Реформы местных государственных учреждений при Петре I.

Как можно полагать, в конце 90-х 17 века, Петр не имел никаких сколько-нибудь определенных замыслов относительно потребностей реформировать власть на местах. Наиболее важным как для него, так и для его предшественников был вопрос об обеспечении денежных поступлений, который с 16 века был связан с регулированием отношений между назначаемыми городскими лицами и городским населением.

До Петра распространенным вариантом этого регулирования был способ сбора налогов в городах «на вере»: налоги собирали выборные должностные лица – головы и целовальники.

В 1699 году Петр решился по всей европейской России распространить эту систему. Был учрежден центральный выборный орган – Ратуша, а в подчинение ему даны на местах таможенные избы.

В них выборные лица ведали сбор косвенных налогов – таможенных пошлин, акцизов на водку и табак.

Данная реформа явилась лишь завершением уже имевшихся тенденций, но знаменательно тем, что впервые в истории Российского государства создала ведомственные местные учреждения.

Неудачное начало войны со Швецией сделало жизненно необходимым мобилизационное управление. Его организация началась с ликвидации выборных должностных лиц – губных и земских старост, тем самым практиковавшаяся в начале 16 века причудливое и многообразное распределение полномочий между назначаемыми и выборными должностными лицами было уничтожено.

Воеводам во второй раз и теперь уже окончательно были переданы если не все, то большинство функций.

Произошла концентрация власти, что предполагало и повышение персональной ответственности воевод за выполнение данных им поручений. Но результативность данного преобразования была недостаточной при сопоставлении с запросами государства.

В этих обстоятельствах Петр вводит должность комендантов. Им назначались военные командиры, которым передавались полномочия по управлению отдельными территориями, прежде всего, городами.

Поэтому комендант, располагая военной силой, решал задачи ее обеспечения за счет местного населения напрямую.

Там, где в условиях войны никаких войск не было, комендантское управление было невозможным.

Содействовать воеводам или же помимо их решать вопросы снабжения армии были призваны порученцы – комиссары.

Таким образом, и ранее отличавшееся милитаризацией местное управление, Петр милитаризирует еще больше.

Весьма показательно, что в 1704 году Петру пришлось сделать первую попытку создать в системе местной власти орган из выборных местных дворян. Есть все основания усматривать мотив этой попытки в стремлении найти противовес, сдержку произволу воевод, комендантов и комиссаров.

Однако обстоятельства военного времени помешали осуществить этот замысел.

В 1708 году, когда напряженность в военных действиях настигла высшей точки, Петр счел нужным провести первую губернскую реформу. В 1708 году было введено двухуровневое местное управление. Вместе с тем, Петр, проводя реформу, видел ее цель в том, чтобы не допустить чрезмерного обложения одних регионов в сравнении с другими.

Данная реформа делала ненужной созданную за 9 лет до этого Ратушу. В процессе своей деятельности губернаторы при участии самого царя формировали собственный аппарат управления, важнейшей из своих многочисленных функций они делегировали вице-губернатора. Особое место в этом аппарате занял ландрихтер (земельный судья).

Тем самым было впервые достигнуто обособление суда от администрации.

Начиная с 1715 года, Петр предпринимает вторую попытку ввести в систему местной власти выборный орган. Теперь уже рядом с губернатором должен существовать ландрат – земельный совет, составленный из ландатманов – земельных советников, избранных из местных дворян.

Можно полагать, что прежде всего Петр счел невозможным предоставить местное население, его имущество, произволу губернаторов с их громадной властью, но Петр готов был идти дальше: он собственноручно предписывал осуществлять коллегиальное управление губернией, в котором «чтоб был губернатор не якоправитель, но якопрезидент» - таким образованием заменить единоначалие коллегиальности с участием выборных.

На практике Петр не обеспечил ни статус, ни функции ландратманов в губернском аппарате власти. В следствие этого губернатор без труда превратили их в своих порученцев, ответственных за поступление налогов. В целях эффективности их деятельности, губернии по числу ландратманов были разделены на части с одинаковым числом дворов. Так возникла новая территориально-административная единица, получившая название «ландратманская доля» и образованная по статико-демографическому принципу.

Примерно тогда же, в середине 1710-х, губернаторы, в пределах подвластных им территорий, воспроизводят свои отношения с центральной властью: назначают в наиболее крупных уездах обер-комендантов, уполномачивая их контролировать известное число уездных воевод. Так появляется третий уровень местного управления и соответствующие ему территориально-административная единица – обер-комендантская провинция.

Преобразование местного управления и породившее ими естественное усложнение, вели к разнообразию административного деления, структур учреждений и должностных лиц. Результатами этого сложного процесса Петр был не доволен.

К тому же замышлялась налоговая реформа. Приступив к ее осуществлению, Петр в сотрудничестве с Сенатом, подготовил к 1719 году вторую губернскую реформу, получившую название областной. Эта реформа должна была установить единообразное местное управление по всей стране. Ею закреплялось трехуровневое деление, в котором низшей единицей был «дистрикт» - налоговый округ; второй уровень – «провинция»; третий – «губерния».

С учетом уже имевшегося опыта, Петр решил основной единицей управления сделать не губернию, а провинцию. Округа задумывались исключительно с налоговой целью. В них должны были действовать выборные из дворян земские комиссары вместе с помощниками из числа крестьян. На уровне провинции создавались местные учреждения финансово-налогового назначения, подчинившиеся соответствующим коллегиям в столице (в центре).

Так возникала проблема ведомственного подчинения и местного управления.

Областная реформа предусматривала обособление судебной власти. Создавались надворные суды, причем юрисдикция некоторых из них не совпадала с губернским делением.

Не лишенная рациональных черт областная реформа, при ее осуществлении, натолкнулась на недостаток людей и финансовых ресурсов.

Сложная структура местных учреждений привела не к повышению собираемости налогов, а к понижению.

Оказавшийся громоздким, аппарат местной власти был трудноуправляемым и не справлялся со своими функциями.

____________

Петр не стал проводить новую реформу и в 1724 году предпочел разместить армию в деревнях европейской части России.

Вся ее территория была разделена на полковые округа, наложившиеся поверх ранее созданных дистриктов – налоговых округов с их управленческих аппаратов, причем границы тех и других округов сплошь да рядом не совпадали.

Высшим должностным лицом в полковом округе становился полковник – командир полка. Ему было предоставлено напрямую взыскивать с населения своего округа все те ресурсы – деньги, продовольствие, фураж, транспортные средства,- которые были необходимы для обеспечения воинской части.

Такое полномочие командира полка сопрягалось с его обязанностями ловить беглых, и используя наличную вооруженную силу, преследовать и искоренять, приобрётшую характер национального бедствия, вооруженную преступность.

Данная мера означала не что иное, как введение в наиболее населенной части страны военного положения.

Данную меру трудно оценивать иначе, чем признание властью провала всех попыток преобразовать систему местного управления. В следствие этого использовались крайняя милитаризация и применение ею военно-силовых методов управления.

Таким образом, в процессе создания абсолютистского государства, Петру не удалось создать сколько-нибудь эффективную систему местных учреждений. Тем не менее, его попытки преобразования в этой сфере обозначили приемы построения местной власти (ее институты). А так же закрепили на будущее время в качестве принципа реформированной власти – ее построения сверху-вниз.