2. Органи управління регіоном

Органи управління, що відноситься до регіону, слід розглядати з двох позицій: управління регіоном з боку держави (через вертикаль виконавчої влади) і управління, здійснюване самим регіоном (через місцеве самоврядування).

На сьогодні важливість місцевого самоврядування визначається тією обставиною, що будь-яка навіть найдосконаліша і демократичніша держава не в змозі з центру вирішувати соціально-економічні проблеми, що виникають на місцях. Тому що на місці видніше, яку вулицю заасфальтувати, який будинок відремонтувати, в якому місці поміняти каналізацію та ін. І чим більше країна по території і населенню, тим далі (у прямому і переносному значенні слова) центральна влада знаходиться від місцевих проблем.

Такий підхід має глибокі історичні коріння. У невеликих поселеннях люди природним чином групувалися для загального життя, проблеми якого вони обговорювали на сході і зборах, а для здійснення поточного управління обирали відповідних осіб - вождів, старійшин.

Суть місцевого самоврядування полягає в праві населення, що визнається і закріплюваному державою в законах, самостійно і під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення. Місцеве самоврядування здійснюється громадянами через виборні органи, повноваження яких мають бути, як правило, повними і винятковими. Воно є однією з головних гарантій розвитку демократії в державі і є важливим індикатором розвитку демократичних інститутів в суспільстві.

У статті 3 Європейських Хартії місцевого самоврядування, прийнятої Радою Європи в 1985 р., відзначається: "Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення" [9 ].

Упродовж Нового (XVII - XIX ст.) і Новітнього Часу (починаючи з XX ст. і по теперішній час) механізми організації влади на місцях і її взаємовідношення з центральними органами влади поступово розвивалася і удосконалювалася. У сучасних умовах в окремих державах використовуються різні способи поєднання місцевих органів управління і органів місцевого самоврядування.

1. Англосакська система (Великобританія, США, Канада, Австралія, Росія) зародилася у Великобританії. Її найважливіша ознака – відсутність на місцях повноважних представників уряду, що опікають місцеві виборні органи. Тут має місце двоступінчата система місцевого управління – країна поділена на графства, а графства – на округи. Основу системи складають графства, їм передані усі найважливіші функції, які згідно із законом можуть виконувати місцеві виборні органи. Округи наділені другорядними функціями.

2. Континентальна система ґрунтується на об'єднанні місцевого самоврядування і центральної державної влади. Така система має два різновиди:

(1) на усіх субнаціональних рівнях (тобто на усіх рівнях, нижче національного), за винятком нижчого, одночасно функціонують виборні органи територіальної общини і призначені представники центральної влади (місцеві державні адміністрації), які здійснюють адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування. При цьому на нижчому рівні функціонують виключно органи первинної територіальної общини. Ця система діє, наприклад, у Франції і Італії;

(2) на найнижчому рівні створюються тільки органи місцевого самоврядування, а вже на регіональному і субрегіональному рівнях функціонують місцеві державні адміністрації загальної компетенції. Така система застосовується в Польщі, Болгарії, Туреччині, Фінляндії.

3. Іберійська система (Бразилія, Португалія, Мексика) передбачає, що управління на усіх субнаціональних рівнях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) і відповідні головні посадовці місцевого самоврядування (мери, префекти та ін.). Ці посадовці стають головами відповідних рад і одночасно затверджуються центральними органами державної влади в якості представників державної влади в адміністративно-територіальних одиницях.

4. Змішана система (Німеччина і Японія) характеризується поєднанням англосакської і частково континентальної систем. Для цього типу характерна автономія місцевих органів і відсутність вираженого підпорядкування їх центру, але при цьому розвинена система адміністративного контролю центральної влади над місцевими органами [13, с. 28-31].

Аналіз положень Конституції і законодавства України дозволяє зробити висновок про те, що в нашій країні діє другий різновид континентальної системи регіонального управління. Проте, на відміну від багатьох європейських країн, вона не є досить ефективною. Головною перешкодою на шляху її успішного розвитку є успадкована тяга до надмірної централізації управління .

Централізоване політичне керівництво дісталося Україні в спадщину від Російської імперії, яка унаслідок своїх величезних розмірів вимушена була підтримувати сильну вертикаль державної влади. Колишній СРСР зберіг централізм в якості основи політичного керівництва і розповсюдив його на економічну сферу. Об'єктивно це було обумовлено його великими масштабами і тим, що економіка функціонувала на принципах планомірного і пропорційного розвитку. Плани спускалися "згори-вниз" за вертикальним галузевим принципом. При цьому комплексні "горизонтальні" інтереси регіонів, в межах яких взаємодіють підприємства багатьох галузей, враховувалися не завжди.

Після розпаду СРСР і надбання незалежності України ситуація змінилася. Україна узяла курс на побудову соціально-орієнтованої ринкової економіки, яка, на відміну від планової, не може будуватися за принципом "згори-вниз". Її фундамент складають вільні дії ринкових агентів, ведених власними інтересами. Тому ринкове господарство за своєю суттю є децентралізованим.

Затвердження нового правопорядку на принципах децентралізації державної влади в Україні прискорилося з прийняттям в 1996 р. Конституції України [1]. Потім були прийняті ще ряд нормативно-правових актів: Закони "Про місцеві державні адміністрації" [2], "Про місцеве самоврядування в Україні" [3] та ін. [5; 6], які обкреслили межі функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій (розділ VI Конституції) і місцевих рад і заклали основи місцевого самоврядування в Україні (розділ XI Конституції).

Проте, реальні можливості місцевих державних адміністрацій і органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання регіонального розвитку залишаються обмеженими. Передусім це виражається в тому, що місцеві бюджети в Україні сильно залежать від Державного і рішень, що приймаються в центрі, оскільки усі найбільш великі податки в країні (податок на прибуток підприємств, ПДВ, податок з прибутків фізичних осіб, акцизи, митні збори) є загальнодержавними, а процеси міжбюджетного фінансового вирівнювання (про яких мова піде далі) залишаються мало прозорими, так що органи влади на місцях не завжди можуть реально на них впливати.

Згідно Конституції України місцеве самоврядування має право територіальної общини самостійне вирішувати питання місцевого значення у рамках Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. Важливо підкреслити, що ці органи не є органами державної влади, але це не означає їх повної автономії від державної влади: органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143 Конституції України) і хід їх реалізації контролюється відповідними органами виконавчої влади. Таким чином, в управлінні регіонами влада в Україні розподілена таким чином (рис. 3.3.1):

• державу на місцях представляють місцеві органи виконавчої влади (в особі місцевих обласних, міських, районних адміністрацій). Голови адміністрацій призначаються і звільняються Президентом України за уявленням Кабінету Міністрів України. Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня;

• колективні інтереси громадян представляють органи місцевого самоврядування (в особі сільських, селищних, міських і обласних рад). До складу рад входять депутати, а виконавчий орган ради очолює голова. Таке положення місцевого самоврядування в політичній системі України дозволяє характеризувати його як самостійну (нарівні з державною владою) форму громадської влади.

Рис. 2.4.1. Система органів управління регіоном

Для виконання покладених на них повноважень органи місцевого самоврядування мають бути наділені відповідними ресурсами: матеріальними і фінансовими. Як відмічено в ст. 9 Європейській хартії місцевого самоврядування, "органи місцевого самоврядування повинні мати право, у рамках національної економічної політики, отримувати достатні власні фінансові кошти, якими вони можуть вільно розпоряджатися при здійсненні своїх функцій. При цьому фінансові кошти органів місцевого самоврядування мають бути відповіднінаданим їм за конституцією або законом повноваженням" [9].

В Україні матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування складає комунальна власність, яка включає частину землі і природних ресурсів, рухомого і нерухомого майна, які знаходяться у власності територіальних громад, сіл, селищ, міст та ін., а також прибутки місцевих бюджетів і інші грошові кошти. При цьому значну частину місцевих бюджетів складають засоби, що отримуються і виплачувані безоплатно і безповоротно у формі міжбюджетних трансфертів (з одного бюджету в іншій у формі дотацій вирівнювання і субвенцій).