2. Функціонування сучасного механізму регулювання природокористування в Україні

Сучасний механізм регулювання природокористування в     Україні поєднує три рівні управління: національний, регіональний і місцевий.

На національному рівні до функцій управління природоохоронною діяльністю належать:

• розробка методологічного, нормативно-методичного та правового забезпечення;

• проведення державної екологічної експертизи та її виконання на національному рівні;

• створення економічного механізму природокористування; регулювання використання природних ресурсів і запобігання забрудненню навколишнього середовища;

• державна політика щодо зон надзвичайних екологічних ситуацій; визначення нормативів якісного стану природних ресурсів;

• формування та використання державних позабюджетних фондів охорони навколишнього середовища;

• регулювання використання ресурсів державного значення;

• державний контроль за дотриманням природоохоронного законодавства, зокрема ядерної та радіаційної безпеки;

• організація взаємодії з іншими міністерствами та відомствами стосовно виконання вимог природоохоронного законодавства;

• здійснення єдиної науково-технічної політики щодо охорони та раціонального використання природних ресурсів;

• реалізація державної політики щодо збереження біо-різноманіття;

• забезпечення екологічної безпеки як складової національної безпеки України;

• реалізація міжнародних угод та виконання Україною взятих на себе в межах цих угод зобов'язань і підтримка міждержавних відносин у природоохоронній сфері;

• запровадження єдиної державної політики та забезпечення процесу прийняття державних рішень екологічною інформацією (організація моніторингу, впровадження інформаційних технологій, введення обліку забруднень, прогнозування);

• екологічна освіта та виховання населення.

Органами регулювання відносин у сфері природокористування на національному рівні є Верховна Рада України та Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Кабінет Міністрів України та уряд Автономної Республіки Крим, Міністерство охорони навколишнього середовища та ядерної безпеки, Міністерство економіки України, Міністерство України у справах науки та технологій, Держкомстат, Державний комітет зі стандартизації, метрології та сертифікації, Державний комітет з гідрометеорології, Держкомводгосп, Мінлісгосп, Державний комітет з геології та використання надр, Держкомзем, Мінрибгосп, Міністерство охорони здоров'я, Міністерство юстиції України.

Верховна Рада України в сфері природокорис­тування і охорони навколишнього середовища:

• здійснює законодавчу діяльність у сфері природокористування і охорони навколишнього природного середовища;

• визначає основні напрями державної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища;

• затверджує державні екологічні програми;

• визначає правові основи регулювання відносин у галузі охорони навколишнього природного середовища;

• приймає рішення про припинення діяльності підприємств і об’єктів у разі порушення ними законодавства про охорону нав­колишнього природного середовища;

• визначає повноваження Рад народних депутатів, порядок організації та діяльності органів управління в галузі охорони нав­колишнього природного середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки;

• установлює правовий режим зон надзвичайної екологічної ситуації, оголошує такі зони на території республіки та визначає статус потерпілих громадян.

Стаття 4 Закону України "Про охорону навколишнього середовища" вказує на те, що в державній власності перебувають усі землі України, за винятком земель, переданих у колективну та приватну власність. І далі: "Право розпорядження природними ресурсами здійснює Верховна Рада України". Тобто право розпоряджатися природною складовою національного багатства належить законодавчому органу державної влади, тоді як виконавчий її орган – Кабінет Міністрів "забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики, політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки і природокористування" (ст. 16 Конституції України) [1; 3].

Кабінет Міністрів України в сфері природокористування і охорони навколишнього середовища:

• здійснює реалізацію визначеної Верховною Радою України екологічної політики;

• забезпечує розробку державних республіканських, міждержавних і регіональних екологічних програм;

• координує діяльність міністерств, відомств, інших установ та організацій України з питань охорони навколишнього природного середовища;

• визначає порядок розробки та затвердження екологічних нор­мативів, лімітів використання природних ресурсів, викидів і скидів забруднювальних речовин у навколишнє природне середовище, захоронення (складування) відходів, інші види шкідливого впливу на довкілля;

• встановлює порядок та граничні розміри плати за користування природними ресурсами, забруднення навколишнього природного середовища, захоронення (складування) відходів, інші види шкідливого впливу на довкілля;

• приймає рішення щодо категорійності та організації нових об’єктів природно-заповідного фонду країни;

• організує екологічне виховання та екологічну освіту громадян;

• приймає рішення про зупинення або припинення діяльності підприємств, установ, організацій (незалежно від форм власності і підпорядкування) у разі порушення ними екологічного законодавства;

• керує зовнішніми зв’язками України в галузі охорони навколишнього природного середовища.

На Міністерство охорони навколишнього середовища та ядерної безпеки України покладаються функції збереження і відтворення природних ресурсів, а також гарантування екологічної безпеки. Зазначеному Міністерству надається спеціальний статус щодо суміжних міністерств, який законодавчо закріплює контрольно-інспекційні функції з екологічної безпеки. При Міністерстві створено Технічний комітет зі стандартизації, який функціонує під методичним керівництвом Держстандарту України. Забезпечення системи вимог до природокористувачів передбачає такі основні завдання:

• створення єдиної системи стандартів для охорони навколишнього природного середовища та визначення можливості впровадження міжнародних стандартів якості довкілля;

• розроблення концепції екологічного нормування;

• визначення об'єктів нормування та їх пріоритетності;

• розроблення Програми впровадження екологічних нормативів;

• участь у міжнародному співробітництві з питань екологічного нормування;

• створення інформаційних баз та екологічного нормування в галузі охорони довкілля.

Організаційні заходи щодо природоохоронної діяльності підтримуються відповідним організаційно-технічним забезпеченням. Насамперед це створення системи державного моніторингу навколишнього середовища – загальнодержавної системи спостережень, оцінювання й прогнозування його стану.

Ключовими завданнями системи державного моніторингу навколишнього середовища є такі:

• спостереження за станом природного середовища, рівнем і джерелами забруднення;

• оцінювання існуючого стану;

• прогнозування змін і оцінювання можливого стану довкілля;

• забезпечення органів державного управління систематичною та оперативною інформацією про стан навколишнього середовища, рівень його забруднення, прогнози і запобігання можливим змінам цих рівнів;

• забезпечення взаємодії міністерств і відомств, які входять до системи державного моніторингу навколишнього природного середовища.

Екологічний моніторинг є однією з основних функцій органів Міністерства охорони навколишнього середовища та ядерної безпеки України. Водночас моніторинг стану природного середовища за окремими його напрямками здійснюють органи галузевої та деякі органи міжгалузевої компетенції: Держводгосп, Мінлісгосп, Держкомзем, Мінрибгосп, Міністерство охорони здоров'я, Держкомгеологія та ін.

На національному рівні укладаються угоди щодо законодавчого забезпечення охорони навколишнього середовища, розробка та впровадження еколого-економічних норм і нормативів, організаційного та економічного механізмів природокористування, виділення бюджетних коштів на природоохоронні цілі, прийняття та фінансування державних екологічних програм, надання природо-користувачам пільг і створення системи обмежень у використанні природноресурсного потенціалу.

На регіональному рівні управління охороною природи та природокористуванням здійснюється місцевими органами влади через такі функції:

• регулювання використанням природних ресурсів регіону;

• визначення нормативів забруднення природного середовища;

• упровадження економічного механізму природокористування;

• впровадження моніторингу та обліку об'єктів природокористування і забруднення довкілля;

• проведення державної екологічної експертизи;

• контроль дотримання природоохоронного законодавства;

• дослідження стану навколишнього середовища;

• розробка програми впровадження природоохоронних заходів, визначення та реалізація інвестиційної політики;

• інформування населення та зацікавлених організацій з екологічних питань.

До чинників, що зумовлюють розвиток і активізацію дій щодо регіоналізації державної екологічної політики, належать:

• невідповідність частки витрат на охорону природи та внесків до валового національного продукту в окремих регіонах;

• міжрегіональні відмінності щодо екологічних збитків на одиницю створеного в регіоні валового продукту;

• відмінність у кількості екологічних проблем, що накопичилися в окремих регіонах за попередній період;

• міжрегіональні відмінності у співвідношенні добувних і переробних галузей промисловості;

• нерівномірність розміщення на території України окремих видів природних ресурсів і значні відмінності між регіонами щодо використання природноресурсного потенціалу.

Основною метою державної екологічної політики є створення ефективних правових та економічних умов з метою надання регіонам можливостей використати наявні матеріальні та фінансові ресурси для природоохоронних заходів і проведення комплексу управлінських дій щодо зміни галузевої і технологічної структури виробництва в бік зменшення його впливу на стан навколишнього природного середовища.

Регіональна еколого-економічна політика ґрунтується на принципах, визначених чинним законодавством. У регіональній економічній системі природоохоронна діяльність розглядається як пріоритетний напрямок господарської діяльності, особливості якого зумовлені потребами населення щодо екологічної безпеки і збереження природного довкілля.

Природоохоронна діяльність реалізується через регіональний екологоекономічний механізм, метою якого є створення регіональної матеріальної й управлінської екологічної інфраструктури та її ефективне використання для зменшення розбіжностей між інтересами виробників як природокористувачів на території регіону.

До регіональної екологічної інфраструктури належать суб'єкти природоохоронного призначення, що є власністю відповідних територіальних органів управління – обласних, міських і підприємств-природокористувачів на території регіону. Щодо рівнів підпорядкованості ці об'єкти розподіляються згідно із чинним законодавством.

Основними функціями діяльності регіонального природоохоронного фонду є:

(1) перерозподіл коштів і їх використання для створення найефективніших природозахисних об'єктів;

(2) скорочення періоду реалізації природоохоронного заходу завдяки оперативному маневруванню коштами;

(3) адресне використання коштів щодо їх власника та цільового призначення;

(4) регулювання пропорційності між внеском у детеріорацію природного середовища та обсягом фінансування природоохоронного заходу.

До компетенції органів, які керують природоохоронною діяльністю на місцевому рівні, входить контроль за використанням природоохоронного законодавства. До складу зазначених органів належать місцеві ради і їх виконавчі та розпорядчі органи, державні обласні управління охорони навколишнього середовища, районні та міські державні інспекції з охорони навколишнього середовища.

Виконавчі та розпорядчі органи місцевих рад у галузі охорони природного середовища в межах своєї компетенції виконують такі функції:

• реалізують рішення відповідних рад;

• координують діяльність місцевих органів управління, підприємств, установ та організацій, розташованих на території місцевих рад, незалежно від форм власності та підпорядкування;

• організують розроблення місцевих екологічних програм; визначають у встановленому порядку нормативи плати та розміри платежів за забруднення навколишнього природного середовища і розміщення відходів;

• затверджують за поданням місцевих органів Міністерства охорони навколишнього середовища та ядерної безпеки для підприємств, установ та організацій ліміти використання природних ресурсів, за винятком ресурсів республіканського значення, ліміти викидів і скидів забруднюючих речовин у навколишнє середовище, за винятком викидів і скидів, що призводять до забруднення природних ресурсів республіканського значення або навколишнього середовища за межами території цієї ради, і ліміти розміщення відходів;

• організують збирання, переробку, утилізацію і захоронения промислових, побутових та інших відходів на своїй території;

• формують і використовують місцеві позабюджетні екологічні фонди; погоджують поточні та перспективні плани роботи підприємств, установ і організацій з питань охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів;

• забезпечують оперативне інформування населення, підприємств, установ, організацій та громадян про стан довкілля, захворюваність населення;

• організують екологічну освіту та екологічне виховання громадян;

• приймають рішення з питань організації територій та об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, а також із питань дотримання природоохоронного законодавства.

Координація діяльності всіх органів в галузі природокористування здійснюється органами екологічної безпеки Міністерства охорони навколишнього природного середовища України.

Міністерство охорони навколишнього природного середовища України та його органи на місцях:

• здійснюють комплексне управління в галузі охорони навколишнього природного середовища в країні, проводять єдину науково-технічну політику з питань охорони навколишнього природ­ного середовища й використання природних ресурсів, координують діяльність міністерств, відомств, підприємств, установ, організацій в цій галузі;

• проводять державний контроль за використанням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континен­тального шельфу й виключної (морської) економічної зони держави, а також за додержанням норм екологічної безпеки;

• забезпечують роботу державної екологічної інформаційної системи;

• затверджують нормативи, правила, беруть участь у розробці стандартів щодо регулювання використання природних ресурсів і охорони навколишнього середовища від забруднення та інших шкідливих впливів;

• здійснюють державну екологічну експертизу;

• одержують безплатно від міністерств, відомств, підприємств, установ та організацій інформацію, необхідну для виконання покладених на них завдань;

• видають дозволи на захоронення (складування) промислових, побутових та інших відходів, на скиди шкідливих речовин у навколишнє природне середовище та спеціальне використання природних ресурсів відповідно до законодавства України;

• обмежують чи припиняють діяльність підприємств і об’єктів незалежно від їх підпорядкування та форм власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, дозволів на використання природних ресурсів з перевищенням лімітів на викиди та скиди забруднюючих речовин;

• подають позови щодо відшкодування збитків і витрат, заподіяних у результаті порушення законодавства про охорону нав­колишнього природного середовища;

• складають протоколи та розглядають справи про адміністративні правопорушення в галузі охорони природного середовища й використання природних ресурсів;

• керують заповідною справою, ведуть Червону книгу України;

• координують роботу інших спеціально вповноважених органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів;

• здійснюють міжнародне співробітництво з питань охорони навколишнього природного середовища, вивчають, узагальнюють і поширюють міжнародний досвід у цій галузі, забезпечують виконання зобов’язань України за міжнародними угодами з питань охорони навколишнього природного середовища.

Екологічна регламентація господарської діяльності спричиняє вплив на суб’єктів господарювання за допомогою юридичних, нормативних і адміністративних обмежень, регламентів і заборон, які мають обов’яз­ковий характер. До нього відносяться:

Регулювання розміщенням виробництва:

(1) заборона на будівництво промислових підприємств чи інших об’єктів виробничої і соціальної інфраструктури в межах територій;

(2) обмеження росту виробничих потужностей у відповідності з екологічною техномісткістю території.

Регламентація техногенних потоків:

(1) встановлення гранично допустимих емісій – викидів, скидів, складування відходів – для всіх груп джерел;

(2) встановлення нормативів і квот очистки викидів і скидів;

(3) специфікація технології виробництва і очистки відходів із забороною застосування застарілих і несучасних технологічних засобів, заборона чи обмеження виробництва відходомісткої по технології виробництва продукції.

Вимоги до екологічної якості продукції:

(1) заборона чи обмеження випуску продукції, яка антиекологіч­на за своїм основним впливом та побічним ефектом;

(2) обмеження виробництва продукції, використання якої дає велику кількість неутилізованих відходів;

(3) дотримання норм домішок і забруднювальних речовин в продукції, яка виробляється. Ці ж вимоги пред’являються і до сфери торгівлі.

Порушення вказаних обмежень і норм у відповідності з законом супроводжується адміністративною і кримінальною відповідальністю і штрафами.