§4. Створення Європейського Союзу.

28. Зміна формату європейської інтеграції внаслідок закінчення «холодної війни». Падіння комуністичних режимів у

Рис. 4. Європейські співтовариства, їх інституційна структура та дотичні сфери міжурядової співпраці станом на 1 липня 1987 р.

східноєвропейських країнах наприкінці 1980-х років, об’єднання Німеччини в 1990 р. ознаменували закінчення епохи «холодної війни». Оскільки логіка протистояння Сходу і Заходу визначала принципові засади європейської інтеграції від самого моменту створення Співтовариств, початок 1990-х років став часом запровадження широкомасштабних перетворень політичного характеру. Започатковані тоді трансформації в рамках переходу від концепції «Співтовариства» до концепції «Союз» тривають і донині.

Утім, на той час у центрі уваги Співтовариств перебували не політичні, а економічні перетворення, пов’язані із завершенням створення єдиного внутрішнього ринку і переходом до наступного етапу економічної інтеграції. У червні 1988 р. Європейська рада створила комітет експертів на чолі з головою Комісії Ж.Делором для розробки плану побудови економічного і валютного союзу. У квітні 1989 р. комітет оприлюднив доповідь, що передбачала побудову ЕВС у три етапи. В червні Європейська рада схвалила запропонований план і визначила 1 липня 1990 р. датою початку першого етапу. В грудні 1989 р. Європейська рада постановила скликати міжурядову конференцію для розробки договору про внесення до установчих договорів Співтовариств змін, необхідних для реалізації двох останніх етапів побудови ЕВС.

Але невдовзі, в червні 1990 р., Європейська рада домовилась провести ще одну міжурядову конференцію – з питань політичного союзу. Це рішення стало відповіддю на зміни в загальносвітовій політичній ситуації, які зненацька заскочили Співтовариства. Випала добра нагода повернутися до обговорення і втілення ідей політичної інтеграції, що були запропоновані в попередні десятиліття, але лишилися нереалізованими³⁷.

29. Створення Європейського Союзу. Паралельна робота двох міжурядових конференцій – щодо ЕВС і політичного союзу – завершилася підписанням 7 лютого 1992 р. в нідерландському містечку Маастрихт Договору про Європейський Союз.

Сам договір передбачав завершення його ратифікації ще в 1992 р. Але запровадження інтеграції в політичній сфері спричинило серйозні проблеми з його схваленням в окремих державах-членах. В Іспанії та Португалії виникла потреба внести зміни до конституцій, що було здійснено їхніми парламентами. У Франції та Ірландії зміни до конституції були ухвалені на загальнонаціональних референдумах³⁸. У Сполученому Королівстві позитивного рішення про ратифікацію (24 липня 1993 р.) вдалося добитися від Палати громад лише в пакеті з питанням про довіру уряду. Крім того, довелося чекати завершення розгляду судового позову про незаконність ратифікації³⁹. Німеччина ратифікувала договір одночасно з внесенням змін до конституції у грудні 1992 р., але остаточно процедуру було завершено після позитивного рішення Конституційного суду Німеччини про конституційність договору⁴⁰.

Особливо складною виявилася ситуація з Данією. Загально­національний референдум, проведений 2 червня 1992 р., дав негативний результат. Вихід з глухого кута⁴¹ був знайдений на Європейській раді, що відбулася в грудні 1992 р. в Единбурзі. «Рішення стосовно деяких проблем, порушених Данією щодо Договору про Європейський Союз»⁴² відкрило дорогу для позитивного голосування данців на другому референдумі, що відбувся 18 травня 1993 р.

Маастрихтський договір набув чинності з 1 листопада 1993 р.

30. Європейський Союз: ідея та її юридичне втілення. Маастрихтський договір умовно можна поділити на дві частини: власне договір про ЄС у строгому смислі (розд. І, V–VII), а також зміни до установчих договорів Співтовариств (розд. ІІ–IV)⁴³.

Значення договору полягає насамперед у створенні Європейського Союзу, унікального в історії людства інтеграційного об’єднання держав в економічній, зовнішньо­політичній, військовій і правоохоронних сферах. У його першій статті (ст. A)⁴⁴ дається оцінка історичної ваги цього документа, який «відзначає новий етап у процесі створення дедалі міцнішого союзу між народами Європи».

Три чинника визначили архітектуру Союзу⁴⁵, покликаного організувати «у спосіб, що свідчить про узгодженість і солідарність, відносини між державами-членами та між їхніми народами» (ст. А). По-перше, держави-члени явно не воліли створити об’єднання, що мало б потенціал перетворення в повноцінну державу. Саме з цих міркувань ЄС не було надано міжнародної правосуб’єктності. По-друге, держави-члени не бажали здійснювати співпрацю за прийнятими у Співтовариствах наднаціональними методами у двох нових сферах, що складали зміст політичного союзу, – закордонна й оборонна політика та правосуддя і внутрішні справи. Така співпраця потребувала інших принципів розподілу і здійснення компетенції між інтеграційним об’єднанням і його державами-членами, а також особливого порядку прийняття і виконання правових актів. По-третє, реформа не повинна була наразити на небезпеку втрати досягнень, вже набутих в рамках Співтовариств (acquis communautaire⁴⁶).

Нова організаційна оболонка європейської інтеграції була створена за взірцем, вперше застосованим у ЄЄА, коли Співтовариства поєднуються з політичними галузями між держав­ної співпраці: «Союз засновується на Європейських Співтовари­ствах, доповнених політиками і формами співробітництва, що встановлені цим Договором» (ст. А) і при цьому «Союз обслуговується єдиною інституційною структурою» (ст. С). Суть архітектури Євросоюзу, що передбачає принципово відмінні правові режими досягнення його окремих цілей, пояснюється доктриною через концепцію так званих «опор»⁴⁷:

– першу опору складають разом узяті Співтовариства, які на умовах, визначених їхніми установчими договорами, реалізують економічну і соціальну політики Союзу⁴⁸;

– другу опору становить співробітництво держав-членів у сфері спільної закордонної і безпекової політики відповідно до положень розд. V ДЄС;

– у рамках третьої опори здійснюється співпраця судових і правоохоронних органів держав-членів у галузях правосуддя та внутрішніх справ на умовах, визначених розд. VI ДЄС.

Усі ці компоненти поєднуються в одне ціле спільними цілями Союзу, спільними принципами, на яких він заснований, єдиною інституційною структурою⁴⁹, а також центральною роллю Співтовариств, які стали своєрідним хребтом Союзу (див. рис. 5).

Рис. 5. Європейський Союз і Європейські співтовариства станом на 1 листопада 1993 р.

31. Від Європейського економічного співтовариства до Європейського співтовариства. Другий важливий компонент Маастрихтського договору – це реформування ЄЕС. Важливість новацій була підкреслена зміною назви цієї організації на Європейське співтовариство.

Нова назва символізувала набуття ним універсального характеру, тт. вихід за межі співпраці лише в галузі економіки. Це проявилося у новому формулюванні завдання і цілей Співтовариства, які охопили побудову Економічного і валютного союзу, охорону навколишнього середовища, підвищення рівня зайнятості та соціального захисту, а також досягнення економічної й соціальної згуртованості та солідарності між державами-членами. Суттєво розширилася предметна компетен­ція Співтовариства за рахунок таких галузей, як співпраця в галузях охорони навколишнього середовища, економічної й соціальної згуртованості, досліджень і технологічного розвитку, транс’європейських мереж, охорони здоров’я, освіти й культури, співробітництва зі слаборозвинутими країнами, захисту прав споживачів, енергетики, цивільного захисту, туризму.

Після успішного завершення створення єдиного ринку, що почав діяти у запланований термін – 1 січня 1993 р., центральним завданням Співтовариства в галузі економіки було визначено побудова до кінця десятиліття Економічного і валютного союзу, що повинно було забезпечити стабільність цін і низьку інфляцію. Зокрема, створення валютного союзу передбачало завершення злиття фінансових ринків держав-членів і запровадження єдиної валюти. Реалізація другого етапу побудови ЕВС розпочалася з 1 січня 1994 р.

Ще один важливий внесок Маастрихтського договору – це поступ у співробітництві держав-членів у галузі соціальної політики, насамперед політики зайнятості. Перші кроки були зроблені в грудні 1989 р., коли у Страсбурзі держави-члени (крім Сполученого Королівства) підписали Хартію Співтовариства про основні соціальні права робітників. Цей документ мав за мету спонукати держав-членів враховувати соціальні питання під час реалізації реформ, передбачених ЄЄА. Утім, Хартія не мала юридично обов’язкової сили, лише декларативний характер.

Із-за протидії Сполученого Королівства, до Маастрихтського договору не були включені положення, що надавали б Співтовариству повноваження здійснювати ефективний вплив на позицію держав-членів у соціальних питаннях. Проте на вимогу решти держав-членів до Маастрихтського договору був доданий Протокол про соціальну політику, складовою частиною якої була Угода про соціальну політику, спрямована на імплементацію Соціальної хартії 1989 р. Протокол зобов’язував тільки одинад­цять держав-членів, які отримали право використовувати інсти­туційну структуру Співтовариства для реалізації його положень.

Важливою була ще одна новація – громадянство Союзу. Цей унікальний для міжнародної співпраці інститут був запровадже­ний з метою «посилити захист прав та інтересів громадян держав-членів» (ст. B ДЄС). Статус громадянина надавав кожній особі, що мала національне громадянство держави – члена ЄС, низку політичних і економічних прав, закріплених у част. ІІ Договору про Європейське співтовариство (ст. 17–21).

32. Реформування інституційної структури Співтова­риств. Було створено новий орган з дорадчим статусом – Комітет регіонів, запроваджено посаду Європейського омбудсмана, передбачене створення фінансових органів – Європейського центрального банку (ЄЦБ) і Європейської системи центральних банків (ЄСЦБ). Рахункова палата отримала статус інституції.

Відбулося чергове посилення повноважень Європейського Парламенту: запроваджено нову законодавчу процедуру «спільного прийняття рішень», за якої правовий акт ухвалюється Радою разом з Парламентом; надано право вимагати від Комісії ініціювати розробку законопроектів; надано право створювати слідчі комісії для розслідування випадків неналежного виконання обов’язків органами Співтовариств. Нарешті, Парламент отримав надзвичайно важливе право призначати склад Комісії.

Суд Правосуддя в порівнянні з попередніми періодами був досить обережним у постановленні «проінтеграційних» рішень. Це пояснюється тиском з боку урядів держав-членів, які постійно погрожували обмежити юрисдикцію Суду. Утім, на початку 1990-х років все-таки було ухвалено низку революційних рішень. Так, Суд захистив право приватних осіб позиватися в національних судах проти держав-членів, що не імплементували або неналежним чином імплементували право Співтовариства⁵⁰.