5. Административно-процессуальные правоотношения.

В юридической литературе правоотношение определяется двояко: с одной стороны, это фактическое общественное отношение, которое урегулировано нормой права, с другой – это общественное отношение, возникающее в результате воздействия нормы права на фактическое общественное отношение. При кажущемся принципиальном различии, оба подхода обладают одним общим выводом: правоотношение – это специфический результат воздействия нормы права на фактическое общественное отношение. Это дает основание сделать другой принципиальный вывод, что правоотношение есть форма осуществления права, а не форма права; оно является средством регулирования общественных отношений, а не их регулятором (таковым остается норма права); правоотношение включает управомоченное и обязанное поведение, а не оставляет его за своими пределами.

При характеристике административно-процессуальных правоотношений необходимо выяснить, обладают ли они признаками правовых отношений в целом.

Во-первых, административно-процессуальные правоотношения являются составной частью системы правовых отношений, складывающихся в нашем обществе. Как разновидность правовых отношений, они представляют собой предусмотренную правовой нормой юридическую связь между конкретными субъектами, обладающими определенными правомочиями и юридическими обязанностями.

Во-вторых, административно-процессуальное правоотношение предполагает определенность взаимного поведения его субъектов, что предусматривается правовыми нормами. При этом степень определенности взаимного поведения субъектов зависит от содержания административно-процессуального правоотношения, определяемого, в свою очередь, характером той области государственного управления, в пределах которой оно возникает. Степень определенности поведения субъектов административно-процессуального правоотношения обычно закрепляется административно-процессуальными нормами.

В ряде случаев административно-процессуальная норма предоставляет субъектам права более ограниченную альтернативу действий, определяя тем самым и степень определенности поведения субъектов возникшего административно-процессуального правоотношения.

В-третьих, административно-процессуальные правоотношения всегда возникают на основе правовых норм. Разумеется, одного существования правовых норм еще не достаточно для возникновения правоотношения. Кроме нормы, необходимы еще и такие обстоятельства, как правосубъектность и юридический факт. Однако первичным обстоятельством для возникновения правового отношения, несомненно, является правовая норма, которая придает определенным фактам юридический характер.

В-четвертых, реализация административно-процессуального правоотношения, как и всякого правоотношения вообще, обеспечивается мерами государственного воздействия. Они весьма разнообразны и не могут быть сведены только к мерам принуждения. Для реализации многих административно-правовых правоотношений, возникающих в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не обязательно применение принудительных мер.

Однако эти признаки еще не раскрывают специфики административно-процессуальных правоотношений. Поэтому необходимо обратиться к краткой характеристике их особенностей.

Первая особенность состоит в том, что административно-процессуальные правоотношения возникают в сфере государственного управления, там, где реализуются правомочия системы органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, административно-процессуальные правоотношения, как и материальные административно-правовые отношения, имеют ясно выраженный управленческий характер.

Вторая особенность состоит в том, что названные отношения являются процессуальными. Если первая особенность позволяет предметно обособить административно-процессуальные правоотношения от всех иных, кроме материальных административно-правовых правоотношений, также возникающих в сфере государственного управления, то вторая особенность дает возможность провести грань между материальными и процессуальными административно-правовыми отношениями.

Административно-процессуальные правоотношения, имея общий с материальными административно-правовыми отношениями управленческий характер, отличаются от них рядом признаков, которые в своей совокупности и обусловливают их специфические черты.

1. Процессуальное административно-правовое отношение отличается от материального особенностями возникновения. Для того, чтобы возникло материальное отношение, необходимы: нормы права, правосубъектность, юридический факт. Для того, чтобы возникло административно-процессуальное правоотношение, должна существовать еще одна разновидность правовых норм — административно-процессуальные нормы и, следовательно, только при наличии одновременно материальных и процессуальных административно-правовых норм возможно возникновение административно-процессуального правоотношения. Отсутствие материальной нормы делает административно-процессуальное правоотношение беспредметным; если нет процессуальной нормы, то одноименное отношение вообще не возникает.

Весьма своеобразным оказывается и юридический факт, непосредственно порождающий административно-процессуальное правоотношение. Здесь роль юридического факта выполняет соответствующее материальное правоотношение, причем, не только административно-правовое. Ими могут быть материальные отношения, регулируемые иными материальными отраслями российского права.

Вторичный характер административно-процессуальных правоотношений проявляется в том, что они предполагают предварительное существование определенного, первичного материального правоотношения, которое и реализуется через процессуальное правоотношение. Здесь обнаруживается любопытное обстоятельство. Если предметом любой материальной отрасли российского права является соответствующее общественное отношение, складывающееся в социально-правовой среде, то предметом регулирования процессуальной отрасли является уже возникшее правовое отношение. Таким образом, административно-процессуальные нормы регулируют уже сложившиеся правовые отношения, обеспечивая их фактическую реализацию в соответствующем порядке.

Существование материального правоотношения в качестве юридического факта (предпосылки) для административно-процессуального правоотношения отнюдь не предполагает отсутствия иных юридических фактов (действий, событий), поскольку первые, т.е. материальные правоотношения, имеют значение для возникновения данного административно-процессуального правоотношения, а вторые — для его развития, изменения и прекращения. Следовательно, если административно-процессуальное правоотношение возникает на основе определенного материального правоотношения, то изменяется и прекращается оно уже под действием иных юридических фактов.

2. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений по особенностям регулирования. Если материальные нормы административного права регулируют «статические» отношения, то процессуальные нормы регулируют отношения «динамические», для которых особое значение имеют действия их субъектов. В свою очередь действия участников административно-процессуальных правоотношений, осуществляемые в предусмотренной законом последовательности, обусловливают известную стадийность развития правоотношения.

3. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных по своему назначению. Задачи административно-процессуальных правоотношений, равно как и любых процессуальных правоотношений, состоят в обеспечении реализации соответствующей материальной нормы. Отсюда следует, что административно-процессуальное правоотношение в полном соответствии с диспозицией административно-процессуальной нормы выступает как средство осуществления определенного материального отношения.

Как уже отмечалось, было бы неверным ограничивать «реализующие» возможности и пределы административно-процессуальных правоотношений потребностями осуществления только материальных административно-правовых норм. Эти пределы шире и затрагивают «интересы» ряда других отраслей российского права. Подобно тому, как административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию материальных норм административного, финансового, трудового, семейного и некоторых других отраслей российского права, так и административно-процессуальные правоотношения связаны с реализацией материальных отношений названных отраслей.

Являясь формой реализации материальных отношений ряда отраслей российского права, административно-процессуальные правоотношения, приобретают определенные оттенки в зависимости от содержания соответствующего материального правоотношения. В этом случае можно говорить о разновидностях административных правоотношений.

4. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений по своей структуре. Для процессуальных правоотношений вообще характерна более сложная структура, нежели для отношений материальных. Это выражается в наличии нескольких субъектов, роль которых в данном правоотношении неодинакова. В связи с этим, выделяются основное административно-процессуальное правоотношение и отношения, которые возникают в связи с основным и являются вспомогательными.

5. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений и по кругу субъектов. Участниками этого вида правоотношений являются все субъекты сложившегося ранее материального правоотношения, а также субъекты, которые в материальном отношении не участвуют. Это своеобразное явление предусмотрено, например, Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации», согласно которому мировые судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции мирового судьи Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, административно-процессуальные правоотношения следует понимать как отношения, регулируемые правом и складывающиеся по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях иными государственными органами.

Лекция №3 Субъекты АПП.

Общая характеристика субъектов административно-процессуального права.

Субъектами, т.е. участниками административно-процессуальных отношений могут быть только субъекты права. Субъект права это социальный субъект - лицо, орган, организация, наделенные государством способностью быть носителями юридических прав и обязанностей. Отсюда понятие правосубъектности, которое включает такие свойства субъекта, как правоспособность и дееспособность.

Правоспособность — это установленная законом возможность субъекта иметь права и нести юридические обязанности. Различают общую и специальную правоспособность. Правоспособность означает реальную возможность субъекта действовать в юридическом смысле, иметь гарантированную защиту со стороны государства.

Дееспособность — это установленная в законе возможность субъекта своими действиями осуществлять предоставленные права и юридические обязанности.

Эти субъекты являются, прежде всего, участниками материальных административно-правовых отношений. Они же участвуют и в процессуальных административно-правовых отношениях. Однако одной из особенностей административно-процессуальных правоотношений является то, что в них могут участвовать и некоторые субъекты, которые, по общему правилу, не участвуют в материальных административно-правовых отношениях, например, мировой судья.

Наиболее удачной представляется классификация субъектов административного права, предложенная Д.Н. Бахрахом, полагающим, что в административном праве следует различать две группы субъектов:

первая — индивидуальные субъекты, к которым относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства,

вторая — коллективные субъекты организации, структурные подразделения организаций, трудовые и иные коллективы организаций; сложные организации.

С учетом сказанного выше система субъектов административно-процессуального права может быть представлена в следующем виде:

Индивидуальные субъекты — граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства.

Коллективные субъекты:

а) органы исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, внутренние подразделения этих органов;

б) исполнительные органы местного самоуправления;

в) предприятия и учреждения различных форм собственности;

г) общественные объединения;

д) государственные и муниципальные служащие, правомочные разрешать индивидуально-конкретные дела в сфере государственного управления;

е) предусмотренные законом иные органы государственной власти и их представители.

Индивидуальные субъекты административно -процессуального права.

Среди субъектов права особое положение занимают граждане РФ, поскольку они могут быть участниками отношений, регулируемых любой материальной и процессуальной отраслью российского права. Данный тезис опирается на положение ст. 2 Конституции РФ, согласно которой «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства».

Современное законодательство РФ уделяет все возрастающее внимание регулированию положения человека и гражданина во всех сферах жизни общества, в том числе и в сфере государственного управления. Среди таких актов в первую очередь необходимо назвать: «Декларацию прав и свобод человека и гражданина», принятую Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г.; ФЗ от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве РФ»; ФКЗ от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в РФ»; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ»; постановление Правительства РФ от 17 декабря 1995 г. «Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту жительства в пределах РФ»; постановление от 8 июля 1997 г. «Положение о паспорте гражданина РФ» и другие.

Административно-правовой статус гражданина РФ представляет собой сложное юридическое образование, включающее четыре основных элемента, складывающихся из совокупности определенных прав и обязанностей.

Первым элементом выступает группа прав и обязанностей, которая характеризует правовой статус личности, человека как субъекта административного права. Согласно ст. 19 Конституции РФ «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности».

Это означает, что личность, человек является в РФ субъектом российского права, в том числе права административного.

Вторая составная часть административно-правового статуса представляет собой статус гражданина РФ. Эта сторона административного статуса закреплена рядом статей Конституции РФ. Это нормы об участии в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ); право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31) обязанность нести воинскую службу (ст. 59). Это — нормы, определяющие административно-правовой статус гражданина в его хозяйственно-трудовой деятельности, например, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34); право на свободный труд, выбор профессии и рода деятельности (ч. 1 ст. 37); право частной собственности, в том числе на землю (ст. 35, 36), при этом никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст. 35), нормы, определяющие статус гражданина в личной или семейной сфере, не затрагивающей интересы общества, в частности право на литературное, художественное, научное, техническое творчество, право на изменение фамилии.

Третий элемент административно-правового статуса гражданина — социальный. В соответствии с этим выделяются статусы:

- государственного служащего, положение которого регулируется такими актами, как ФЗ от 27.07.2004 «О государственной гражданской службе РФ», ФЗ от 27.05.2003 «О системе государственной службы РФ» - учащегося — основы административно-правового статуса этой категории граждан Российской Федерации закреплены, например, федеральными законами от 13 января 1996 г. «Об образовании», от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

- военнослужащего — основы административно-правового статуса этой категории российских граждан закреплены, например, федеральными законами от 31 мая 1996 г. «Об обороне», от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе», от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащего», Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. «Положение о порядке прохождения военной службы», постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 1998 г. «Положение о воинском учете» и др.

- пенсионера — основы административно-правового статуса этой категории российских граждан закреплены, например, Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

Кроме того, действующее законодательство регулирует административно-правовой статус и других категорий граждан Российской Федерации, например, ветеранов, инвалидов, вынужденных переселенцев.

Четвертый элемент административно-правового статуса гражданина Российской Федерации называют особым статусом, включающим в себя права и обязанности, которые гражданин приобретает по своему желанию,

личному интересу для удовлетворения своих чисто индивидуальных потребностей. Это, например, любители-охотники, любители-водители и т. д. Все они получают официальный документ, подтверждающий их официальное право на занятие избранным делом.

При этом законодательство предусматривает возможность лишения специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты, права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств) за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом на срок до трех лет.

Лишение права управления средствами транспорта не может применяться к лицам, которые пользуются этими средствами в связи с инвалидностью, за исключением случаев управления в состоянии опьянения, невыполнения требования работника милиции об остановке транспортного средства, оставления в нарушение установленных правил места дорожно-транспортного происшествия, участником которого они являются, уклонения от прохождения в установленном порядке освидетельствования на состояние опьянения.

Лишение права охоты не может применяться к лицам, для которых охота является основным источником существования (ч.4 ст. 3.8 КоАП РФ).

Широкий спектр прав и свобод граждан РФ, а также их обязанностей в сфере государственного управления обеспечивает им статус участника практически любого вида производства, находящегося в составе административного процесса. Например, административно-процессуальное законодательство, опирающееся на ст. 33 Конституции РФ, регулирует порядок рассмотрения заявлений граждан, с которыми они обращаются в органы исполнительной власти, многочисленные учреждения и организации различных форм собственности, органы местного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что этот вид производства является самым распространенным и всеохватывающим по сравнению с иными видами административных производств.

Граждане РФ являются также участниками производства по делам о поощрениях. С другой стороны, Кодекс РФ об административных правонарушениях регулирует производство, в ходе которого осуществляется привлечение граждан РФ к административной ответственности. Кроме того, в этом производстве граждане могут участвовать в качестве свидетелей, потерпевших, законных представителей, экспертов, переводчиков.

Наконец, граждане РФ участвуют и в иных производствах, сформировавшихся в новых условиях российской действительности — регистрационном, лицензионном и некоторых других.

К индивидуальным участникам административного процесса, кроме граждан РФ, относятся также иностранные граждане и лица без гражданства.

Для характеристики правового, в том числе административно-процессуального статуса иностранных граждан и лиц без гражданства принципиальное значение имеет положение ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, согласно которой «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ». В соответствии с п. 1 ст. 63 Конституции «РФ предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права».

В настоящее время основы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ определяются рядом актов. К ним относятся:

ФЗ от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве РФ»; ФЗ от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; ФЗ от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ».

Для иностранных граждан и лиц без гражданства законодательством РФ установлены следующие особенности их правосубъектности:

а) они не могут быть государственными служащими, занимать некоторые должности (Президента РФ, командира экипажа воздушного судна и др.), работать в органах внутренних дел и других правоохранительных органах;

б) не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной;

в) на них не распространяется воинская обязанность;

г) их административная деликтоспособность специфична (за ряд правонарушений к ответственности могут привлекать только иностранных граждан и лиц без гражданства, только к ним может быть применено такое административное наказание, как выдворение за пределы РФ);

д) иностранные граждане и лица без гражданства (за исключением граждан стран СНГ, с которыми заключены соглашения о безвизовом въезде и выезде) могут въезжать в РФ при наличии разрешения. Оно может быть не выдано, исходя из интересов обеспечения безопасности и по другим основаниям, установленным законодательством;

е) они проживают и осуществляют свою деятельность на основе специальных документов (вида на жительство, заграничных паспортов и др.);

ж) для них могут быть установлены ограничения в передвижении и выборе места жительства, когда это необходимо для обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, защиты прав и законных интересов граждан;

з) по территории, открытой для иностранных граждан, они могут свободно передвигаться при условии уведомления об этом УВД или принимающей их организации. По прибытии в пункт назначения они должны зарегистрировать свое временное пребывание в органе внутренних дел, гостинице или принимаемой их российской организации;

и) выезд из РФ им может быть не разрешен при наличии обстоятельств, установленных законодательством (например, если это противоречит интересам государственной безопасности, если лицо привлекается к уголовной ответственности).

По времени пребывания на территории РФ всех иностранных граждан и лиц без гражданства можно разделить на:

— постоянно проживающих;

— временно пребывающих;

— проезжающих через территорию РФ транзитом.

Закон «О гражданстве РФ» установил два способа приобретения российского гражданства иностранными гражданами и лицами без гражданства: а) в порядке регистрации; б) в порядке приема.

Коллективные субъекты административно-процессуального права.

Среди участников административного процесса особое место занимают органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ.

Как носители государственно-властных полномочий органы исполнительной власти непосредственно или опосредованно являются участниками всех без исключения производств, составляющих в совокупности административный процесс. Иначе говоря, ни одно административно-процессуальное правоотношение не обходится без участия соответствующего органа исполнительной власти либо его официального представителя. В одних производствах (например, по рассмотрению жалоб граждан в сфере государственного управления) обязаны участвовать практически все органы исполнительной власти (согласно ст. 33 Конституции РФ, граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления). В других (например, в производстве по делам об административных правонарушениях) – участвовать могут только те органы исполнительной власти и их представители, которым это право специально предоставлено законом (например, налагать административные наказания в соответствии с КоАП РФ).

На федеральном уровне систему органов исполнительной власти и, следовательно, субъектов административно-процессуальных правоотношений, образуют:

— Правительство РФ;

— федеральные министерства;

— иные федеральные органы исполнительной власти.

Правовой статус Правительства РФ определяется гл. 6 Конституции РФ (ст. 110-117), ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ» № 2 - ФКЗ. Основным документом, устанавливающим правила организации деятельности Правительства РФ по реализации его полномочий является Регламент Правительства РФ.

Деятельность Правительства РФ осуществляется по ряду направлений, среди которых ярко выраженный процессуальный характер имеет направление, связанное с принятием постановлений, т. е. с производством по принятию нормативных актов государственного управления — одного из специфичных производств в административном процессе. Эту сторону деятельности Правительства регулирует разд. IV Регламента, в котором предусмотрен порядок внесения проектов актов (п. 51-65), порядок подготовки и рассмотрения проектов в Правительстве Российской Федерации (п. 66-76).

Важным направлением процессуальной деятельности Правительства является его законопроектная деятельность.

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых ими решений существует аппарат Правительства, действующий на основе Положения о нем.

Процессуальная сторона деятельности Аппарата определяется его участием в ряде административных производств. Наиболее значимыми среди них являются:

- подготовка проектов постановлений и распоряжений Правительства, указов и распоряжений Президента РФ, а также проектов федеральных законов, международных договоров РФ и других актов;

- рассмотрение поступивших в Правительство парламентских запросов, запросов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, подготовка по ним проектов поручений Председателя Правительства и его заместителей, направление обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания в соответствующие органы исполнительной власти для рассмотрения и ответа;

- подготовка заключений, поправок к законопроектам и официальных отзывов Правительства на проекты федеральных законов, поступающих от субъектов права законодательной инициативы и Государственной Думы Федерального Собрания;

- рассмотрение поступивших из судов в Правительство документов и подготовка проектов поручения Председателя Правительства и его заместителей о представлении в суде интересов Правительства;

- рассмотрение обращений граждан и писем организаций, адресованных в Правительство, и подготовка предложений по решению поставленных в них вопросов, направление этих обращений и писем в соответствующие органы исполнительной власти для рассмотрения и принятия мер;

- проведение протокольных мероприятий Правительства;

- ведение делопроизводства, соблюдение режима секретности и защиту сведений, составляющих государственную тайну, и иной охраняемой законом информации.

Известную роль в деятельности Правительства РФ играют образуемые им координационные органы, именуемые комиссиями, а также органы совещательные, именуемые советами.

Комиссии образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга вопросов. В качестве примера можно назвать Комиссию Правительства по вопросам агропромышленного комплекса, образованную постановлением Правительства от 12 декабря 2000 г., Комиссию Правительства по законопроектной деятельности и др.

Советы при Правительстве РФ образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки соответствующих предложений рекомендательного характера. Например, Совет по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных актов в экономической сфере (образован 19 сентября 1997 г.), Совет по предпринимательству при Правительстве Российской Федерации (образован 5 августа 2000 г.) и др.

Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Министерство — традиционный орган государственного управления, на протяжении длительного времени осуществляющий руководство порученной отраслью государственной жизни. Является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ. Министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральная служба - является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы.

Федеральное агентство- является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Основные стороны организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ закреплены в ряде нормативных правовых актов, к числу которых, например, относятся: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», другими федеральными законами, конституциями республик, уставами других субъектов Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Своеобразное место в системе участников административного процесса на уровне субъектов РФ занимают полномочные представители Президента РФ в семи федеральных округах, объединивших все субъекты РФ. Этот институт в его современном виде создан по Указу Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе».

Осуществляя возложенные на него функции и реализуя предоставленные права, полномочный представитель определенным образом участвует в тех или иных производствах административного процесса. Так, например, он имеет право направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан; вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных округов, находящихся в пределах федерального округа и в необходимых случаях применять к ним меры дисциплинарного воздействия.

К субъектам административно-процессуального права относятся государственные служащие. Их как участников административного процесса характеризует несколько существенных особенностей.

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

государственная гражданская служба;

военная служба;

правоохранительная служба.

Первая особенность заключается в самом характере правового регулирования государственной службы, закрепления правового статуса лиц, осуществляющих эту деятельность. Участвуя в административно-процессуальных отношениях государственные служащие руководствуются ФЗ от 27.07.2004 «О государственной гражданской службе РФ», ФЗ от 27.05.2003 «О системе государственной службы РФ»

Вторая особенность этой группы участников административного процесса обусловлена самим многообразием видов государственной служебной деятельности, что наглядно отражается, например, в существовании значительного числа федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, регулирующих соответствующие виды государственной службы.

В общем плане есть основания различать две разновидности государственной службы — гражданскую, а также военную и к ней приравненную.

Гражданская государственная служба, в свою очередь, подразделяется на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Федерации.

Что касается военной и к ней приравненных видов государственной службы, то они регулируются соответствующей системой федеральных законов и иных нормативных правовых актов, к которым, в частности, относятся: федеральные законы — от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» и от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих».

Третья особенность обусловлена самим характером должностных полномочий — прав и обязанностей различных категорий гражданских государственных служащих. Определенная группа государственных служащих осуществляет деятельность юридического характера. Именно поэтому отечественная административно-правовая наука давно уже говорит о необходимости использования прежде всего юридического критерия при классификации государственных служащих.

По юридическим свойствам выполняемой ими деятельности государственные служащие подразделяются на три группы.

Первую группу можно условно назвать «обслуживающий персонал». В нее входят многочисленные государственные служащие, в том числе и обладающие глубокими профессиональными знаниями (например, эксперты, специалисты и т. д.). Характерным для деятельности этой категории государственных служащих является то, что они не наделены правом принимать самостоятельные юридические решения. Их деятельность тем не менее — совершенно необходимое предварительное условие принятия таких юридических решений, входящих в круг служебных полномочий и обязанностей второй, более узкой группы государственных служащих — должностных лиц.

В науке административного права имеется немало интересных высказываний, касающихся определения общего понятия должностного лица. Наиболее удачной представляется формулировка, предложенная еще в конце 40-х годов Ц.А. Ямпольской: «Должностными лицами называются служащие, имеющие право совершать служебные юридические действия». Иначе говоря, речь идет о таких действиях, которые обусловлены служебным статусом данного государственного служащего и влекут юридические последствия для других субъектов, в том числе, разумеется, и для участников административного процесса.

Третью группу государственных служащих составляют представители власти. Это — государственные служащие, которые действуют в соответствующих органах государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной, — и имеют право выступать от имени органа государственной власти. Представители власти — это группа служащих, которая действует исключительно в органах государственной власти, в отличие от иных категорий государственных служащих, которые функционируют, выполняя служебные обязанности, в государственных предприятиях, учреждениях, организациях и которых Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» не считает государственными служащими.

Вместе с тем следует иметь в виду, что качества представителя власти и должностного лица могут соединиться в статусе того или иного лица, например, министра, губернатора и т. д. С другой стороны, могут быть представители власти, не являющиеся должностными лицами, например, рядовой сотрудник милиции.

Многочисленную группу субъектов административно-процессуального права образуют исполнительные органы местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях, на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Система органов местного самоуправления определяется населением соответствующей территории. В пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти. При этом органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Традиционную и весьма многочисленную группу субъектов административно-процессуального права, представляют предприятия и учреждения различных форм собственности.

Предприятиями обычно называют самостоятельные хозяйствующие структуры, создаваемые для различного рода производственной деятельности, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. В целом можно сказать, что предприятие — это определенного рода организация, имеющая своим назначением удовлетворение материальных потребностей общества.

Основы правового статуса предприятий, в том числе и как участников соответствующих административных производств, закреплены в ряде федеральных законов, прежде всего в Гражданском кодексе Российской Федерации. В гл. 4 ГК, посвященной юридическим лицам, начиная с § 2 «Хозяйственные товарищества и общества», содержатся нормы, регулирующие основные стороны организации и деятельности хозяйствующих структур, их взаимоотношений с другими субъектами (ст. 66-115 ГК РФ).

К их числу ГК относит: хозяйственные товарищества и общества; полное товарищество; товарищество на вере; общество с ограниченной ответственностью; акционерное общество (открытое и закрытое); производственные кооперативы; государственные и муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, основанное на праве оперативного управления.

Отдельные стороны деятельности предприятий регулируют федеральные законы, например, от 26 декабря 1996 г. «Об акционерных обществах», от 8 февраля 1998 г. «Об обществах с ограниченной ответственностью» и некоторые другие.

Многочисленность и многообразие предприятий делают актуальной задачу их классификации, которая позволяет выявить особенности соответствующей группы хозяйственных структур и тем самым оттенить их возможности как участников административного процесса. В литературе предлагается ряд критериев такой классификации:

а) по форме собственности, что характерно для нынешнего этапа развития экономики, предприятия подразделяются на частные, государственные, муниципальные, находящиеся в собственности общественных организаций;

б) по масштабам своей деятельности — федеральные, действующие на уровне субъекта Российской Федерации, местного значения;

в) по отраслям управления — промышленные, строительные, транспортные, сельскохозяйственные, связи, торговли, бытового обслуживания, жилищно-коммунальные и др.

Наряду с предприятиями важную роль в жизни государства и общества играют и другие участники административного процесса данной группы — учреждения. Это — структуры, выполняющие широкий спектр функций непроизводственного назначения, действуют во всех сферах государственного управления — экономической, социально-культурной, административно-политической и межотраслевой.

Для предприятий и учреждений как участников административного процесса характерно то, что они преимущественно участвуют в таких производствах, как производство по рассмотрению предложений и заявлений граждан и обращений организаций в сфере управления; по рассмотрению жалоб граждан, регистрационном, лицензионном и иных производствах.

К числу субъектов административно-процессуального права относятся также общественные объединения. Согласно ст. 30 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется.

Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребывание в нем.

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица — общественные объединения.

Законодательство различает два вида общественных структур. К первому виду относятся политические общественные объединения, среди которых центральное место занимают политические партии. Ко второму — неполитические общественные объединения.

В соответствии с законом политическая партия — это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Не допускается деятельность политических партий и их структурных подразделений в органах государственной власти и органах местного самоуправления (за исключением законодательных, представительных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления), в Вооруженных Силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, в аппаратах законодательных, представительных органов государственной власти, в государственных организациях. Запрещается вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных учреждений.

Ко второму виду относятся общественные объединения неполитического характера.

Действующее законодательство предусматривает следующие организационно-правовые формы объединений данного вида:

Общественная организация — основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.

Общественное движение — состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения.

Общественный фонд — один из видов некоммерческих фондов, представляющий собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели.

Общественное учреждение — не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения.

Орган общественной самодеятельности — не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.

Общественные объединения независимо от их организационно-правовой формы вправе создавать союзы (ассоциации) общественных объединений на основе учредительных договоров и (или) уставов, принятых союзами (ассоциациями), образуя новые общественные объединения. Правоспособность союзов (ассоциаций) общественных объединений как юридических лиц возникает с момента их государственной регистрации.

В зависимости от масштаба деятельности закон различает общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения.

Помимо названных ранее, к иным субъектам административно-процессуального права относятся, прежде всего, те, которые входят в систему судебной власти.

Участниками административного процесса данной группы являются мировые судьи. В соответствии со ст. 3 Закона мировой судья рассматривает дела об административных правонарушениях, отнесенные к его компетенции Кодексом РФ об административных правонарушениях. Следовательно, мировой судья участвует в производстве по делам об административных правонарушениях именно по тем делам, за которые законодательством предусмотрена административная ответственность физических лиц в виде административного ареста, т. е. по делам о наиболее серьезных административных правонарушениях.

Вместе с тем КоАП РФ включает в подведомственность мирового судьи рассмотрение дел об административных правонарушениях юридических лиц.

Такова система субъектов административно-процессуального права.

Лекция № 4. Административная юстиция

Лекция.