Європейський досвід регіональної політики

1. Історичні віхи формування регіональної політики Європейського Союзу

2. Базові положення регіональної політики Європейського Союзу

3. Фінансові інструменти регіональної політики Європейського Союзу

4. Використання європейського досвіду регіональної політики в Україні

1. Історичні віхи формування регіональної політики Європейського Союзу

Відправною точкою розробки заходів регіональної політики в європейських країнах стала економічна депресія 30-х років ХХ ст. Найдавнішими зразками є документи з регіональної політики у Великій Британії (схема переносу промисловості, 1928 р.). Саме там почали використовувати поняття «депресивний район», що вживався до промислових регіонів. Основними регіональними проблемами того часу були проблеми структури економіки та безробіття. В Італії регіональна політика почалась із 1942 р. (закон про координацію діяльності в області міського будівництва), а в 1950 р. була створена «каса Півдня» як результат усвідомлення розриву рівнів розвитку північних та південних регіонів. В Німеччині регіональна політика почала проводитись із середини 50-х років. Спочатку була розроблена програма допомоги регіонам, а в 1950 р. була створена федеральна програма сприяння регіональному розвитку.

Підписання Римського договору (1957 р.) і створення Європейського економічного співтовариства стало суттєвим кроком для розвитку регіональної політики в Європі. В 1960 р. була підготована праця «Єдина Європа – шлях до процвітання», в якій були обґрунтовані переваги вільного ринку. В 60-х роках Європейським Парламентом і Європейською Комісією були підготовані кілька рапортів, що вказували на диспропорції і необхідність проведення спільних дій. Для детального дослідження ситуації було створено робочі групи, які повинні були розробити методи та механізми регіональної політики, а також підходи до адаптації старопромислових регіонів.

У 1975 р. був створений Європейський фонд регіонального розвитку, метою роботи якого мало стати коригування ключових регіональних диспропорцій, особливо, викликаних домінуванням сільського господарства, а також структурними змінами в промисловості та структурним безробіттям. Передбачалось, що на ці цілі буде використано 1,3 млрд. екю за три роки. В 1979 р. резолюцією Ради Європи були визначені керівні принципи регіональної політики. В 1987 р. було підписано Єдиний європейський акт, де в розділі «Економічна і соціальна рівність» було викладено цілі регіональної політики і передбачалось серйозне збільшення фінансування. Таких цілей було закладено шість:

• розвиток регіонів, рівень яких нижчий від середнього по Європі;

• реструктуризація;

• розвиток сільських територій;

• подолання молодіжного та довгострокового безробіття;

• адаптація робітників;

• фінансування на навчання та пристосування до нових умов.

З 1993 р. було запроваджено семирічний план регіональної політики:

• 1994-1999 рр. – реструктуризація економіки, транскордонне співробітництво, проблеми безробіття і розвиток сільського господарства;

• 2000-2006 рр. – зменшення кількості цілей регіональної політики і ряд заходів по підвищенню ефективності роботи структурних фондів; був прийнятий «Порядок денний-2000», в якому було переглянуто регіональну політику Європейського Союзу;

• 2007-2013 рр.;

• 2014-2020 рр.

2. Базові положення регіональної політики Європейського Союзу

Основні принципи регіональної політики були сформовані в кінці 80-х років ХХ ст.:

• принцип концентрації – допомогу повинні отримати території, які найбільше цього потребують, щоб при цьому уникнути розпорошення коштів;

• принцип субсидіарності – основні проблеми регіонального розвитку повинні вирішуватись на тому рівні, на якому для цього склалися найбільш сприятливі умови та наявні ресурси;

• принцип децентралізації – прийняття рішень та виконання завдань повинні бути перенесені на якомога нижчі рівні управління;

• принцип компліментарності – в процесі надання допомоги потрібно уникати виникнення споживчих настроїв;

• принцип додатковості – частину фондів повинні знайти регіони, яким надається допомога;

• принцип партнерства – має бути тісна співпраця між різними ланками.

Дещо пізніше принципи регіональної політики були уточнені і їх розподілені між чотирма групами:

• ключові принципи (субсидіарністості, координації, еластичності);

• принципи організації (програмування, партнерства, взаємодії);

• принципи фінансування (концентрації, додатковості);

• принципи оцінки (моніторингу, оцінки, фінансового контролю).

В Європейському Союзі використовується номенклатура територіальних одиниць для статистики, яка дозволяє порівнювати рівень соціально-економічного розвитку і, певним чином, допомагає вирівняти потенціал країн Європи:

• NUTS-1 – федеральні одиниці або кілька індустріальних чи адміністративних районів держави;

• NUTS-2 – є базовою для більшості показників та статистичних звітів;

• регіони нижчого порядку – NUTS-3;

• NUTS-4;

• NUTS-5.

Програма дій 2000-2006 рр. передбачала використання на проблеми регіональної політики більше 35% бюджету Європейського Союзу. Кількість цілей регіональної політики була обмежена трьома:

• сприяти розвитку і структурним змінам у регіонах, що відстають (70% фінансових ресурсів);

До таких регіонів належать такі, ВВП на душу населення яких становить менше 75% середньоєвропейського, а також віддалені (острівні території) та малозаселені регіони. Певна перехідна допомога надавалася регіонам, які отримували її в попередній період.

• підтримка економічних і соціальних перетворень, що відчувають структурні труднощі (трохи більше 11% фінансових ресурсів);

• модернізація освіти і навчання.

Сьогоднішня програма 2007-2013 рр. оцінюється в €350 млрд. Від попередньої програми залишилась лише кількість цілей:

• конвергенція – фінансування передбачається з трьох основних фондів – Європейського фонду регіонального розвитку, Європейського соціального фонду, фонду єднання (фонду гуртування);

Критерій для отримання залишився незмінним. Право на таку допомогу отримали 84 регіонів, серед яких нові члени Європейського Союзу, старі регіони, та регіони, що мають право на транзитивну підтримку (знаходяться в перехідному стані).

• регіональна конкурентоспроможність і зайнятість – стимулювання економічних та соціальних змін, інвестування у людські ресурси;

Показниками є безробіття, частка зайнятих у сільському господарстві та ін. Обсяг фінансування склав €49 млрд., і на таку допомогу претендують 169 регіонів.

• територіальна співпраця – посилення прикордонної, транснаціональної та міжрегіональної кооперації;

Загальний обсяг фінансування складає близько €8 млрд. і найбільше відводиться на транскордонне співробітництво, зокрема, програми єврорегіонів.

Програма 2014-2020 рр. передбачає збільшення кількості цілей. В ній більше враховуються глобальні тенденції, розширюється кількість критеріїв для отримання допомоги. Основними цілями є проблеми зайнятості, інновації, стимулювання прогресу в сфері зміни клімату, освіта, подолання бідності та соціальної ізоляції.

3. Фінансові інструменти регіональної політики Європейського Союзу

Головними фінансовими інструментами Європейського Союзу виступають фінансові фонди. В 1958 р. був створений Європейський соціальний фонд, а у 1975 р. був створений Європейський фонд регіонального розвитку.

До останньої програми функціонував Європейський фонд орієнтації та гарантій в сільському господарстві, що був заснований у 1962 р. і спрямовувався на фінансування програм допомоги фермерам, збут залишків сільськогосподарської продукції та ін. Через розширення напрямів регіональної політики всі програми об’єднані і сільське господарство зібране в одну програму.

Фонд єднання, який був заснований в 1993 р., фінансує функціонування транспортної інфраструктури (транс’європейська мережа) та розбудову екологічної інфраструктури. Спочатку він був спрямований на те, щоб допомагати найбільш відсталим регіонам (ВВП регіону менший, ніж 90% середньоєвропейського). З 2007 р. фонд активно співпрацює з Європейським фондом регіонального розвитку. Їх головне завдання полягає у вирівнюванні показників рівня розвитку.

Основним показником за яким надається фінансування є різниця між ВВП країн та середнім показником по Європейському Союзу. Якщо вона складає менше, ніж 75%, то країна отримує допомогу в розмірі цієї різниці, помноженої на 5%; якщо ж вона складає від 75 до 90%, то ця різниця множиться на 4%; якщо більше 90%, то на 3% (закріплено як «Берлінський принцип»). Якщо безробіття в країні вище, ніж в середньому по Європейському Союзу, то країна отримує €100 на кожного безробітного. Загальна сума допомоги на дану ціль не має перевищувати 4% обсягу ВВП країни.

Пріоритетними для надання фінансування є:

• екологічні проекти (за період з 2007 по 2013 роки підтримка прямих і непрямих екологічних інвестицій має скласти €105 млрд. або 30% загального обсягу фінансування) – зміни клімату та досягнення оптимального співвідношення аспектів розвитку:

  • здійснення безпосередніх інвестицій в екологічну інфраструктуру (водоочисні споруди та ін.);

  • проведення екологічних експертиз, програм розвитку;

  • стимулювання участі представників екологічних груп та агенцій при розробці програм;

  • інституційна підтримка щодо оцінки екологічного впливу при формуванні проектів.

• транспорт (приблизно 22% від загальних обсягів фінансування) – розвиваються всі види транспорту, особливо надається підтримка країнам, які не маю виходу до моря. Пріоритетом є будівництво транс’європейських магістралей та їх реконструкція.

За період з 2000 до 2006 року було основні чотири ініціативи: INTERREG – спрямована на розвиток транскордонного співробітництва, URBAN – різні аспекти розвитку міст, LIDER – розвиток сільських територій та EQUAL – усунення нерівностей на ринках праці.

Ще однією програмою є розробка і запровадження проектів за ініціативою національних урядів, при чому перевага надається проектам, які охоплюють декілька суміжних країн.

Для підвищення ефективності використання структурних фондів існує чотири додаткові ініціативи:

• JASPERS – спрямована на залучення експертів з Європейського інвестиційного банку та Європейського банку реконструкції і розвитку для оптимізації використання коштів структурних фондів;

• JASMINE – спрямована на надання невеликих позик для людей, які самозайняті або мають малий бізнес;

• JEREMIE – «Спільні європейські ресурси для малих і середніх підприємств»;

• JESSICA – «Спільна європейська підтримка усталених інвестицій в містах».

Щорічно публікуються доповіді по оцінці ефективності ведення регіональної політики. Зараз в Європейському Союзі запроваджуються наступні заходи по підвищенню ефективності регіональної політики:

• недопущення скорочення високих обсягів фінансування;

• високий рівень концентрації коштів на досягнення основних цілей регіональної політики;

• збільшення ефективності управління і спрощення бюрократичних процедур;

• більш широке залучення партнерів з числа територіальних громад місцевих (особливо міських) бюджетів;

• направлення додаткових ресурсів, які максимально підготовані для інвестування;

• контроль за використанням коштів і введення санкцій (позбавлення права отримувати відповідну допомогу та ін.).

Заходи, спрямовані на допомогу країнам-кандидатам на вступ до Європейського Союзу (найбільше цей механізм був відпрацьований за період 2000-2006 року, оскільки тоді планувалось суттєве розширення):

• PHARE – програма, що була спеціально розроблена для країн Центральної та Східної Європи і спочатку спрямовувалась на допомогу Польщі та Угорщині, а потім розширилась і на інші країни. Загалом, за цей програмний період за програмою було виплачено €10,5 млрд. Фінансувалися здебільшого інституційна підтримка реформ – зміцнення демократичних інститутів суспільства, громадських адміністрацій та організацій, формування нормативно-правової бази.

• SAPARD – програма, спрямована на підтримку сільського господарства і відповідні реформи в галузі – розвиток сільських територій, підвищення якості продуктів харчування, технічна допомога тощо.

• ISPA – проекти охорони довкілля та розвитку транспорту.

• POST-ACCESION – програма, яка почала діяти з 2002 р. і повинна була допомогти країнам після вступу.

Зараз допомогу отримують Туреччина та Хорватія (за програмами ISPA та IPA).

4. Використання європейського досвіду регіональної політики в Україні

Україна могла б використовувати окремі елементи досвіду регіональної політики:

• програмно-цільовий підхід до вирішення регіональних проблем, основними вимогами якого є легітимність, реальність поставленої мети і завдань, варіантність регіональної політики за умов різних обсягів фінансування, відповідальність і контроль за фінансуванням проектів;

• довгостроковість програмних періодів, яка дозволяє переглянути принципи регіональної політики;

• об’єктивний (неполітичний) метод залучення та розподілу ресурсів, який спирається на ефективну роботу статистичної служби;

• необхідність підтримки інтегрованих програм, і перш за все таких, що спрямовані на інфраструктуру і людський розвиток, які дають поштовх для розвитку території загалом;

• поступовий перехід до принципу повернення коштів, що направляються на регіональну політику;

• запровадження моніторингу та оцінки ефективності дій.