40. Противоречия и проблемы административно-территориального устройства России.

Существуют реальные проблемы, с которыми сталкиваются государственные органы в своей деятельности - не­управляемость регионами и дезинтеграция, препятствующие эффективному госу­дарственному управлению. Причины проблем сводятся к несовершенству нынешней федеративной формы органи­зации системы государственной власти и управления. Проблема заключается не в разруше­нии федерализма, а в достройке нынешней модели, в приведении федеративной организации государственной власти и управления в соответствие с современным переходным состоянием общества, его политической и экономической систем, складывающейся но­вой социальной структурой.

Обозначим основные проблемные моменты российского федерализма:

Первое. Противоречивость принципов федеративного устрой­ства Российского государства, заложенных в Конституции РФ:

а) противоречивое сочетание принци­пов формирования субъектов Федерации;

б) провозглаше­ние принципов целостности государства и в то же время права народов на самоопределение;

в) признание формального равенства субъек­тов Федерации и вместе с тем заложенное в Конституции нера­венство их во взаимоотношениях с Центром и между собою по объему прав;

г) сочетание конституционного принципа формирования федера­тивного государства с практикой договорного разграничения пред­метов ведения и полномочий между Федеративным центром и субъектами РФ.

Второе. Не только формальное, но и фактическое неравенство субъектов Федерации, выражающееся в существенных различиях геополитической роли, которую играют они в Федерации, а так­же научно-технического, демографического и культурного потен­циалов, с чем связаны диспропорции уровней реализации обще­национальных стандартов социальных благ. Существует другая проблема: несоответствие новым геопо­литическим и экономически реалиям социально-экономического развития некоторых административно-территориальных делений.

Подведение юридической основы под договорную практику раз­граничения сфер общественных отношений, регулируемых феде­ральными органами государственной власти и органами субъек­тов Федерации, и властных полномочий призвано препятствовать отме­ченным негативным явлениям. Законы устанавливают принципы: конституционности, верхо­венства Конституции Российской Федерации и федеральных за­конов, равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и инте­ресов субъектов РФ, согласования интересов Российской Федера­ции и субъектов РФ, добровольности заключения договоров и соглашений, обеспеченности ресурсами, гласности заключения договоров и соглашений.

Законами устанавливаются формы реализации пол­номочий по предметам ведения Российской Федерации и совмес­тного ведения РФ и субъектов Федерации; определяется порядок заключения договоров и соглашений. Субъектам Федерации предлагается привести в соответствие с дан­ным законом «свои законы» и иные правовые акты. В законах сформулированы требования, реа­лизация которых позволит существенно снизить влияние на фе­деративную организацию системы государственного управления противоречия, связанного с фактическим неравенством между субъектами РФ в их взаимоотношениях с Федеральным центром.

Третье. Конструкция государственной власти и управления, формы реализации в ней принципа федерализма. В России отсутствует реальная единая система государственной власти и управления. Несмотря на то, что в Конституции про­возглашается единая система исполнительной власти, образуе­мая федеральными органами власти и органами субъектов Феде­рации в пределах ведения и полномочий Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерального центра и субъектов РФ, фактическое строительство ее не завершено.

Следует иметь в виду, что противоречивость принци­пов формирования Российской Федерации, обуслов­ливают два противоположных типа поведения правящих субъек­тов регионального и федерального уровней власти. Один тип поведения тяготеет к авторитарному унитаризму, к старым административно-командным методам управления ре­гионами из Федерального центра, местными сообществами — из региональных центров. Другой тип политического поведения субъектов федеральных и региональных властей радикально-либеральный.

Анализ объективных и субъективных факторов, стимулирую­щих тенденцию дезинтеграции и блокирующих ее, показывает, что потенциал единства Российской Федерации намного превос­ходит факторы мотивации обособления субъектов Федерации. Противоположностью дезинтеграционных процессов выступают факторы интеграции. Несмотря на отдельные разрывы в экономическом простран­стве России, его единство в основном сохранилось.

Интеграционные процессы в экономике проявляются в форми­ровании территориальных ассоциаций экономического взаимодей­ствия субъектов РФ. В настоящее время функционируют такие межрегиональные ассоциации, как «Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Северный Кавказ» и др.

Как поиск путей к межрегиональной интеграции следует рас­сматривать возможность укрупнения субъектов Федерации, причем, конечно же, на базе развития экономических, социо­культурных и политических взаимосвязей регионов.

Процесс укрупнения субъектов РФ практически уже начался, есть уже и первый опыт. Однако следует иметь в виду, что в соответствии с Конституцией РФ процесс объединения субъектов возможен толь­ко по инициативе «снизу», при взаимном согласии сторон, при­нятии соответствующих решений органами их исполнительной и законодательной власти, при согласии населения субъектов, вы­явленном в результате проведенных в них референдумов.

Важное значение для общественной мотива­ции интеграции общества и государства имеет фактор геополити­ческой безопасности. Региональная и национальная политика — стержень долго­срочной государственной программы укрепления единства Рос­сийского государства и его управляемости. Продуманная и взве­шенная региональная политика способствует формированию эко­номического федерализма и созданию условий для постепенного преодоления существенных различий в уровнях развития регио­нов и благосостояния населения. А наличие фундаментальных системообразующих законов о собственности, о правах граждан, о денежном обращении, о механизмах, закрепляющих права ре­гионов в системе экономических отношений страны, будет базой для единой системы управления не только экономикой, но также всеми другими общественными процессами.

В России ни одна этническая группа не может обладать исключительным правом на контроль над территорией, институтами власти и ресурсами. В соответствии с международным правом наций на самоопределение национальная политика ориентирована на обеспечение права всех этнических групп представлять и отстаи­вать свои интересы власти без посягательств на территориаль­ную целостность страны.

В Российской Федерации осуществляется принцип националь­ной самоорганизации, позволяющий представителям различных национальностей самостоятельно определять и реализовывать свои социально-культурные цели, защищать свои права и свободы, создавать свои ассоциации, общества и другие институты гражданского общества.

Для современного государственного строительства России все более характерным становится учет того, что самоорганизация этнических общностей, не имеющих своих национально-террито­риальных образований на территории Российской Федерации или проживающих за пределами таких образований, возможна в фор­ме национально-культурных автономий. Использование нацио­нально-культурной автономии в сочетании с механизмами мест­ного самоуправления позволит ввести в современную жизнь тра­диционные формы самоорганизации (казачье, земское, горское и другое самоуправление).

Следует отметить, что в России пред­стоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное уст­ройство государства, которое обеспечило бы эффективную управ­ляемость общества, действительную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны. Оценивая современное состояние российского федерализма необходимо подчеркнуть следующие моменты:

Первое. Наличие самого большого в мире социально-полити­ческого пространства, а также «иссеченность» общества много­численными линиями существенных различий: региональных, классовых, политических, наконец, религи­озных - объективно предполага­ет федеративное устройство государства при одновременном со­хранении и углублении его единства, общности политического и правового пространства, т.е. единства государственной власти.

Второе. Любая модель демократических преобразований не исключает реальную возможность авторитаризма или превраще­ния демократии в охлократию (господство «толпы»), либо в инструмент господства националистических и региональных олигархий, если государство не защищено единым для всех его частей законом, гарантирующим реализацию основных принципов государствен­ного строя единой системы управления. Не случайно в развитых странах со «старой и «новой» демократией, в том числе в федеративных, стабильность государства обеспечивается наличием единого стержня государственной власти: президентской (США), парламентской (Великобритания), президентско-парламентской (Франция).

Третье. Федерализм в нынешнем его состоянии, не исключает националистических и сепаратистских по­ползновений отдельных республик и регионов. Нынешняя пере­ходная историческая ситуация объективно требует органически соединять федерализм с сильной централизующей властью (с эле­ментами унитаризма). Централизованная власть в действитель­ном федеративном государстве выступает выражением и вопло­щением общей воли большинства населения страны. Сочетание вертикальной и горизонтальной (территориальной) структур го­сударственной власти и управления только и может обеспечить подлинный демократический федерализм.

Четвертое. Федерализм, сочетающийся с сильной централи­зованной властью, предохранит Россию от тенденции к конфедерализму, возобладание которой означало бы распад Российско­го государства.