24. Реорганизация высшего и центрального управления. Губернская реформа 1775г. И институт «генерал-губернаторства»

В первые годы правления Екатерина II не проводила реформ. Вместе с тем, изучая состояние дел в управлении гос, она обнаружила в нем много такого, что не соответст­вию ее представлениям о гос устройстве. В этой связи сразу после прихода к власти императрица попыталась внести ряд изменений систему власти и управления. В основе намеченных преобразований, наряду с объявленным желанием привести все правительственные места в должный порядок, дать им точные «пределы и законы», лежало стремление восстановить значение самодержавной власти и обеспечить самост верховной власти в проведении гос политики. В перспективе принятые меры должны были усилить централизацию гос управления и повысить эффективность работы гос аппарата.

Указом от 15 дек1763 г. была проведена реформа Сената. По замыслу Екатерины II и ее советников она должна была улучшить работу Сената, придать ему более опред функции и организацию. Необходимость этой реформы объяснялась тем, что ко времени вступления на престол Екатерины II Сенат, к-й неоднократно перестраивался и менял свои функции после смерти его основателя, превратился в учреждение, не отвечавшее своим высоким задачам. Одной из причин, легших в основу реорганизации Сената было то, что присвоив себе много функций, подавлял самостоятельность подчиненных ему учреждений. На самом деле у императрицы была более веская причина, побуждавшая ее к реорганизации Сената. Как абсолютный монарх, она не могла мириться с самостоятельностью Сената, его претензиями на верховную власть в России, стремилась свести это учреждение к обычному бюрократическому ведомству, выполнявшему назначенные ему административные функции.

В ходе осущ реорганизации Сенат был разделен на 6 шесть департаментов, каждый из к-х наделялся конкретными полномочиями в сфере гос управления. Особенностью новой структуры Сената было то, что все вновь образованные департаменты становились самост подразделениями, решали дела соб­ственной властью от его имени. Тем самым достигалась основная цель Екатерины II — ослабление роли Сената как высшего гос учреждения. Сохранив функции контроля над администрацией и высшего судебного органа, Сенат лишался права законодательной инициативы.

Стремясь ограничить самостоят Сената, Екатерина II существенно расширила функции генерал-прокурора Сената. Он осущ контроль и надзор за всеми действиями сенатором и являлся личным доверенным Екатерины II, наделенным правом ежедневных докладов императрице о всех решениях, принимаемых Сенатом. Генерал-прокурор явл блюстителем законов, отвечал за состояние прокурорской системы, но и обладал единоличным правом вносить предложения о рассмотрении дел на заседание Сената. Пользуясь особым доверием императрицы монопольно ведал всеми важнейшими отраслями гос управления, явл высшим чиновником гос, главой гос аппарата.

Одновременно с реформой Сената была усилена роль личной канцелярии при монархе. Личная кан­целярия сущ и при ПетреI, также предпочитавшем действовать по своей инициативе и полагавшемся в делах управ­ления на личный авторитет. Созданный им Кабинет служил царю военно-походной канцелярией для оперативного управле­ния гос делами, а затем был восстановлен в ново­м качестве Елизаветой Петровной. Желая управлять гос лично она учредила Кабинет Ее император­ского величества во главе с Черкасовым . При Екатерине II это учреждение было преобразовано в канцелярию статс-секретарей, назначаемых из проверенных и преданных престолу людей, к-е оказывали решающее влияние на формирование гос политики.

Продолжая линию Петра I в области церковного управления, ЕкатеринаII завершила секуляризацию церковного землевла­дения, задуманную, но не осуществленную Петром I. В ходе секуляризационной реформы 1764г. все монастырские земли были переданы в управление специально созданной Коллегии эконо­мии. Жившие на бывших монастырских землях крестьяне переходили в разряд гос крестьян.

При Екатерине II усиливается полицейская регламентация различных сторон жизни общества, происходит полицеизация деят гос учреждений. Создание и деят сенатской Тайной экспедиции, учрежденной вместо ликвидированной ПетромIII Тайной канцелярии, особая структура Сената, получившая статус самостоятельного гос учреждения, ведала политическим розыском, рассматривала материалы следственных комиссий, через нее про­шли все политич процессы времен екатерининского правления. Общее руководство деят Тайной экспедиции осущ генерал-прокурор Сената, Екатерина II лично занималась возбуждением сыскных дел, участвовала в расследовании наиболее важных дел.

7 ноября 1775 г. был издан указ «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», положивший губернской реформе. Созданная система местного управления в стране оказалась достаточно эффективной и жизнестойкой, просуществовав без видимых изменений вплоть до «великих реформ», осуществленных Александром II во второй пол.19в.

Основной целью реформы было пре­образование местного управления на началах строгой централизации и унификации всех местных учреждений, что в должно было обеспечить определенный порядок в управлении и облегчить контроль над обширной территорией со стороны центрального правительства.

Стремясь исправить положение, в 1764 г. Екатерина II издала указ «Наставление губернаторам», результатом к-го стало значительное усиление на местах власти губернаторов, основной фигурой местной администрации становился губернатор. Губернаторы объявлялись представителями царствующей особы и исполнителями императорской воли, им были подчинены все местные учреждения, в том числе те, к-е прежде не находились в их ведении.

В 1775 г. Екатерина II приступила к перестройке губернского управления. Необходимость губернской реформы диктовалась соображениями внут безопасности страны. Пугачевский бунт, не встретивший серьезного противодействия со стороны слабой и неорганизованной местной власти, убедил императрицу в необходимости усиления полицейской регламентации и централизации местных органов власти.

В ходе губернской реформы центр тяжести всей системы управления в гос был перенесен на места, в губернии. С целью улучшения системы местного управления, усиления его оперативности было произведено разукрупнение губерний, уменьшены их размеры. Число губерний стало 50 вместо 23. Вместо прежней 3хуровневой системы административно-территориального деления: губерния —провинция —уезд, устанавливалось 2х уровневое деление: губерния — уезд. При этом и губер­нии, и уезды создавались с равным числом проживающих в них июлей.

Однако само по себе уменьшение размеров губерний не могло решить проблему улучшения местного управления. Для этого необходимо было усилить состав местной администрации, создать новые учреждения на местах, расширить участие земского элемента в местном управлении. Выход был найден прежде всего в децентрализации управления. Многие коллегии были расформированы и закрыты, их функции переданы губерниям. В определенном смысле этот шаг ЕкатериныII объяснялся кризисным состоянием, к-е испытывала в то время коллежская система центрального управления. За время своего существования она обросла множеством бюрократических структур и не способствовала сколько-нибудь оперативном управлению страной. В губерниях рядом с губернатором и губернским правлением были созданы новые бюрократические коллегиальные учреждения, подчиненные непосредственно импе­раторской власти и Сенату. Ими стали казенные палаты, ведавшие всеми финансовыми вопросами губернии и управлявшие промыш и торговлей, а также судебные палаты, делившиеся в свою очередь на палаты гражданских и уголовных дел. Тем самым Екатерина II не только укрепляла систему местные органов власти и управления новыми учреждениями, но и решила на местном уровне проблему отделения суда от администрации путем создания самостоятельных судебных учреждений. Отныне губернаторы лишались судебных и финансовых функции.

Разделение местных органов управления на административные, финансово-эк и судебные означало дальнейшую дифференциацию местной администрации, Екатерина II придала местному управлению нек-ю системность, сделала его более эффективным. В то же время они оставила без изменения органы центрального управления, а эти делало реформу незавершенной. Недостатком екатерининской областном реформы было создание нового административно-территориального деления на основе только демографическою критерия, без учета эк связей и национ особенностей регионов.

В ходе губернской реформы 1775г. была учреждена должность генерал-губернатора, или наместника, под властью к-го объединялись 2-3 губернии, образующие наместничество.

Хотя институт генерал-губернаторства сам по себе не был нов, при Екатерине II он приобрел новое значение. Генерал-губернатор был полит должностью, а тот, кто ее замещал, являлся проводником политики центральной власти. В отличие от губернаторов и независимых от них прокуроров главной задачей генерал-губернаторов было наблюдать за правильным функционированием административной и судебной систем в губерниях.

Учреждая институт наместников, Екатерина II исходила из учета реального положения дел в системе местного управления. Из-за постоянной занятости текущими делами управления губернаторы чаще всего были плохими проводниками воли верховной власти. Значитель­ными изъянами страдала и система контроля над действиями местных властей. Со времен петровских преобразований его осуществляли прокуроры, к-е подчинялись главе Сената —генерал-прокурору и обладали правом обжаловать действия должностных лиц в вышестоящих инстанциях. Однако прокуроры не могли самостоятельно приостанавливать решения губернаторов, даже если они были противоправными. Деят прокуроров носила исключительно правоохранительный: они должны были следить за соблюдением законности органами управления и должностными лицами на местах, а не за соответствием их действий целям и задачам верховной власти.

В отличие от прокуроров Сената в ином положении находились генерал-губернаторы, непосредственно назначаемые императрицей и ответственные только перед ней. Обладая всей полнотой власти на местах, они стояли над местными органами власти и суда, осуществляли надзор за исполнением законов. В их обязанности входило пресечение злоупотреблений в местной администрации. Генерал-губернаторы были наделены правом самостоятельно отменять распоряжения губернаторов, вмешиваться в судебные решения и останавливать исполнение приговоров, могли возбуждать преследования и утверждать приговоры по уголовным делам. Они были главнокомандующими на своей территории на то время, когда там отсутствовал монарх, и руководи ни полицией, имели право вводить на подвластной им территории чрезвычайные меры, обращаться непосредственно к императору с докладом.

Генерал-губернаторская модель управления имела большое значение. При отсутствии в стране иных полит субъектов, кроме верховной власти она позволяла преодолевать отриц последствия узко бюрократического характера петровской гос системы, делала местное управление более гибким по отношению к непрерывно меняю­щимся приоритетам и потребностям времени.

В то же время генерал-губернаторской системе был присущ целый ряд пороков. 1)усилился произвол власти на местах в лице генерал-губернаторов, действия к-х не были ограничены законом. 2) она не устраняла опасности развития центро­бежных тенденций. Более того, являясь полновластными хозяевами на подчиненной им территории, генерал-губернаторы в случае временного ослабления центра могли создать реальную угрозу децентрализа­ции гос. 3)всякий раз оказавшийся у власти император должен был опасаться всевластных наместников, чувствовавших себя государями на своих территориях и не связанных с ним своим положением. В целях безопасности новый правитель должен был принимать необходимые меры, что и произошло в правление Павла I, к-й пересмотрел губернскую реформу и ликвидировал в 1797 г. генерал-губернаторства в большинстве областей.