11. Специфические признаки муниципального права как отраслевой юридической науки.

следующие осо­бенности местного самоуправления⁴:

1. Правовая оформленность. Система местного самоуправления, компетенция, границы осуществления определяются законом. Но само­управление в отличие от государственной власти — власть подзаконная

Осуществление управления в интересах населения, для населения. Этот критерий, кстати, никогда не оспаривался. Любое правительство декларировало, что оно осуществляет управление для народа и является выразителем интересов народа. В данном случае фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти.

Разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые преимущественно необходимы в повседневной жизни. Причем само­управление возможно лишь тогда, когда строго определена часть обще­ственных дел, которыми оно занимается, или его предметы ведения.

Баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления обеспечивается законом. Наиболее действенные рыча­ги обеспечения этого равновесия представляются в виде закрепления

'нормативной и ненормативной компетенции местного самоуправления, разумного сочетания форм непосредственной и представительной демо­кратии, а также особого порядка назначения и смещения главы испол­нительной власти.

Под собственные предметы ведения самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности.

Реальные возможности принимать решающее участие в управле­нии делами общества. Например, в Америке это достигается посредст­вом рассредоточения муниципальной власти, т. е. разделения ее между большим числом субъектов (есть органы местного самоуправления об­щей компетенции и органы местного самоуправления специальной ком­петенции, действующие в специальных округах). Такой подход имеет весьма интересное следствие: максимально большое число людей стано­вятся заинтересованными в решении дел местного значения. Американ­цы полагают, что любовь к родине есть своего рода культ, который люди тем искреннее исповедуют, чем чаще отправляют¹.

2. Система муниципального права как отрасли российского права. Муниципально-правовые нормы и институты.

Муниципальное право как отрасль права имеет свою систему, т. е. совокупность правовых институтов, объединяющих нормы, регулирую­щих однородные правоотношения.

В. И. Фадеев определяет систему муниципального права как «объ­единение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые ин­ституты, расположенные в определенной последовательности в зависи­мости от их значения и роли в регулировании муниципальных отноше-ний» Специфика правовых институтов, их значение дает основание для отнесения их к Общей или Особенной части. В качестве основных кри­териев предлагаются следующие: «Общая часть объединяет совокуп­ность предписаний, распространяющих свое действие на все муници­пальное образование. Ее составляют нормы, закрепляющие территори­альные основы местного самоуправления, определяющие отношения муниципальных образований с другими субъектами права, а также нор­мы-принципы, нормы-дефиниции... Особенная часть муниципального права включает нормативные предписания о компетенции органов мест­ного самоуправления, должностных лиц муниципального уровня, о про­цедурах их деятельности, о статусе и порядке деятельности иных субъ­ектов местного самоуправления»².

К Общей части относятся нормы, которые можно объединить в сле­дующие муниципально-правовые институты:

Правовые основы местного самоуправления. Правовые основы рас­крываются, как правило, в зависимости от субъектов, устанавливающих нормы муниципального права. Выделяют акты федерального, регио­нального и местного уровня. Причем при характеристике актов муници­пального уровня обязательно называют в качестве основных уставы му­ниципальных образований.

Территориальные основыместного самоуправления. При характери­стике территориальных основ местного самоуправления следует отдель­но рассматривать вопросы административного устройства субъектов Российской Федерации и вопросы формирования, реорганизации и лик­видации муниципальных образований, поскольку процедуры очень раз­личаются. В последнем случае требуется обязательный учет мнения на­селения.

Организационные основыместного самоуправления представляют со­вокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы.

Финансово-экономические основы местного самоуправления. При ха­рактеристике финансово-экономических основ местного самоуправления всеми авторами называются такие правовые институты, как институт му­ниципальной собственности, местный бюджет, муниципальная казна; особое место занимают местные налоги и сборы, внебюджетные фонды.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц. При характеристике ответственности органов местного самоуправле­ния и их должностных лиц следует различать ответственность органов местного самоуправления перед населением, физическими и юридиче­скими лицами, государством. Ответственность должностных лиц прояв­ляется в возможности их привлечения к разным видам юридической от­ветственности. Наиболее слабо проработанным представляется вопрос об ответственности перед населением. Этот вид ответственности реализует­ся через механизм досрочного прекращения полномочий в случае утраты доверия со стороны населения. Здесь же следует рассматривать и инсти­тут отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления.

Гарантии местного самоуправления. Гарантии местного самоуправ­ления - это совокупность приемов, средств или способов реализации пра­ва на местное самоуправление. В. И. Фадеев предлагает выделять кроме собственно юридических гарантий и такие гарантии, как социальные, эко­номические, политические и др. Особое место занимает реализация права на судебную защиту, в том числе в Конституционном Суде РФ.

К Особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Следует обратить внимание, что на местном уровне могут решаться собственно вопросы местного значения и вопро­сы государственного значения, переданные или делегированные орга­нам местного самоуправления. Это обстоятельство позволяет ряду авто­ров выделять два правовых института - «полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного самоуправления» и «го­сударственно-властные полномочия, переданные или делегированные органам местного самоуправления»¹. Думается, такой подход достаточно оправдан, поскольку в каждом случае есть ряд существенных особен­ностей (передача финансовых средств, формы и способы наделения полно­мочиями, объемы наделения полномочиями, подконтрольность и т. п.).

В рамках Особенной части следует выделять такие муниципаль-но-правовые институты, как полномочия органов местного самоуправ­ления по управлению муниципальным хозяйством; полномочия по управлению социально-культурной сферой; полномочия по обеспече­нию законности и правопорядка.

Как уже говорилось ранее, к Специальной части относятся право­вые институты, объединяющие нормы, регулирующие особенности ор­ганизации местного самоуправления в отдельных регионах, на опреде­ленных территориях.

Муниципальное право как учебная дисциплина

Муниципальное право как научная дисциплина является составной ча­стью юридической науки. Муниципальное право - это новая отрасль науч­ных; знаний, которая основывается на принципиально иных взглядах и идеях об организации власти на местах. Предметом изучения научной дисциплины муниципального права являются раскрытие сущности мест­ного самоуправления, эволюция становления и развития местного само­управления, организация и функционирование местного самоуправления как формы народовластия на современном этапе, проблемы правового ре­гулирования местного самоуправления.

Научная дисциплина муниципального права - это совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, о формах и практике его осуществления и правового регулирования¹.

Теоретическую базу муниципального права составляют общепри­знанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октяб­ря 1985 г.

Теоретическими источниками муниципального права как научной дисциплины являются также фундаментальные наз^Лчные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. К ним относятся работы В. Н. Лешкова «Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 года января первого» (1865), «О праве самостоятельности как основе для самоуправле-

ния» (1871); князя А. И. Васильчикова «О самоуправлении. Сравни­тельный обзор русских и иностранных земских и общественных уч­реждений» (1869-1871, т. 1-3), а также труды В. П. Безобразова, Б. Б. Веселовского, А. Д. Градовского, Н. И. Лазаревского и др.¹ Фунда­ментальными работами в области муниципального хозяйства являлись труды Л. А. Велихова «Опыт муниципальной программы» (1928) и «Ос­новы городского хозяйства» (1928).

Особую группу составляют работы русских и зарубежных госу-дарствоведов, философов и политологов XIX и начала XX в., исследо­вавших политико-правовую природу местного самоуправления; сле­дует особенно выделить труды Н. Н. Алексеева, П. Ашлей, А. Василь-чикова, Л. А. Велихова, Р. Гнейста, А. Д. Градовского, Г. Еллинека, Н. М. Коркунова, Н. И. Лазаревского, О. Лабанда, Э. Мейера, Р. Моля, И. Редлиха, Б. Э. Нольде, М. И. Свешникова, А. Токвиля, Б. Н. Чичери­на, Л. Штейна.

Негативная оценка правового положения и роли местных Советов не означает, что накопленный опыт, практика их функционирования, наработанный научный потенциал, связанный с ее изучением и обобще­нием, должны быть безоговорочно отвергнуты. Исследования совет­ских специалистов, в частности работы С. А. Авакьяна, Г. В. Барабаше-ва, А. А. Безуглова, О. Е. Кутафина, В. М. Манохина, В. А. Пертцика, К. Ф. Шеремета и других ученых, задали направление научным изыска­ниям в сфере местного самоуправления, хотя, конечно, сам научный ин­струментарий этих исследований в значительной мере устарел².

За последние 10 лет появилось огромное количество современных публикаций по вопросам местного самоуправления; защищаются кан­дидатские и докторские диссертации; издаются монографии и учебни­ки; проводятся различные исследования. Более подробно с работами современных специалистов можно познакомиться с помощью библио­графического списка, подготовленного С. А. Авакьяном³.

Таким образом, научная дисциплина муниципального права, крити­чески оценивая накопленный опыт научных исследований местных ор­ганов власти, не отбрасывает его, как некогда был, по существу, отбро­шен опыт дореволюционной школы отечественного государствоведения.