодно устанавливают нормативы отчислений от основных налогов в бюджеты регионов. Налоговые доходы, по которым налоговые ставки, база налогообложения и налоговые льготы устанавливаются децентрализовано (рамки определены федеральным законодательством), составляют лишь 13-18% для региональных бюджетов и 8-15% для местных бюджетов. Налоговый кодекс ввел дополнительные ограничения, сократив перечень региональных и местных налогов и возможности управления ими.

В разных странах сложились различные системы разработки и согласования бюджетов и перераспределения средств. Во Франции дотации распределяются между регионами в соответствии с численностью населения – 40% всей суммы, с богатством населения (стоимость жилья и доходы населения) – 37.5%, количества общественного жилья для бедных – 13.5%, числом учащихся – 4.5% и протяженностью дорог – 4.5%.

В Германии осуществляется активное перераспределение средств между территориями, гарантирующее выравнивание финансового потенциала, определяемого через налоговые поступления (на разных этапах выравнивания разные показатели). Для земель минимальный уровень – 99.5% от среднего по стране. При превышении среднего показателя более чем на 10%, почти весь прирост (80%) изымается.

В РК и других регионах бюджетные доходы не могут обеспечить даже минимальный набор услуг, которые население получало до начала реформ. Поэтому для регионов РФ важно не только выравнивание, но и создание системы стимулов для экономического развития муниципальных образований. В 90-х годах было подушевое финансирование и индивидуальное расщепление налогов у каждого налога. Затем в 2000 г. был принят закон «О государственных минимальных социальных стандартах, социальных и финансовых нормативах РК», который в дальнейшем совершенствовался и в 2005 г. был принят закон «О финансовых нормативах, применяемых при расчете межбюджетных трансфертов из бюджета РК бюджетам муниципальных районов и городских округов». Также были созданы Региональный фонд компенсаций бюджетам муниципальных районов на осуществление государственных функций, Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов и Региональный фонд финансовой поддержки поселений.

Один из основных принципов разработки и принятия бюджета – гласность и прозрачность, информирование населения и общественных организаций в ходе его разработки и принятия. Принятый в РК бюджет с некоторыми приложения публикуется в республиканской газете, Готовность всех сторон к сотрудничеству демонстрирует участие и Министерства финансов РК, и городской администрации в проектах по прозрачности и открытости бюджета.

Повышение прозрачности бюджетного процесса будет способствовать росту бюджетных доходов. Несмотря на некоторые проблемы (опасение некомпетентного вмешательства, необходимость принимать непопулярные решения) обеспечение доступа некоммерческих организаций к информации о бюджетных расходах, проведение конкурсов по региональному и муниципальному заказу и постоянный контроль приведут к более эффективному расходованию средств, росту доверия населения и уменьшению потерь.