31. Земская реформа 1864 г.: достижения и противоречия земского самоуправления

Падение крепостной зависимости в 1861 г. оказало влияние на все стороны государственного и общественного развития Рос­сии, потянув за собой все другие реформы. Освобождение ог­ромной массы крестьян в центральных и южных областях Рос­сии требовало перестройки системы местной администрации и суда. Если раньше крепостные крестьяне управлялись самими помещиками, «дармовыми полицмейстерами», по выражению Павла I, то теперь эту огромную армию «свободных сельских обывателей» необходимо было интегрировать в государственную сис­тему управления. Созданная еще при Екатерине II система мест­ного управления, установившая в уездах дворянское сословное самоуправление, не могла удовлетворить нужды управления возникшим в ходе крестьянской реформы но­вым разносословным уездным населением. Требовались новые органы управления, которые не только обеспечивали бы управле­ние бывшими крепостными крестьянами, но и учитывали новую экономическую ситуацию, которая складывалась в России в результате перехода страны на буржуазный путь развития. Та­ким образом, крестьянская реформа неизбежно вела к другим преобразованиям.

1 января 1864 г. Александр II подписал «Положение о губерн­ских и уездных земских учреждениях», положившее начало одному из самых крупных преобразований второй половины XIX в. - земской реформе. Принципиальным отличием этой реформы от всех предыдущих преобразований местного управления было создание всесословных органов местного самоуправле­ния. На место прежних сословных интересов ставились обще зем­ские нужды и интересы.

Несмотря на достаточно жесткий контроль со стороны государственной администрации, земские учреждения в рамках введенных им дел обладали значительной самостоятельностью: сами выбирали свои руководящие органы, определяли направления деятельности, подбирали и обучали кадры. Они не только были всесословными, но и значительно расширили круг своих полномочий. В ведении земств находилось большинство местных дел: народное просвещение, здравоохранение, статистика, строительство дорог, благотворительные учреждения, страховое дело, ветеринарное дело, местные повинности, наем рекрутов и содержание полицейских учреждений и др. По сути дела, земства должны были обеспечивать те сферы общественной жизни, которым государственная бюрократия не уделяла необходимого внимания.

В то же время именно в земской реформе в наибольшей сте­пени проявились двойственность и противоречивость внутренней политики самодержавной власти. Опасаясь, что земская деятель­ность настроит общество в пользу представительного образа правления, что имело под собой основания, правительство с самого начала стремилось удерживать деятель­ность земств в рамках исключительно местных дел. По этой при­чине земская реформа не предусматривала создание общероссийского учреждения, которое координировало бы деятельность земств в масштабах страны, точно так же как не были созданы земские учреждения на уровне волости. С этих позиций реформа уступала плану преобразований, который в свое время предлагал М. М. Сперанский, она оставляла систему земств, образно выражаясь, без «крыши» и без «фундамента».

Однако одной из самых слабых сторон в деятельности земств следует считать отсутствие у них реальной административной вла­сти. По словам одного из ведущих теоретиков кадетской партии В. И. Гессена, реформы 60-х гг., создав самоуправление, «не кос­нулись вовсе местного административного строя». Хотя формально земству были предоставлены распорядительные функции в значи­тельной части вопросов местного управления, но «в то же время эти функции должны по-прежнему осуществляться административной властью». Точно так же материальные средства управления хотя и были переданы пользующемуся правом самообложения земству, но «исполнительная власть, необходимая для осуществле­ния правительственных мероприятий, всецело оставалась в руках администрации». Таким образом, земство, по словам автора, «должно было управлять без власти»¹.

Несмотря на все отмеченные ограничения и недостат­ки, практическая деятельность земств в целом была достаточно эффективной и разнообразной. В земские учреждения привлека­лись высоко профессиональные кадры, представители интеллиген­ции — учителя, врачи, агрономы, статистики, страховые агенты, техники, инженеры и другие служащие, общее число которых, по некоторым данным, в 1912 г. достигало 150 тыс. Помимо хозяйст­венной деятельности (строительство дорог, организация почтовой службы, формирование агрономической службы) земские учрежде­ния вели большую культурно-просветительную работу. Особенно много сделали земства в области развития народного образования и медицинского обслуживания населения. Исследователи земств указывают на оригинальную систему народного просвещения, которую выработала земская практика за время существования зем­ских учреждений. Она включала в себя как школьное, так и вне­школьное образование: курсы и кружки самообразования, кинема­тограф, издательское и библиотечное дело, бесплатное распространение дешевой литературы, музеи, выставки, хоры, на­родные театры и т. п. Помимо создания основ начальной школы в России, что являлось основной заслугой земств, деятельность земских учреждений способствовала развитию медицины, обеспе­чив большинству населения России возможность получения бес­платной и доступной медицинской помощи.

Однако заслуга земств не только в их практически полезной работе по обслуживанию нужд населения. Земства явились хоро­шей школой гражданского воспитания. Они вносили в русскую жизнь совершенно новые начала, дав толчок развитию общественной самодеятельности. Впервые массы населения приобщались к управлению местными делами, воспитывалось чувство со­причастности простых людей к общему государственному делу, преодолевалось, хотя и с большим трудом, отчуждение общества от власти.