17. Соборные уложения 1649г. И начало формирования рос. Абсолютизма. «Полецеистика» и особенности становления полицейского права в России.

Важной вехой в укреплении позиций дворянского сословия стало принятие Соборного уложения 1649г. Новый свод законов принимался в условиях изменившейся расстановки сил на верх­них этажах управления и знаменовал окончательный поворот в политике центральной власти в сторону усиления самодержавия и его главной опоры - дворянства и бюрократии. Ограничив права и привилегии боярства, правительство одновре­менно обеспечило дворянскому сословию условия для того, что­бы подниматься по службе и принимать участие в делах гос. С др стороны, в новом законодательстве юридически закреплялось приказное начало в системе ГУ, что создавало правовую основу для дальней­шего развития гос бюрократии.

Особенно драматичными были первые годы царствования Алексея Михайловича. Пользуясь неопытностью молодого царя, дядя Алек­сея Михайловича, опытный и многочисленные корыстолюбивые их родствен­ники беззастенчиво использовали свое положение для личного обогащения и притеснения простого народа. В начале июня 1648 г. это вызвало бунт в Москве. Хотя царь лично успокоил взбунтовавшийся народ.

Под влиянием московских событий правительство решило ус­корить принятие нового свода законов — Соборного уложения, над созданием которого работал Земский собор 1648—1649 гг. Состав­ленное на основе прежних русских законодательных установле­ний. Основную причину появления этого документа его составители связывали не только с необходимостью упорядочения и кодификации суще­ствовавшего в то время законодательного материала, но и с на­зревшей потребностью создания принципиально нового законо­дательного кодекса, который охватывал бы все сферы государст­венной жизни, В этом принципиальное отличие Соборного уложения от прежних Судебников.

Состоявшее из 25 глав и почти 1000 статей Соборное уложение провозглашало принцип равного суда для всех чинов, защиту личности с учетом ее сословного статуса и определяло положе­ние всех основных сословий русского государства. В связи с от­меной «урочных лет» и введением бессрочного сыска беглых кре­стьян было юридически оформлено крепостное право, крестьяне окончательно прикреплялись к земле. Одновременно Уложение обособляло в замкнутое сословие городское население, прикре­пив его к городскому посаду. Были ликвидированы принадлежав­шие крупному боярству беломестные слободы в городах, которые прежде освобождались от посадских повинностей. Значительно ограничивались владельческие права церкви, что свидетельство­вало о стремлении правительства подчинить церковь государству.

Соборное уложение имело двоякое значение. Оно являлось, во-первых, своеобразным ответом на общественные нужды того времени, шло навстречу требованиям населения в части ликвидации привилегий духовных и светских феодалов. Во-вторых, оно отвечало нуждам усиливавшегося само­державия. Принятием Соборного уложения царская власть существенно укрепляла позиции сред­них слоев общества — дворянства и посадского населения как основной опоры правительства и, наоборот, серьезно ограничивала права и привилегии боярства и церкви. Дворянство расширя­ло свои возможности в приобретении поместий и использовании труда подчиненного ему крестьянства, посадское население огра­ждалось от вмешательства в дела общины светских и церковных феодалов. Что касается представителей духовенства и духовных учреждений, то они не только теряли право приобретать земли и владеть вотчинами, но и лишались различных судебных приви­легий. В соответствии с новым законодательством учреждался Монастырский приказ, которому в общем порядке стало подсудно духовное сословие, были ограничены другие судебные льготы ду­ховенства.

Особое значение имеет и другая отличительная черта нового свода законов, связанная с закреплением в нем ряда положений, непосредствен­но относящихся к области государственного устройства и управ­ления. В отличие от прежних Судебников, касавшихся этих во­просов лишь мимоходом, Соборное уложение регламентировало основные стороны жизни и деятельности государственных учреж­дений. Ряд статей Уложения был посвящен охране жизни и чес­ти, а также здоровья царя. С точки зрения государственной без­опасности особо опасными объявлялись преступления против ре­лигии, а также против существующего государственного строя.

В целом Соборное уложение 1649 г. способствовало дальней­шему усилению позиций самодержавной власти. Укрепляя право­вые основы государственного строительства и управления, цен­тральное правительство тем самым подготавливало почву для проведения самостоятельной политики, свободной от сословных влияний и капризов придворных кругов.

В дальнейшем законодательная деятельность правительства не только не ослабла, но и постоянно нарастала, что свидетельство­вало о быстром росте государства и усложнении государственных задач. Новые законодательные акты принимались в развитие по­ложений Соборного уложения и носили название Новоуказных статей. За время правления царя Алексея Михайловича их число достигает более 600.

О возрастании значения и независимости власти московских государей свидетельствуют события, связанные с так называемым «делом патриарха Никона» (1666 г.), закончившиеся, низложением патриарха и его ссылкой в Ферапонтов мона­стырь. Пользовавшийся огромным доверием и неопытностью мо­лодого царя Алексея Михайловича, амбициозный и самоуверен­ный патриарх оказывал на московскую политику не меньшее, если не большее влияние, чем один из его предшественни­ков — патриарх Филарет. Так же как в свое время Филарет, он требовал величать себя «великим государем», считая власть пат­риарха выше власти светской. Не допуская никакого вмешатель­ства светской власти в дела церкви, он вместе с тем оставлял за собой право на широкое участие и влияние в политических де­лах. Однако политическим влиянием Никон обладал только до тех пор, пока он пользовался расположением царя.

Созванный в 1666 г. по настоянию царя Вселенский собор по «делу Никона» с участием патриархов Александрийского Паисия и Антиохийского Макария единодушно осудил поведение Нико­на, сняв с него патриаршество и священство.

На фоне укреплявшейся государственности особенно впечат­ляли активность и успехи внешнеполитической деятельности российского го­сударства. Этот факт, свидетельствовал о жизне­стойкости русского народа и его способности к самосохранению даже в критические периоды его исторического существования. В XVII в. Россия не только вернула себе признание иностранных государств, но и приступила к осуществлению исторической миссии по присоединению Малороссии (Белоруссии и Украины), перешла от оборонительной к наступательной борьбе с Польшей и Литвой за возвращение отторгнутых этими странами западных и юго-западных русских земель. Были заложены предпосылки превращения России в одну из ведущих европейских держав.

Хотя процесс перехода к абсолютной монархии в России зна­чительно отличался от аналогичных процессов в странах Запад­ной Европы.

К числу основных характеристик абсолютизма наряду с неог­раниченной властью монарха принято относить наличие разветв­ленного бюрократического аппарата, постоянной армии и поли­ции, всеобъемлющей системы государственного обложения, еди­ной системы законодательства. В этой системе отношений монарх выступает в качестве единственного источника законода­тельной и исполнительной власти, которая осуществляется непо­средственно зависимыми от него чиновниками, централизация государства достигает своей наивысшей степени. Церковь также превращается в инструмент государственной политики, подчиняется государству. В России процесс перехода к абсолютной мо­нархии занял длительное время и сопровождался дальнейшим усилением самодержавной власти царя во второй половине XVII в., затуханием и отмиранием Земских соборов как сословно-представительных учреждений, изменением состава и посте­пенным падением политического значения Боярской думы, эво­люцией приказной системы управления, формированием регуляр­ной армии.

Уже при царе Алексее Михайловиче происходит заметное па­дение роли Боярской думы в системе высшего управления госу­дарством. Параллель­но с этим все большее влияние на политику оказывает ближай­шее окружение царя, его личные советники, так называемые «ближние думы».

В последней четверти XVII в. завершается централизация приказной системы. Получает дальнейшее развитие процесс объ­единения и укрупнения приказов, руководящая роль в которых переходит в руки близких царю лицам.

Другим не менее важным свидетельством начавшегося про­цесса трансформации сословно-представительной монархии в мо­нархию абсолютную стало падение значения Земских соборов. Во второй половине XVII в. деятельность Земских соборов постепенно затухает и их роль в основном была чисто формальной.

Во второй половине 17в. Начинается процесс формирования органов полиции В системе ГУ и становление полицей­ского права. Эта тенденция была свойственна большинству евро­п гос того времени, приобретавших форму абсо­лютных монархий. В научной литературе эти новые явления в системе гос власти и управления обозначаются термином «полицеистика» и связываются с изменением и расши­рением функций гос, в отличие от преж­них охранительных задач, направленных на обеспечение внеш безопасности, гос власть сосредоточивается на внут управлении.

Полицеистика означала переход к правовому регули­рованию ГУ, следствием к-го было появление сводов полицей­ского законодательства.

Своеобразие заключалось в том, что в условиях относитель­ной слабости гос институтов сформировавшиеся в Европе централизованные гос, стремясь поставить под свой контроль различные сферы жизни общества, вынуждены были искать опору в развитии полицейского аппарата. Именно полицейская деят должна была ком­пенсировать слабость институциональных оснований гос политики, а сама полиция отождествлялась с широкой функцией ГУ. Целью полицейской деят являлось обеспечение гос безопасности и благосос­тояния общества, и поэтому в юридической практике она обозначалась терминами «благочиние» (охрана спокой­ствия и безопасности) и «благоустройство» (обеспечение развития народа). В то же время в условиях нарождающегося абсолютизма, стремившегося выступать по отношению к обществу в роли опекуна, блюстителя общественного порядка и охраните­ля нравов, функции полиции приобретали неограниченный ха­рактер: полиция не только за всем наблюдала, но и беспрепятст­венно вмешивалась во все сферы жизнедеятельности общества.

С целью создания правовой основы для полицейской дея­т гос в европ странах была проведена реформа полиции, появились первые полицейские кодексы как законы о благоустройстве и благочинии. В России значение подобного кодекса имел изданный в 1649г. «Наказ о градском благочинии», устанав­ливавший нормы, направленные на охрану общественного поряд­ка в столице. Тем самым было положено начало формированию полицейского права в России. Позже, при Петре I учреждаются первые полицейские должности и полицейские учреждения.

№ 18. Роль церкви в системе ГУ в России 16-17вв.

Религиозная теория «Москва - третий Рим» обосновала мысль о России как последнем оплоте истинной веры. Это требовало повышения статуса русской церкви, что совпадало с интересами светской власти. В 1589г. при царе Федоре Ивановиче фактическому правителю России боярину Борису Годунову удалось добиться учреждения в Москве патриаршества, подтвержденного решением Константинопольского собора в мае 1590г. Московский патриарх занял в диптихе пятое место после восточ­ных патриархов. Первым московским патриархом стал Иов (1589— 1605 гг.).

В годы Смуты церковь в целом и особенно монастыри стали одним из основных оплотов борьбы за нац возрожде­ние. Патриарх Филарет сконцентрировал в своих руках не только духовную, но и светскую власть. Он в равной степени стремился укреплять обе власти, опирался на хорошо известную в России византийскую эпанагогическую теорию, теорию «симфонии властей». Если в XVI в. эта модель взаимоотношений была реализована в близ­ком к поздневизантийскому варианте преобладания государства над церковью, то в первой половине XVII в. Филарету удалось в наибольшей степени приблизиться к идеалу двуединства церкви и государства.

К концу 17в. в России наход 24 кафедры - 1 патриаршая, 14 митрополичьих, 7 архиепископских и 2 епископских.

Высшее управление Русской Православной Церкви представ­лял патриарх в единении с собором высших церковных иерархов. В отличие от восточных патриархов русский первоиерарх не имел при себе постоянного собора. Освященные соборы при патриархах созывались реже, чем при московских митрополитах, но собор 1667 г. принял решение о двукратном в год созыве соборов, что соответствовало каноническим прави­лам. В работе соборов принимали участие цари, будь то выборы патриарха или назначение других церковных иерархов, канониза­ция святых, церковный суд, богословские диспуты и др.

В 1620-26 гг. патриарх Филарет провел реформу управле­ния огромным церковным имуществом и персоналом. Для заве­дования патриаршей областью были созданы приказы, к-е затем распространили свои полномочия на земли церкви. В результате на смену двухчастной системе пришло тройное деление приказ­ных учреждений. Приказ Духовных дел выдавал грамоты духовным лицам, получавшим рукоположение от патриарха, а также на сооружение церквей, вершил суд по преступлениям против веры. Казен­ный приказ ведал сборами в патриаршую казну. Дворцовый при­каз ведал светскими чиновниками патриарха и хозяйством его дома. Персонал приказов составляли как светские, так и духов­ные лица. Здесь сложилась автономная служебная иерархия: патриаршьи бояре, окольничьи, дьяки и подьячие. Это укрепило позиции церкви, сохранявшей высокий авторитет и обладавшей огромной материальной и военной мощью, монастырями-крепостями в стратегически важных местах.

В местном самоуправлении боль­шую роль играл церковный приход, к-й в большинстве слу­чаев совпадал территориально с волостью. Приходские священники назначались соответствующим епископом. Священнослужители и церковнослужители полностью зависели от мира, к-й выделял земли, иногда материальное вознаграж­дение. В попы часто избирались не духовные лица, а грамотные крестьяне или посадские, в результате чего функции местных гражданских и церковных властей тесно переплетались и даже объединялись.

В царствование царя Алексея Михайловича возникают проти­воречия между укрепившимся самодержавием и церковью. Стрем­ление светской власти поставить под контроль хозяйственную де­ят церкви, ограничить монастырское землевладение, судебный встретили сопротивление цер­ковных иерархов. Конфликт совпал с расколом церкви в результате рефор­мы патриарха Никона по приведению богослужебных книг и обря­дов в соответствие с греческими оригиналами. Против бескомпро­миссно проводимой реформы непримиримо выступили сторонники «древнего благочестия», одним из руководителей старообряд­цев был протопоп Аввакум. Духовный раскол ослабил позиции церкви. Попытка Никона оказать давление на царя отказом от пат­риаршества завершилась лишением его сана и ссылкой Вселенским собором 1666г. Церковь начинает попадать в прямую зависимость от гос, что является одним из индикаторов эволюции самодер­жавия в сторону абсолютной монархии.

№19. Исторические предпосылки и основные идеи петровских преобразований. Особенности перехода от традиционной к рациональной модели ГУ. Камерализм.

Правление Петра I - самый сложный с точки зрения оценки его содержания и последствий период в истории России. Боль­шинство исследователей, по-разному оценивая значение петровских преобразований, обращали внимание как на сложность самой эпохи конца 17-18вв., так и на неоднозначность и противоречивость фигуры преобразователя. Одни называли его великим реформатором, «диссидентом на троне», другие — беспо­щадным тираном и антихристом, «прячущим в немецких башма­ках свои коровьи ноги». Однако все признавали грандиозность переворота, осуществленного Петром I, и связывали с его именем начало новой эпохи и истории России. При этом если одни авторы резко противопоставляли петербургский период московскому, императорский — царскому и считали, что реформы Петра I нарушили естественный ход развития России, решительно разорвав со старыми традиционными ценностями и институтами, то другие, напротив, были убе­ждены, что петровские реформы проводились не на пустом месте, были исторически подготовлены.

Совершенно противоположными были мнения о том, имел ли Петр I какой-то продуманный взгляд на рефор­мы гос и его современную модель. Большинство ученых считает, что реформы проводились спонтанно, без ка­кого-либо плана и были подчинены по большей части фискаль­ным задачам гос, к-е вело в то время продолжитель­ную и изнурительную войну со Швецией и др европ гос за выход России к Балтийскому морю.

Административные реформы Петра I действи­тельно развивались без строгой системы. Свои преобразования он осуществлял путем частных нововведений в центральном и местном управлении. Подтверждением этому может служить тот факт, что первоначально внимание Пет­ра I было занято преимущественно переустройством областных учреждений, а только затем он приступил к организации цен­трального управления. Вывод, что Петр I намеревался тяжесть управления перенести из центра гос в созданные им губернии но, потерпев неудачу вследствие отсутствия на местах достаточного числа способных людей, обратился к устройству центральных ор­ганов администрации, к-м подчинил местные учреждения и передал все области ГУ.

В последние годы царствования, когда война уже не тре­бовала концентрации всех усилий, Петр I более целенаправленно занимался внутренним устройством гос. Вывод: с Россией воюет и побеждает ее не Карл XII, а более совершенная гос организация, и Россия нуждается в коренной гос реформе.

В ходе петровских реформ была преобразована система центрального и местного управления, реорганизована армия, изменен принцип комплектования аппарата новых учреждений, перестроены отношения государства с Церковью, подверглись серьезной реорганизации сословные отношения, впервые в истории России создавались органы государственного контроля и надзора.

Петр I внес много нового как в систему государственных уч­реждений, так и в общественные отношения, культуру. Новым было его стремление разграничить госу­дарственные ведомства, построить государственный аппарат на принципах рациональности и западноевропейского камерализма, создать систему действенного контроля за гос бюро­кратией. Новой представлялась Петру I и коллегиальная система центрального управления, пришедшая на смену московской при­казной.

Реформы Петра I внесли много нового в сословный строй и сословные отношения. Однако изменения эти касались преимущественно внешней организации сословий, к-я приобрела при Петре I большую определенность. Само же положение основных сословий русского общества оставалось неизменным, они только получили новую организацию для выполнения гос повинно­стей. Дворянство сохранило эк поло­жение и свою роль в управлении и превратилось в господствующее сословие русского гос.

Петр I пытался заимствовать технику и технологию в отрыве от тех социальных и экономических институтов, в рамках к-х они действовали на Западе. Поэтому часто использование зару­бежных образцов и институтов приводило к результатам, прямо противоположным тем, к-е достигались в др странах.

В своей преобразовательской деятельности Петр I опирался на собственные представления о правильном устройстве государства. Его мо­дель идеального гос строилась на убеждении, что гос может эффективно функ­ционировать только на основе хорошо продуманных законов и только с помощью рационально устроенной системы гос бюрократии, поставленной под контроль закона и свободной от произвола чиновников. Основные 2 идеи: 1) идея общего блага как основная цель ГУ и законодательства; 2) идея важности исполнения законов и нака­заний за их неисполнение.

Эти идеи лежа­ли в основе каждого из царских указов. С точки зрения практиче­ской реализации модель «регулярного» гос нашла воплоще­ние в законодательном регулировании всех сторон общественной жизни, активном гос вмешательстве в общественные отношения, протекционизме. С этим же связано стремление Петра I создать действенную систе­му борьбы против коррупции и приказной волокиты.

Возможность создания в России современной системы ГУ Петр I связывал с европеизацией России как сознательном заимствовании европейских ценностей и адап­тации их к условиям России. Если европеизация гос и общественных отношений выступала важнейшим средством всех проводимых Петром I преобразований, то основным принци­пом его гос политики был принцип пользы, гос выгоды.

В утверждае­мой им новой системе ценностей государственные, державные интересы преобладали над идеологическими постулатами и дог­мами. Государство воспринималось как самодостаточная сущность и как новая основа российской идентичности. Религиозные ценности также были поставлены на службу государству

Петр I стремился регламентировать все стороны жизни с по­мощью законодательства, к-му он придавал исклю­чительное значение в управлении гос делами. При этом само отношение к законам у Петра I было своеобразным. Он относился к государственным учреждениям как к воинским подразделениям, считая армию лучшим образцом для государст­венного устройства, законам придавал значение воинских уставов. Достаточно сказать, что основу законодательства, определявшего работу всех без исключения гос учреждений при Петре I, составлял принятый в 1716 г. Воинский устав, т. е. военное законодательство. Все чиновники, так же как и военные, должны были принимать присягу при занятии гос должности.

Одной из главных задач государственных реформ Петра I и составной частью его модели «регулярного» государства являлся переход от традиционной модели управления к рациональной, в процессе к-го в России должна была сформироваться современная рациональная бюрократия.

Признаки рациональной бюрократии по Веберу:

1) разработанная по единому плану система норм и административных правил, определяющих деят чиновников;

2) формальная иерархия уровней управления, учреждений и гос служащих;

3) высокая степень функциональной дифференциации административного аппарата;

4) наличие определенных законом принципов, регулирующих правовой статус, материальное положение и продвижение по службе гос служащих;

5) формирование устойчивой корпоративной психологии бюрократии как особого класса лиц, специализирующихся на управлении.

Основным достоинством такой организации является ее пред­сказуемость и эффективность, что обеспечивается четким распре­делением функций и полномочий между служащими аппарата. С формализацией отношений меняется и положение самих чинов­ников. Во-первых, чиновник здесь формально лично свободен, поскольку подчиняется только служебному долгу (главный при­знак — безличность). Во-вторых, чиновники имеют строгую устой­чивую служебную иерархию и в то же время власть каждого из них не безгранична, так как их полномочия зафиксированы в служебных инструкциях. В-третьих, чиновники работают на ос нове контракта, свободного выбора занятий в соответствии с ква­лификацией. Разделение требований обусловливается высокой спе­циализацией и квалификацией. В-четвертых, вознаграждение чи­новников измеряется постоянным денежным окладом. Для чиновника служба — это вид его профессиональной деятельности.

Модернизация государственного аппарата предполагала совер­шенно новые принципы его построения: 1) институционализацию управления, выра­зившуюся в распространении и внедрении в России принципов западноевроп камерализма 2) повышение эффек­тивности управления, что достигалось за счет унификации (едино­образия), централизации, дифференциации аппарата управления и его милитаризации, 3) должны были измениться и принципы комплектования аппарата новых учреждений (коллегии, губернии).

Из перечисленных принципов, легших в основу проводимой Петром I перестройки гос аппарата, особый интерес представляют принципы камерализма как нового для России яв­ления. Получившая широкое распространение в Европе в 16-17 вв. камералистика и связанное с ней развитие каме­ральных наук означали выделение административного управления в самостоятельную сферу, отделение ее от судопроизводства, что не было характерно для традиционной бюрократии. Как принцип и практика административного управления камерализм заключал в себе новые подходы к деят аппарата гос учреждений: 1) функциональ­ность в управлении учреждений; 2) специализацию учреждений гос администрации и канцелярского труда в каждой из сфер гос управления; 3) регламентацию обязанностей чиновников; 4) унификацию штатов и жалования чиновников.

Предпринятая Петром I модернизация общества в условиях догоняющего развития могла быть осуществлена только с помо­щью серии радикальных реформ сверху, включающих коренную реорганизацию всей системы социальных отношений и управлен­ческих структур. Однако сделать это было невозможно, опираясь на прежнюю систему государственного управления.

Сформировавшиеся в московский период традиционно орга­низованная власть и управление не могли обеспечить мобилиза­цию всех ресурсов — экономических, военных, технологических, что является характерным признаком любой модернизации. Для этого нужны были новые система и аппарат управления. Поэто­му главнейшей задачей Петра I стала реорганизация самой вла­сти (абсолютная монархия), перестройка бюрократии, создание новой элиты на месте традиционной.

Камералистика — специальный цикл административных и экономических дисциплин, преподававшихся в средне­вековых (XVI—XVII вв.) университетах. Название получила от камеральных учре­ждений, которые создавались в Средние века в Европе князьями, герцогами и королями, имевшими значительное собственное хозяйство. Для подготовки чи­новников и компетентных управляющих хозяйством крупных феодалов на особых факультетах университетов и в специальных учебных заведениях — камеральных школах стали преподаваться науки, получившие название камеральных.

№20 Перестройка системы высших и центральных органов ГУ при Петре1. «Табель о рангах». Значение создания системы гос контроля и надзора.

Петровские гос преобразования сопровождались коренными изменениями в сфере высшего управления государст­вом. На фоне начавшегося процесса формирования абсолютной монархии происходит окончательное падение значения Боярской думы. На рубеже XVIII в, она прекращает свое существование как постоянное учреждение и заменяется сначала созданной при ней в 1699 г. Ближней канцелярией, заседания которой, превра­тившиеся с 1708 г. в постоянные, стали называть Консилией ми­нистров. Этому новому учреждению, включавшему в свой состав глав важнейших государственных ведомств, Петр I первоначально поручал ведение всех государственных дел во время многочис­ленных своих «отлучек».

В 1711 г. новый высший орган гос власти и управления Правительствующий сенат. Сенат со временем превратил­ся в постоянно действующий высший административный и кон­трольный орган в системе управления гос. Сначала он состоял из назначаемых гос знатных особ, к-м вверялось управление гос во время отсутствия царя. Позже, с 1718г., когда Сенат стал постоянным учреждени­ем, в нем стали заседать все президенты созданных к этому вре­мени коллегий.

В своей основной деятельности Правительствующий сенат осуществлял практически те же функции, которые в свое время принадлежали Боярской думе. Как высший административный орган в государстве он ведал всеми отраслями государственного управления, осуществлял надзор за правительственным аппаратом и должностными лицами всех уровней, исполнял законосовеща­тельные и исполнительные функции. В конце правления Пет­ра I Сенату были также присвоены судебные функции, сделав­шие его высшей судебной инстанцией в государстве.

В 1722 г. была учреждена специальная должность генерал-про­курора Сената, призванного обеспечивать связь между верховной властью и центральными органами управ­ления осуществлять контроль за деят Сената.

Одним из наиболее важных нововведений петров­ской административной реформы стало создание в России системы государственного надзора и контроля, призванной контролировать деят администрации и блюсти гос интересы. При Петре I начинает формироваться новый для России институт прокуратуры. Высшие контрольные функ­ции принадлежали генерал-прокурору Сената. В его подчинении находились другие агенты правительственного надзора: обер-про­куроры и прокуроры при коллегиях и в губерниях. Параллельно с этим создавалась разветвленная система тайного надзора за деят гос администрации в виде учреждае­мых на всех уровнях управления должностей фискалов.

Введение института фискалов явилось отражением полицей­ского характера петровской системы управления, стало олицетво­рением недоверия правительства к органам гос ад­министрации. Уже в 1711 г, при Сенате была введена должность обер-фискала. В 1714 г. издан специальный указ о распределении фискалов по разным уровням управления. При Сенате состояли обер-фискал и четыре фискала, при губернских правлениях — че­тыре фискала во главе с провинциал-фискалом, при каждом го­роде — по одному или два фискала, при каждой коллегии также были учреждены должности фискалов. В их обязанность входило тайно проведывать о нарушениях и злоупотреблениях чиновни­ков, о взятках, разворовывании казны и докладывать обер-фискалу. Доносительство поощрялось и даже вознаграждалось материально.

Для Петра I всегда приоритетными и неоспоримыми оставались две задачи: 1) унифи­кация органов ГУ и всей системы адми­нистрации; 2) проведение через всю администрацию коллегиального начала, которое вместе с системой явного и тай­ного контроля, к-е должно было обеспечить законность в управлении.

В 1718—1720 гг. были учреждены новые органы центрального управления, получившие название коллегий. Построенные по за­падноевропейским образцам, они заменили собой старые прика­зы.

Преимуще­ство коллегиальной системы виделось в более оперативном и в то же время объективном решении дел. Считалось также, что коллегиальное устройство го­сучреждений позволит ограничить про­извол высших чиновников и изжить один из главных пороков прежней приказной системы —взяточничества и казнокрадства.

Свою деятельность коллегии начали в 1719 г. Всего их было 12: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская (мор­ская), Штатс-контор (гос расходы), Камер-Коллегия (гос доходы), Ревизион-Коллегия (финансовый контроль), Юстиц-Коллегия, Мануфактур-Коллегия (промыш), Берг-Коллегия (горное дело), Коммерц-Коллегия (торговля), Вотчинная и Ду­ховная Коллегии. Формально коллегии подчинялись Сенату, ко­торый контролировал их деятельность и посылал им указы.

Введение коллегиальной системы упрощало и делало более эффективным гос аппарат управления, придавало ему некоторое единообразие, более четкие компетенции. В отличие от приказной системы, в основе которой лежал территориально-отраслевой принцип управления, коллегии строились по функциональному принципу и не могли вмешиваться в сферу деятельности других коллегий. Нельзя, однако, сказать, что Петру I удалось полностью изжить недостатки прежней системы управления. Не удалось не только выстроить строгую иерархию уровней управления (Сенат — кол­легии — губернии), но и избежать смешения коллегиального на­чала с личным, лежавшего в основе старой приказной системы. Так же как и в приказах, во вновь созданных коллегиях послед­нее слово часто оставалось за начальствующими лицами. Кроме того, коллегии не заменили всех старых приказов. Рядом с ними продолжали существовать приказные учреждения, именуемые либо канцеляриями, либо, как и прежде, приказами (Тайная канцелярия, Ме­дицинская канцелярия, Преображенский приказ, Сибирский приказ).

При Петре I в ходе реформирования государственного аппа­рата, сопровождавшегося институционализацией управления, рас­пространением и активным внедрением принципов западноевро­пейского камерализма, была в основном перестроена прежняя традиционная модель ГУ, на месте к-й начинает формироваться современная рациональная мо­дель управления гос.

Общим итогом административной реформы стало утвержде­ние новой системы организации государственной службы и пере­ход в рамках формирующейся рациональной бюрократии к новым принципам комплектования аппарата государственных учрежде­ний. Особую роль в этом процессе сыграла введенная Пет­ром I 22 февраля 1722 г. Табель о рангах, которую сего­дня принято считать первым в России законом о государствен­ной службе, определявшим порядок прохождения службы чиновниками и закреплявшим правовое положение лиц, нахо­дившихся на государственной службе. Ее основное значение со­стояло в том, что она принципиально разрывала с предшествую­щими традициями управления, воплощенными в системе местни­чества, и устанавливала новый принцип назначения на государственные должности — принцип служебной годности. Одно­временно центральная власть стремилась поставить чиновников под жесткий контроль государства. С этой целью был установлен фиксированный размер оклада государственных чиновников в соответствии с занимаемой должностью, сурово каралось использование должностного положения с целью получения личной выгоды.

Введение Табели о рангах было тесно связано с проводимой Петром I новой кадровой политикой в государстве. При Пет­ре I дворянство становится основным сословием, из к-го черпались кадры для гос гражданской службы. По Табели о рангах дворяне как наиболее образованный слой русского общества получали преимущественное право на гос службу Если на гос должность назначался не дворянин, он приобретал права дворянства. Петр I самым жестким образом требовал от дворян отбывания гос службы как их прямой со­словной обязанности: все дворяне должны были служить либо в армии, либо на флоте, либо в гос учреждениях. Учет годных к службе дворян и кадровое обеспечение гос служ­бы было возложено на находившегося при Сенате герольдмейсте­ра. Он вел списки дворян и предоставлял Сенату необходимые сведения по кандидатурам на вакантные гос долж­ности, следил, чтобы дворяне не уклонялись от службы, а также по возможности организовывал профессиональную под­готовку чиновников.

С введением Табели о рангах было уничтожено прежнее деле­ние дворян на сословные группы и вместо него была введена лестница слу­жебных классных чинов, непосредственно связанных с прохожде­нием военной или гражданской службы. Табель о рангах устанавливала 14 таких классных чинов (рангов), дающих право занимать ту или иную классную должность. Занятие классных должностей, соответствующих чинам с 14 до 5, происходило в порядке продвижения по службе, начиная с низшего, высшие чины (с 5 по 1) присваивались по воле им­ператора за особые заслуги перед отечеством и монархом. Поми­мо должностей гос гражданской службы, статус к-х определялся Табелью о рангах, существовала огромная ар­мия низших канцелярских служащих, составляющих так называемое «внетабельное чиновничество».

Особенностью петровской Табели о рангах: 1)тесно увязывала присвоение чинов с конкретной служ­бой тех или иных лиц, 2)в основу продвижения по должности был положен не принцип заслуг, а принцип выслуги. Подобным образом Петр I намере­вался решить одновременно 2 задачи: 1) заставить дворян по­ступать на гос службу; 2) привлечь к гос службе выходцев из других сословий, для к-х оказаться на гос службе означало единственную возможность получения дворянства, сначала личного, а в перспективе и по­томственного.