4.3. Кризис советской системы территориального управления

Кризис системы территориального управления в СССР имел несколько сущностных сторон. Это были:

а) кризис собственно управляющего воздействия;

б) кризис территориального устройства;

в) и кризис межэтнических отношений.

К концу советского периода вполне выявились коренные недостатки вертикального по преимуществу управляющего воздействия. Управленческий сигнал проходил из центра в регионы и транслировался (дублировался) из регионов на места. Однако обратный сигнал – с низового уровня на региональный и центральный – проходил слабо и с помехами.

В прямой связи с этим находится и другая характерная черта территориального управления в СССР: «Советское пространство было сильно фрагментировано, в нем чрезвычайно велика роль рубежей, барьеров, границ. Ранг, значение ячейки задаются ее положением в административной иерархии и выражаются размером как статусным признаком.

Система не благоприятствовала межрегиональным связям и ассоциациям. Вся активность в этом направлении находилась под жестким контролем центра. Кроме того, для советского периода была характерна стандартизация управления, при которой во всех регионах страны существовали одинаковые, не учитывающие их историческое своеобразие, наименования территорий (сельсовет – район – область/край), одинаковые названия должностей в государственном и партийном аппарате, одинаковые штаты аппарата

Структура административно-территориального деления сложилась окончательно к 1957 г. и с тех пор фактически не изменялась. Между тем за прошедший после этого период произошли кардинальные сдвиги в политической и экономической сферах жизни общества, в размещении производительных сил, в том числе и населения. Уже на рубеже 1970-80-х гг. стало очевидным противоречие между относительной неподвижностью административно-территориального деления и развитием экономики, появлением новых промышленных центров. Система территориального управления отражала реалии индустриализации и уже не позволяла отразить новые экономические связи и комплексы.

Не всегда были очевидны критерии, которые были приняты за основу при образовании административных единиц. Кроме этого, субъекты должны состоять из территорий, тяготеющих друг к другу в экономическом, транспортном отношении. При этом областной центр должен быть действительным, в том числе и экономическим центром, узлом транспортных путей. На деле областные города зачастую не соответствовали этому требованию, а сами области становились совершенно разорваны, разобщены.

Так, например, Белгородскую область транспортные пути разбивали на три направления: Белгородское, Оскольское и Валуйки-Алексеевское. Не связан был с областным центром юг Ульяновской области. Окраинное положение имели такие областные центры, как Тюмень, Кострома, Брянск.

Недостатки административно-территориального устройства многократно усиливались воздействием национального фактора. Принципы конфедерации были лишь провозглашены в концепции Союза, на деле можно было говорить об унитарном государстве.

Союзные республики, формально равноправные, на деле, конечно, имели разный вес в управлении СССР. Здесь можно вычленить:

1. Союзные республики со сложным делением (региональным подразделением на области и т.п.) – Россия, Украина, Белоруссия, Грузия, Азербайджан, Казахстан, Узбекистан). Их лидеры, как правило, становились членами либо кандидатами в члены Политбюро, и тем самым неформальный статус таких республик был значительно выше, чем у союзных республик без регионального подразделения.

2. Союзные республики без регионального подразделения либо с небольшим населением – Эстония, Латвия, Литва, Молдавия, Армения, Таджикистан, Туркмения, Киргизия.

Бросается в глаза, что Российская Федерация по сравнению с другими союзными республиками отличалась неполновластием, неполнотой функций, полномочий. В РСФСР не было некоторых важных министерств и ведомств, имевшихся в других республиках.

Основными недостатками советского национально-территориального устройства были:

1. Иерархичность структуры (союзные республики – автономные республики – автономные области – автономные округа) с системой убывающих прав и полномочий; причем расчленение на уровни производилось зачастую по надуманным основаниям.

2. Из этого вытекало и разделение народов на сорта, которое, в свою очередь, влекло за собой своего рода феодальные владения одного этноса над другим, отношения господства и подчинения, что впоследствии породило национальные конфликты конца 1980-х – начала 1990-х гг. (карабахский, юго-осетинский, абхазский, гагаузский, приднестровский). Республиканские власти Грузии или Азербайджана не случайно отказывались поднимать статус Южной Осетии и Нагорного Карабаха, стремясь подчеркнуть тем самым свое господствующее положение в этих автономиях.

3. Разделение народов на имевшие территориальное управление и без такового – народы без территорий.

Поток событий потребовал довольно скоро перейти на защиту хотя бы конфедеративных основ объединения (Новоогаревский процесс, концепция Союза Суверенных Государств – апрель 1991 г.), однако в реальности не удалось сохранить и этого. Попытка наполнить реальным содержанием декларативные положения Конституции фактически привела к распаду СССР.

Выводы:

1. Прогрессирующее отставание административно-территориального деления от развития социально-экономических отношений к концу советского периода выпукло обозначило проблемы территориального устройства, во многом остающиеся неустранёнными и по сегодняшний день.

2. Практически все из отмеченных недостатков территориального устройства СССР можно отнести и к современному состоянию Российской Федерации.

3. Проблемы собственно территориального устройства усугублялись нарастанием национальных проблем и принципиальным отказом системы их разрешать в связи с выдвижением лозунгов «решения национальной проблемы в СССР» и «единства и дружбы народов Советского Союза».