3.2. Экономическое районирование 1920-х гг.

Принципиально новыми на советском этапе развития научной мысли были, прежде всего, положения о соответствии экономического и административного районирования. II Всероссийский съезд советов народного хозяйства, проходивший в декабре 1918 г., «признал существовавшее тогда административное деление Европейской России на губернии и уезды устаревшим и не соответствующим организации социалистической экономики Советского государства».

Решение задач территориального переустройства страны было в феврале 1920 г. сосредоточено в Административной комиссии ВЦИК. Ею были разработаны проекты образования новых четырех губерний: Донецкой, Брянской, Олонецкой и Рыбинской и десяти уездов. Именно на время работы Административной комиссии приходится реальное складывание национально-государственной структуры России: уже за первый год работы «были установлены границы и административное деление семи автономных социалистических республик и областей – Татарской, Чувашской, Карельской, Киргизской, Калмыцкой, Марийской и Вотской», т.е. Удмуртской.

Далее вопросы о районировании страны были возложены на комиссию Госплана. Итогом её работы стало размежевание территории страны на 12 районов для Европейской России и 9 – для Азиатской. Однако и этому плану не суждена была долгая жизнь, так он принципиально не желал учитывать сложившееся в России национальное размежевание.

В январе 1929 г. было решено завершить административную реформу и ликвидировать последние оставшиеся губернии и уезды. В один день было учреждено сразу 5 новых образований.

Таким образом, введение нового деления осуществлялось последовательно, с лагом примерно в год между очередными преобразованиями, причем образование новых регионов шло по нарастающей: по одному в 1923-27 гг.; 3 – в 1928 г. и 5 – в 1929 г.

4. Развитие территориального управления в 1929-1991-х гг.

4.1. Борьба централизации и децентрализации в системе управления 1930-1960-х гг.

Именно в 1929 г., когда заканчивалось экономическое районирование страны, произошел «великий перелом» и НЭП был отброшен. Если укрупненные края и области создавались для управления всем народным хозяйством региона, включая, прежде всего, тяжелую промышленность, то с началом складывания административно-командной экономики и переходом к отраслевому управлению через наркоматы такие крупные регионы стали не нужны. Возник даже термин «местное хозяйство», который подразумевал, что бóльшая часть региональной экономики выведена из-под контроля местных властей и управляется непосредственно из Москвы. В новых условиях, с началом индустриализации, удобнее было управлять из центра именно мелкими, не претендующими на самостоятельность, территориальными образованиями.

Решениями 1930 г. должны были ликвидироваться округа. Начиная с 1931 г., области и оставшиеся края стали подвергаться дроблению, а уже в 1937-44 гг. это дробление приобрело прогрессирующий характер. Края практически исчезли. Их осталось только 6: Краснодарский, Ставропольский, Алтайский, Красноярский, Хабаровский и Приморский, – как правило, там, где существовали автономные области, причем все эти края были значительно меньше по размерам первоначальных. «Большие» области и края, созданные в 1923-29 гг., к 1937 г. все были ликвидированы. Их заместили области, значительно меньшие по размерам и создававшиеся во многом по надуманным, прежде всего политическим, основаниям. Едва ли не главным фактором, повлекшим такое нарастающее дробление, было стремление верховной власти уменьшить власть и влияние региональных руководителей.

Дробление областей простиралось до того, что с 1931 г. создавались внутрикраевые области (такие, как Нижнеамурская в Хабаровском крае или Уссурийская в Приморском крае), а в 1952-53 гг. существовали даже области внутри автономных республик.

Образование новых областей зачастую происходило вопреки экономическим основаниям. Так, в течение 1943-44 гг. было образовано 11 новых областей: Брянская (1944 г.), Владимирская (1944 г.), Костромская (1944 г.) и Калужская (1944 г.) в нынешнем Центральном районе; Новгородская, Великолукская и Псковская (1944 г.) в Северо-Западном; Ульяновская и Астраханская (1943 г.) в Поволжском; в Уральском – Курганская (1943 г.); в Западно-Сибирском – Кемеровская (1943 г.), Томская (1944 г.), Тюменская (1944 г.). Образование областей в период Великой Отечественной войны происходило, естественно, на фоне не увеличения, а уменьшения населения, так же как и экономического потенциала.

Последней фазой этого дробления был 1954 год, когда были образованы Белгородская, Липецкая, Каменская, Балашовская и Арзамасская области. Две первых из них существуют до сих пор, а три последние были ликвидированы уже в 1957 г. по причине очевидной искусственности и надуманности их создания.

Отказ от принципов сочетания экономического и административного районирования и произведенное в полном противоречии с этими принципами новое административно-территориальное деление неизбежно должны были привести к поиску новых путей разделения территории страны в соответствии с потребностями планирования и отраслевого управления.

Академические институты с существовавшим районированием не справились, поэтому в 1940 г. Госплан СССР самостоятельно установил группировку экономических районов страны, подразделив всю территорию СССР на 13 групп республик и областей: Северо-Запад, Север, Центр, Поволжье, Северный Кавказ, Урал, Западную Сибирь, Восточную Сибирь, Дальний Восток, Запад (Белоруссия и Прибалтика), Юг (Украина с Молдавией), Закавказье, Казахстан и Среднюю Азию (объединенные в один район).

Эта сетка районирования в ряде случаев отличалась от современной.

По решению февральского Пленума ЦК КПСС (1957) отраслевые хозяйственные министерства были ликвидированы и управление промышленностью и строительством организовано по территориальному принципу. В каждой территории образовывались советы народного хозяйства, или совнархозы. Решения пленума были принципиально некомплексными. Сама концепция создания совнархозов исходила из того, что территориальное управление народным хозяйством имеет заметные преимущества перед сугубо ведомственным.

Изначально совнархозы были созданы в каждой области, крае, автономной республике (всего 105 районов), и лишь через 5 лет, когда вполне проявилась излишняя дробность такого районирования, руководство страны приступило к объединению совнархозов.

Серия партийно-правительственных решений 1961-63 гг. создала предельно запутанную систему территориального управления.

С одной стороны, в 1963 г. было произведено укрупнение совнархозов. СССР был разделен на 47 совнархозов, объединенных по самым разным, далеко не объективным основаниям. Одни совнархозы состояли из союзных республик (Армянский, Грузинский, Азербайджанский, Молдавский, Литовский, Латвийский, Эстонский). Другие – из отдельных краев, областей и автономий (Мурманский, Коми, Красноярский). Третьи представляли собой несколько территорий (Северо-Восточный, Кузбасский, Среднеуральский, Южноуральский, Нижневолжский, Приокский и т.д.) Понять, почему одни регионы объединялись, а другие нет – невозможно; на каких основаниях объединялись – также нельзя.

Более того, некоторые территории входили разными своими частями (отраслями производств) в состав различных совнархозов. «Например, по общности нефтяного хозяйства Башкирия была включена в Средне-Волжский укрупненный совнархоз. Ему же подчинили нефтяную промышленность Оренбургской и Пермской областей, находящихся в составе других укрупненных совнархозов и т.д. Очевидно, это была попытка преодолеть отсутствие отраслевого управления, но попытка с негодными средствами.

В результате всех этих управленческих экспериментов «систему экономического районирования страны представляли следующие таксономические единицы: около 100 административно-экономических районов, 47 укрупненных совнархозовских районов, 17-19 крупных экономических районов Госплана. Три сетки районирования не были увязаны между собой не только по цели и назначению, но и по своим границам.

К этому добавлялось еще и разделение всех партийных, советских и прочих учреждений на местах на сельские и городские; иначе говоря, каждая область, край, автономия и их районы раздроблялись, в свою очередь, надвое. Понимая ненормальность существования в стране одной, неконкурентной, партии, руководство страны задумало решить проблему таким нетривиальным способом, что привело к полной дезорганизации управления.

Одновременно с этим на уровне местного управления произошло резкое укрупнение сельских районов (так же, как и колхозов): прогрессирующее на протяжении 1950-х гг. укрупнение (с 4265 районов в 1950 г. до 4053 в 1958 г.) к 1963 г. превратилось в лавинообразное (осталось 1833 района), при этом районное звено управления было фактически потеряно, а аппарат управления практически парализован, будучи преобразован в колхозно-совхозные объединения.

При этом одни регионы (области, края и республики) обладали целым комплексом органов управления – партийных, государственных, общественных, хозяйственных; другие (укрупненные районы) – только хозяйственными (советами народного хозяйства); третьи (экономические районы) – только планирующими. В этих условиях взаимодействия между различными управленческими инстанциями не могло быть.

Для того, чтобы устранить несоответствие между различными уровнями территориального управления, границы экономических районов в 1963 г. были изменены механически, волевым решением. Якутия была включена в состав Дальневосточного района; Башкирия – в состав Поволжья, Тюменская область – в Уральский район.

За малыми исключениями эта сетка экономического районирования с тех пор осталась почти неизменной. Таким образом, новое районирование, существующее с некоторыми видоизменениями и сегодня, было произведено без учета мнения научной общественности, и это вызвало многочисленные ее протесты.

Выводы:

1. Серия мероприятий 1930-х гг. привела к разрыву между административным и экономическим районированием. При этом создаваемые вновь территориальные единицы принципиально не должны были обладать потенциалом для самостоятельного развития, что делало их максимально зависимыми от воли Центра.

2. Попыткой преодоления указанного разрыва стало формирование экономических районов. Однако отсутствие у них административных рычагов воздействия, структуры управления сделала экономические районы нежизнеспособными, эфемерными образованиями.

3. Переход в 1950-е гг. к территориальному принципу управления экономикой отрицал принцип отраслевого управления; проведение реформы страдало эклектичностью и импровизационностью, что не позволило реализовать потенциал новых органов территориального управления. Последствием этого стал диалектический возврат к более централистской модели управления после 1965 г.