21. Преобразование местного управления в первой четверти 18в. Городские реформы Петра1.

Необходимость перестройки системы управления на местах диктовалась военными нуждами гос, втянувшегося в длительную борьбу за завоевании выхода к Балтийскому морю. Прежняя приказная и воеводский система местного управления не могла обеспечить решения фискальных задач гос, связанных со своевременным сбором налогов и выполнением воинских повинностей. Насущной задачей являлось также внесение порядка в отношения приказного управления и земских властей, к-е на протяжении всего 17в. оставались неупорядоченными.

Царский указ от 18 дек1708 г. «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов» положил начало крупной административной реформе Петра I-губернской реформе, к-я растянулась более чем на 10 лет, много раз корректировалась и дополнялась, но в целом так и не была доведена до логического завершения. Губернская реформа вводила новую 3хуровневую систему управления на местах: губерния — провинция — уезд. Вся территория России была разделена на 8 огромных губерний: Московскую, Ингерманландскую (Санкт-Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Азонскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713-1714 гг. добавились Рижская, Нижегородская и Астраханская губернии.

Во главе губерний стояли назначаемые царскими указами губернаторы, провинции и уезды управлялись воеводами. Уездные воеводы в пограничных городах назывались комендантами. Надзор за губернским управлением осуществляли фискалы. До создания коллегий губернаторы подчинялись непосредственно Сенату, к-й осуществлял управление губерниями посредством губернских комиссаров, постоянно находившихся при Сенате. С учреждением коллегий местные органы управления стали зависеть от них. Над местными властями в качестве прямой высшей инстанции стояли Камер-коллегия, Юстиц-коллегия и Главный Магистрат. Это означало, что местные органы управления не представляли строгой иерархии. Наряду с гражданской администрацией большую роль в губерниях играла военная администрация, под контролем к-й находился сбор введенной Петром I подушной подати и соблюдение паспортного режима.

Система местного управления при Петре I сочетала в себе 3 основных начала - бюрократическое (губернатор и губернское правление), сословное (выборные дворянские органы) и земское. Создав губернии и наделив губернаторов огромными полномочиями, Петр I попытался дополнить бюрократическое начало новыми выборными сословными учреждениями. В 1713г. и губерниях были созданы состоявшие из дворян ландраты, составлявшие совет при губернаторе. Без их согласия губернатор не должен был предпринимать никаких дел. При этом губернатор был лишен права суда над ландратами, к-е судились только в Сенате. В действительности же ландраты не избирались дворянами, а назначались Сенатом или самим губернатором. Просуществовав менее 5 лет, они были упразднены.

При Петре I была предпринята 1я попытка отделить суд от администрации путем создания самост судебных уч­реждений. В 1715г. в уездных городах суд был изъят из ведения воевод и вверен особым чиновникам — ландрихтерам (местным судьям). Деят ландрихтеров с самого начала находилась под жестким контролем губернаторов и воевод. В 1719г. в глав­ных городах России были созданы спец судебные учреждения - надворные суды под председательством губернаторов. Им подчинялись провинциальные нижние суды под началом воевод. В губерниях суд оставался в руках гу­бернаторов и воевод.

В 1719 г. Петр I провел 2ю областную реформу, рассчи­тывая усилить местное управление рядом нововведений. Губернии были разделены на 50 провинций, к-е стали основными административ­но-территориальными единицами, возглавляемыми воеводами. Провинции делились на дистрикты (уезды). Стремясь привлечь к управлению местное дворянство, центральное правительство учреждает новый институт избираемых из дворян земских комис­саров, на к-х возлагается все финансовое и полицейское управление в уездах. Находясь в подчинении камериров, земские комиссары следили за правильным сбором введенной в 1724г. подушной подати, за со­стоянием дорог и мостов, осущ полицейские функции. Однако, так же как и в случае с ландратами, эта реформа не дала результа­тов. Дворянство, занятое на гос и военной службе, не могло и не желало обременять себя новыми заботами.

Еще в 1699 г. в целях предоставления больших прав купечест­ву Петром I была проведена 1я городская рефор­ма, к-я вводила в России элемент городского самоуправления. По сути, была предпринята серьезная попытка дать русским городам собственную организацию, наделить их определенным статусом и правами. С этой целью большинство русских городов выводилось из подчинения воевод и управление ими передавалось избираемым посадским населением бурмистрам. В Москве была учреждена Бурмистерская палата, вскоре переименованная в Ратушу, к-й подчинялись местные бурмистры, ведавшие сбором и доставкой в Москву всех гос налогов, сборов и пошлин.

В 1720 г. в ходе начатой Петром I 2й городской реформ и в Петербурге был создан Главный магистрат, к-му были подчинены избираемые во всех крупных городах городские магистраты. В регламенте Главного магистрата были изложены основы нового городского устройства. Города разделялись по числу жителей на 5 классов, а население городов - на «регулярных» и «нерегулярных» граждан. «Регулярные» граждане делились на 2 гильдии. 1я гильдия-банкиры, купцы, доктора, живописцы, ювелиры и ученые. 2я гильдия-мелкие торговцы и ре­месленники, к-е объединялись в цехи. В выборах городских магистратов могли участвовать только «регулярные» граждане «Нерегулярные» избирали своих старост, к-е должны были представлять их интересы в магистрате.

Магистраты состояли из выборных бурмистров и ратманом и ведали всем городским хозяйством, контролировали сбор нало­гов, осуществляли полицейские и судебные функции, обеспечи­вали безопасность города, ведали созданием школ, госпиталей. Петр I не только сохранил прежние льготы городского сословия, но и освободил его от ряда новых повинностей. Так, «регуляр­ные» граждане были избавлены от обязательной рекрутской повинности.

Не следует преувеличивать значение само­управленческого начала в системе петровской администрации. Во-первых, потому, что развитие самоуправления предполагает наличие элементов гражданского общества и демократии, что невозможно было в условиях расцвета крепостничества в стране. Во-вторых, сформировавшаяся при Петре I модель управления гос мало способствовала развитию демократических элементов в виде местного самоуправления, поскольку преобла­дали абсолютистские военно-бюрократические методы управлении, и централизм не собирался уступать свои позиции общественному самоуправлению.

В целом местная реформа оказалась незавершенной. Хотя многие из нововведений намного пережили их созда­теля, попытка создать эффективную систему местного управле­ния не удалась. Уже при Петре I усиливается противостояние между бюрократическими учреждениями и земскими учреждениями. Бюрократиче­ский элемент постепенно подавлял и подчинял деятельность выборных органов местного управления.