Петрозаводский государственный университет

П.В.Дружинин

РЕГИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Учебное пособие

Издательство Петрозаводского государственного университета

2010

УДК 332.1

ББК

Д

Дружинин П.В. Региональное управление. Учебное пособие. – Петрозаводск: Издательство Петрозаводского государственного университета, 2010. – 99 с.

В учебном пособии изложены основы управления региональной экономикой. Предметом изучения является экономика региона, проблемы регионального развития, вопросы государственной региональной политики, система управления экономикой региона, особенности управления региональными финансами, внешними связями и социальной сферой. Рассматриваются природные ресурсы региона и эколого-экономические вопросы, свободные экономические зоны, стратегическое планирование и программно-целевые методы управления. Учебное пособие написано на основе данных по карельской экономике.

Пособие предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей вузов, научных работников и всех интересующихся вопросами регионального управления.

Рецензенты: к.э.н., доцент, зав. кафедрой экономического факультета ПетрГУ Гиенко Г.В., д.э.н., доцент, зав.отделом Института экономики КарНЦ РАН Козырева Г.Б.

Содержание

Введение
Глава 1. Регион и региональная экономика
Глава 2. Региональное развитие и управление
Глава 3. Развитие и проблемы экономики Карелии
Глава 4. Структура экономики Карелии
Глава 5. Государственная региональная политика
Глава 6. Разграничение полномочий и региональное законодательство
Глава 7. Исполнительная власть региона
Глава 8. Регулирование регионального экономического развития
Глава 9. Региональное прогнозирование, планирование и программирование
Глава 10. Региональная бюджетно-налоговая система
Глава 11. Природно-ресурсный потенциал региона
Глава 12. Внешнеэкономическая деятельность и развитие приграничных регионов
Глава 13. Свободные экономические зоны
Глава 14. Социальное развитие
Контрольные вопросы
Список литературы

Введение

Проводимые в стране реформы привели к повышению роли регионального уровня управления, что особенно важно для Российской Федерации, страны с огромной территорией и значительными различиями регионов, связанными с природно-экономическими, национальными и историческими особенностями. В результате реформ субъекты Российской Федерации стали самостоятельны в принятии определенных экономических решений, получили возможность существенно влиять на свое социально-экономическое развитие. В то же время заметный рост дифференциации российских регионов ставит вопрос о более активном вмешательстве федеральных властей в экономическое развитие через поддержку региональных инициатив, помощь в формировании региональных кластеров, стимулирование региональных инновационных процессов.

В учебный курс включены пять основных блоков проблем регионального развития и управления. Первый блок рассматривает основы региональной экономики , регионального развития и управления. Второй блок состоит в описании экономики Карелии, ее особенностей, сильных и слабых сторон, структуры экономики и развития основных видов деятельности. Третий блок посвящен государственному управлению региональным развитием, вопросам разграничения полномочий и законодательной власти. В четвертом блоке рассматривается исполнительная власть региона, ее функции и вопросы регулирования регионального экономического развития. Пятый блок связан с отдельными наиболее важными характеристиками регионов и возможностями федеральных и региональных органов управления в использовании их для ускорения регионального развития.

Список основной и дополнительной литературы приводится после книги, кроме того, желательно знакомиться с периодическими изданиями, такими, как журналы «Эксперт», «Регион: экономика и социология», «Региональная экономика: теория и практика», «Регионология», а также с информацией из Интернета, изданиями экономического факультета ПетрГУ и Института экономики КарНЦ РАН.

1. Регион и региональная экономика

Предмет и методы. Региональная наука (регионалистика, регионоведение, регионология) изучает регионы, закономерности их развития и взаимодействия, она включает в свой предмет все аспекты социально-экономического развития пространственных образований. Она сформировалась в 50-х годах прошлого века, но основы науки были заложены еще в XIX веке (Тюнен Й., Лаунхардт В.) и развиты в начале XX века (Вебер А., Леш А., Кристаллер В.).

Социально-экономическое развитие общества всегда связано с определенной территорией. Региональная экономика представляет одну из отраслей региональной науки, связанную с социально-экономическими аспектами пространственного развития. Она изучает [9, 10]:

• экономику отдельного региона, например Карелии;

• экономические связи между регионами, например Карелии и Санкт-Петербурга;

• размещение производительных сил;

• региональные аспекты экономической жизни и особенности регионов;

• региональные системы, взаимодействие которых формирует национальную экономику;

• основы развития региональной экономики, выделяя кластеры и перспективные отрасли.

Основные положения региональной науки связаны с понятием пространственного развития:

• человеческая деятельность осуществляется в пространстве, ресурсы, рынки, продукты производства располагаются в различных местах, обычно отстоящих друг от друга;

• ресурсы, производство и потребление товаров распределены в пространстве неравномерно, часть их немобильна (прежде всего, природные ресурсы), что создает условия для пространственной дифференциации развития, причем ресурсы ограничены и имеют многоцелевое использование [10].

Предметом регионального управления является изучение пространственных проблем, определением путей и механизмов их решения, организация решения и оценка последствий предлагаемых решений.

Пространство определяется через отражающие его влияние факторы:

• транспортный фактор через затраты на перемещение;

• агломерационный эффект при совместном размещении производства и населения;

• ограниченная мобильность и немобильность (локальность) некоторых факторов;

• дискретность многих пространственных процессов;

• ограниченность конкуренции [18].

В региональном управлении используются различные методы: программно-целевые, балансовые, нормативные, социологических исследований и экономико-математические.

Определение региона. Регионами называют пространственные ареалы различной величины – и часть страны или нескольких стран, и объединение нескольких стран. Термин регион происходит от латинского regio – страна, область. Существует много примеров создания и функционирования регионов, решающих самые разнообразные задачи – республики и области России, федеральные округа, Европейский Север, Балтийский регион, Ба­ренц-регион, еврорегионы «Карелия» и «Слобожанщина». Регионы могут состоять из нескольких стран, из частей территории нескольких стран или одной страны, регион может включать и несколько населенных пунктов.

Современное понятие регион объединяет государственно-административные единицы и специфические индивидуальные территории с совокупностью природных, экономических, экологических, политических и других признаков. Существует множество определений региона, которые опираются в основном на три признака – территория, специализация и наличие тесных внутренних экономических связей [9].

Осипов А.К. определяет регион как относительно самостоятельную часть социально-экономического подкомплекса страны с законченным циклом воспроизводства, особыми проявлениями стадий воспроизводства и специфическими особенностями протекания социальных и экономических процессов. Любая национальная экономика может быть поделена на регионы множеством способов, причем в рамках одного деления они могут пересекаться.

В зависимости от целей проведения региональных исследований, регион выделяется как специфическая территория, которая отличается от других по ряду признаков и обладает целостностью и взаимосвязанностью составляющих ее элементов. По Гранбергу А.Г., наибольшее значение имеет выделение региона с позиций административного управления. Поэтому, исходя из цели исследования, регион может рассматриваться как территория, имеющая органы государственной и местной власти. В современных условиях в РФ подобной территорией является субъект РФ [9].

Добрынин А.И. определяет регион как территориально специализированную часть народного хозяйства страны, характеризующуюся единством и целостностью воспроизводственного процесса. Маршалова А.С. и Новоселов А.С. определяют регион как подсистему социально-экономического комплекса страны и относительно самостоятельную его часть с законченным циклом воспроизводства, особыми формами проявления стадий воспроизводства и специфическими особенностями протекания социальных и экономических процессов. Коваленко Е.Г. определяет регион как территорию в административных границах субъекта РФ, характеризующаяся комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью [10].

Возможен и другой подход к понятию «регион» – объединение в регион осуществляется по совокупности признаков, основные из которых:

• наличие ограниченной компактной территории со своими специфическими природно-географическими условиями;

• функционирование в пределах данной территории более или менее целостной экономической системы (часто указывается на отсутствие торговых барьеров, единая валюта, законодательство и институциональная структура);

• существование в границах этой территории определенной системы управления.

Возможны и другие критерии для формирования понятия «регион», например градостроительные (характер жилой и производственной застройки), социологические (нормы общения, поведения). Республика Карелия (РК) сама является регионом, входит в состав нескольких регионов (Балтийский регион, Баренц-регион, Северный экономический район, Европейский Север и другие) и может быть представлена как совокупность нескольких регионов.

Далее под регионом понимаются в основном субъекты РФ, основное внимание будет обращено на их развитие, в первую очередь Карелии и соседних регионов.

Целью формирования регионов является объединение имеющегося потенциала и ресурсов для решения важнейших задач, например:

• комплексное или целевое использование имеющихся ресурсов;

• создание рациональной территориальной организации производства;

• формирование производственной инфраструктуры;

• решение социальных проблем.

Успешное решение этих задач возможно только при условии создания системы управления регионом, в первую очередь управления его экономикой. Функционирование регионов особенно на международном уровне, часто, осуществляется без наличия управляющих государственных структур. В основе их лежит региональное соглашение – многосторонний договор, участниками которого являются все заинтере­сованные стороны данного региона. Региональные соглашения заключают­ся по вопросам экономического, экологического, научно-технического, культурного характера. Для придания большей значимости эти соглаше­ния могут подкрепляться решениями государственных органов.

Территориальная организация общества. Деление территории на регионы принято называть районированием, оно необходимо для выделения достаточно устойчивых для определенного этапа развития территориальных образований. В России впервые районирование провел Арсеньев К.И., выделивший в 1818 г. десять «пространств» – от Скандинавского до Сибирского (по климату, качеству земли, произведениям природы и промышленности). Отличительные особенности Скандинавского, куда относилась и Карелия – «великое богатство в лесе, великая стужа и бесплодие земли» [45]. Выделение территориальных единиц меняется с течением времени, поскольку должны создаваться условия для удобства управления.

Макрорегионы представляют собой крупные территориальные образования с характерными природными и экономическими условиями развития, зависящими от размещения природных ресурсов, исторических факторов хозяйственного развития и регионального распределения населения, например Сибирь.

В РФ выделено 11 крупных экономических районов, в т.ч. Северный, включающий РК. Экономический район обычно определяется как крупная часть территории страны с относительно однородными природными условиями и определенной специализацией производства, сложившейся материально-технической базой, производственной и социальной инфраструктурой [9]. Они выделяются специализацией в территориальном разделении труда, имеют присущую только им структуру хозяйства, сложившуюся на основе специфических для них природных ресурсов и социально-экономических предпосылок.

В 2000 г. было выделено 7 федеральных округов, в т.ч. Северо-западный. Они должны повысить эффективность деятельности федеральной власти. Северо-Западный федеральный округ включает Санкт-Петер­бург, Калининградскую, Ленинградскую, Новгородскую, Псковскую, Вологодскую, Архангельскую (с Ненецким АО), Мурманскую области, Республики Коми и Карелия. Для этих регионов важна и экономическая интеграция, и политическое взаимодействие в отстаивании общих интересов. Регионы пытаются сотрудничать, заключают соглашения.

В 1992 г. было выделено 89 субъектов РФ, часть их объединили и постепенно их число уменьшится до 78. Надо отметить, что существует значительная дифференциация субъектов. Административно-территориальное устройство – система территориальной организации государства, на основе которой действуют органы государственной власти и местного самоуправления. В субъекте оно определяется расселением и размещением производства. Выделяются муниципальные районы и городские округа, в которых выделяются поселения. Возможны и другие подходы с выделением школьных и иных округов.

Существуют различные виды классификации регионов. В работе [9] построено несколько видов региональных структур на основе различных критериев выделения регионов – экономическое районирование по территориальному разделению труда, национально-государственное устройство, административно-территориальное значение и реализация крупных региональных программ.

По уровню значимости в мировом масштабе их можно классифицировать следующим образом – регионы всемирного значения, формируемые, как правило, в интересах всех народов и государств земного шара; регионы международного значения, создаваемые в интересах нескольких государств или территорий, относящихся к разным государствам; регионы государственного значения (Северо-Западный экономический район, территории Крайнего Севера, субъекты РФ, свободные экономические зоны) и регионы местного значения.

Размещение производительных сил. Закономерности размещения производительных сил отражают наблюдаемые тенденции и взаимосвязи в их размещении, обусловленные системой социально-экономических отношений, стадией экономического развития, глобализацией и регионализацией, инновационными процессами, требованиями экономической рациональности. Среди них надо выделить: рациональное и наиболее эффективное размещение производства; рациональное территориальное разделение труда между регионами и в пределах их территорий; концентрация производства и соответствие размещения населения и производства. Также отмечают закономерности, которые сильно зависят от экономической политики: комплексное развитие хозяйства экономических районов и субъектов РФ; выравнивание уровней социального и экономического развития регионов.

Принципы представляют набор требований, которые необходимо учитывать, хотя они не всегда совместимы. К ним относят: приближение производства к источникам сырья (топлива, энергии, потребителям), равномерное размещение производства, специализация хозяйства отдельных регионов, укрепление обороноспособности страны, комплексное развитие экономики регионов.

Развитие и размещение производительных сил зависят от факторов – существенных условий, которые необходимо принимать во внимание при изучении или решении соответствующей проблемы: экономико-географическое положение, наличие квалифицированных кадров, уровень развития региона, трудовые ресурсы, природные ресурсы, инновационный потенциал, социальный климат и другие.

Виды деятельности можно классифицировать при исследовании производительных сил следующим образом: тяготеющие к сырью, тяготеющие к топливу и энергии, тяготеющие к квалифицированным кадрам, тяготеющие к потребителям.

Регион как объект хозяйствования и управления. Регион можно исследовать на основе методологии системного анализа. Система – множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство. Регион – целостная система со своими структурой, функциями, связями с внешней средой, историей, культурой, условиями жизни населения. Ее характеризуют высокая размерность, большое количество взаимосвязанных подсистем, многоконтурность управления, иерархичность структуры, высокая динамичность элементов при значительном запаздывании координирующих воздействий, неполная определенность состояний элементов для региональных органов власти и управления [12].

Региональный хозяйственный комплекс – часть национального, представляет собой целенаправленно складывающееся динамичное и устойчивое региональное или локальное сочетание предприятий и отраслей, объединяемых тесными внутренними связями. Успешность его функционирования зависит от степени учета региональных факторов и особенностей (природных, экономических и демографических). Важнейшая среди них – структура по видам деятельности (совокупность видов деятельности хозяйственного комплекса региона, характеризующаяся определенными пропорциями и взаимосвязями). Основные виды деятельности – добыча полезных ископаемых, обрабатывающие производства, производство и распределение электроэнергии, газа и воды, строительство, оптовая и розничная торговля, транспорт и связь, операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг, сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство.

Выделяют специализирующие и обслуживающие виды деятельности. Специализация обусловлена территориальными особенностями (природными, экономическими и демографическими), которые позволяют эффективно производить «массовую» продукцию, имеющую значительную долю в стране (профилирующая), ориентированную на другие регионы и страны. Обслуживающие отрасли обеспечивают потребности основных отраслей и населения региона. Специализация РК связана с лесным комплексом, Вологодской области – с металлургией, Мурманской – с горным комплексом.

Для определения специализации используются несколько показателей, часть которых эквивалента, а часть дает отличающиеся результаты. В качестве примера для РК можно рассмотреть форелеводство (около 70% производства РФ) и лесозаготовки (9% производства РФ, 13% экспорта). Большинство показателей подтверждает специализацию: коэффициент локализации отрасли на территории региона (соотношение доли отрасли в экономике региона к доле в экономике страны), индекс уровня специализации (доля отрасли региона в отрасли страны к доле экономики региона в экономике страны), коэффициент межрайонной товарности (отношение вывоза продукции к объему производства), коэффициент душевого потребления (отношение доли производства региона от производства в стране к доле населения региона в населении страны). Некоторые показатели для лесозаготовок низкие: коэффициент уровня развития отрасли в регионе (соотношение производства продукции в регионе к его потреблению) и эффективность производства (отношение производства в регионе к затратам).

Комплексность – оптимальное, наиболее эффективное и пропорциональное развитие отдельных видов деятельности хозяйства региона, что сочетается с его специализацией. Комплексность предполагает рациональные пропорции специализизущих и обслуживающих видов деятельности, добывающих и обрабатывающих, производства товаров и услуг. Развитие комплекса (кластера) повышает эффективность – в использовании ресурсов, единых обслуживающих фирмах. Портер М. определял кластеры как «сконцентрированные по географическому признаку группы взаимосвязанных компаний, специализированных поставщиков, по­ставщиков услуг, фирм в соответствующих отраслях, а также связанных с их деятель­ностью организаций (например, университетов, агентств по стандартизации, а также торговых объединений) в определенных областях, конкурирующих, но вместе с тем и ведущих совместную работу» [12].

Для правильного обоснования структуры хозяйства региона, специализации и комплексности создаются схемы – комплексные, отраслевые и ресурсные. В 1989 г., 1995 г., 2006 г. в Карелии были разработаны Территориальные схемы развития, а в 2007 г. – Схема развития туризма.