муниципально-правовые договоры (соглашения) - двусторонние или многосторонние соглашения, регулирующие отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления, наделением органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями.

Муниципально-правовые договоры могут заключаться между органами государственной власти и органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления одного муниципального образования или нескольких, между объединениями муниципальных образований. Важным условием признания муниципально-правового договора (соглашения) действительным является указание в нем конкретного круга регулируемых вопросов. Некоторые авторы приводят иную классификацию источников муниципального права, которая также является общепринятой.

4,5.Нету

4. Основные теории местного самоуправления и муниципальные системы зарубежных стран.

Основные теории местного самоуправления

В науке муниципального права сформировался целый ряд теорий местного

самоуправления, в которых по-разному рассматривается его сущность.

Наиболее верным представляется мнение Л. Ве-лихова, который выделяет

с л е д ующи е т е о рии м е с тн о г о с ам о уп р а в л ени я : с в о б о дн ой о бщины ,

“общественную” (хозяйственную) и государственную[6].

Теория свободной общины

Д а н н а я т е о р и я , т е о р и я с в о б о д н о й о б щ и н ы , о п и р а л а с ь н а и д е и

естественного права. Основной идеей теории свободной общины было

обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность

общины.

Согласно положениям теории свободной общины самостоятельность и

независимость общины от государства связаны с самой природой общины,

которая исторически предшествовала государству . Согласно теории

свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В

теории свободной общины признавалось существование не только трех

традиционных ветвей власти — исполнительной , законодательной и

судебной, но и четвертой — муниципальной власти.Теория свободной

общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30—40-

х годов XIX века. Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную

статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с

законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и

“общинная” (муниципальная) власть.

Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И.

Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию

свободной общины несостоятельной и нежизне-способной.

“Общественная” (хозяйственная) теория самоуправления

Следующей теорией местного самоуправления стала “общественная”

(хозяйственная) теория самоуправления.

Общественная теория самоуправления, как и теория свободной общины,

во многом основывалась на идее противопоставления государственной

в л а с т и и м е с т н ы х с о о б щ е с т в . С о г л а с н о о б щ е с т в е н н о й т е о р и и

с ам о уп р а в л ени е — э т о , в п е р в ую о ч е р е д ь , з а в е д о в ани е м е с тными

х о з я й с т в е н н ы м и д е л а м и . С о б с т в е н н ы е д е л а о б щ и н ы — э т о д е л а

общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление

делами местного хозяйства.

Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в

российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Кор-кунов так

определил содержание этой теории : “Обще ственная ” теория видит

сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому

ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными

о р г а н ам и з а в е д о в а н и я о д н им и т о л ь к о г о с у д а р с т в е н н ым и д е л ам и .

“Общественная” теория исходит, следовательно, из противоположения

местного общества государству, общественных интересов политическим,

т р е б у я , ч т о б ы о б щ е с т в о и г о с у д а р с т в о в е д а л и т о л ь к о с в о и м и

собственными интересами”[7].

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного

характера должны выполняться общиной без вмешательства государства.

В разделении государственных дел и дел местного значения виделосьоснование для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие

взгляды на местное самоуправление существовали недолго, поскольку на

п р а к т и к е о к а з а л о с ь п р а к т и ч е с к и н е в о зм ож н о т а к р а з д е л и т ь д е л а

государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить

из них “в чистом виде” местные хозяйственные дела.

“Государственная” теория самоуправления

Третьей теорией местного самоуправления стала “государственная” теория

самоуправления , которая сменила “общественную” (хозяйственную)

т е о р и ю . О с н о в ы д а н н о й т е о р и и м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я б ы л и

р а зр абот аны н ем ец кими уч еными Лор енцом Шт ейном и Р удол ьфом

Гнейстом в XIX в.

С у щ н о с т ь д а н н о й т е о р и и с о с т о и т в т о м , ч т о о р г а н ы м е с т н о г о

самоуправления являются , по существу , органами государственного

управления , и их компетенция не являет ся какой -либо о собенной ,

с а м о б ы т н о й , е с т е с т в е н н о й , а ц е л и к о м и п о л н о с т ь ю с о з д а е т с я и

регулируется государством[8].

В России положения государственной теории были значительно развиты

дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д.

Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х годах XIX в.

Согласно мнению сторонников государственной теории того времени,

м е стн о е с ам о упр а вл ени е пр ед ст а вл я ет с об ой д ец ентр али з о в анн о е

государственное управление[9]. А . Г . М и х а й л о в с к и й р а с с м а т р и в а л

самоуправление как часть общего государственного управления, как

особую организацию государственной власти на местах, основанную на

выборных началах[10]. Составной частью государственного управления

считал местное самоуправление и В.П. Безобразов[11].

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на

том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны

действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно

э т ой к онц епции м е с тн о е с ам о упр а вл ени е им е е т с в оим и с т о чни к ом

государственную власть. Организация самоуправления на местах строится

на основании закона . Выбор предметов деятельности не зависит от

самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя

вывод о соотношении государства и местного самоуправления[12].

Н а с т о я щ а я р а б о т а , и м е я в т о м ч и с л е и п р а к т и к у с т р о и т е л ь с т в а

современного российского самоуправления, исходит из того, что в местном

самоуправлении следует выделять три неотъемлемых и взаимосвязанных

со ставляющих : во -первых , это публичная вла сть , сформированная

н а с е л е н и е м о п р е д е л е н н о й т е р р и т о р и и ; в о - в т о р ы х , э т о э л е м е н т

го судар ственного у строй ства , важнейшая со ставная ча сть си стемы

р е а л и з а ц и и г о с у д а р с т в е н н о й п о л и т и к и ; в - т р е т ь и х , э т о и н с т и т у т

гражданского общества.

Муниципальные системы зарубежных стран

В зарубежных го судар ствах накоплен значительный опыт дей ствия

различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по

порядку формирования органов местного самоуправления, предметам

в е д е н и я м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я , х а р а к т е р у и о с о б е н н о с т я м

в з а и м о о т н ош е н и й о р г а н о в м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я с о р г а н а м и

государственной власти.

З н а н и е и о б о б щ е н и е з а р у б е ж н о г о о п ы т а о р г а н и з а ц и и м е с т н о г о

самоуправления помогает выработать рекомендации по повышению

эффективности организации и деятельности местного самоуправления в

Российской Федерации.А н г л о с а к с о н с к а я м у н и ц и п а л ь н а я с и с т е м а с у щ е с т в у е т в

Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной

литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной

системой. Основные признаки англосаксонской муниципальной системы:

органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те

действия, которые прямо разрешены им законом. В случае нарушения

этого правила акты органов местной власти будут признаны судом не

имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;

органы ме стного самоуправления напрямую не подчинены органам

государственной власти;

основная единица местного самоуправления — приход;

в компетенцию органов местного самоуправления входят: управление

полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги,

с т р о и т е л ь с т в о и э к с п л у а т а ц и я ж и л ь я , с п о р т и в н ы е с о о р у ж е н и я ,

общественный транспорт и др.

В т о р а я о с н о в н а я м у н и ц и п а л ь н а я с и с т е м а п о л у ч и л а н а з в а н и е

французской (континентальной). Главное отличие французской системы

местного самоуправления от англосаксонской заключается в характере

в з а и м о о т н о ш е н и й о р г а н о в м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я и о р г а н о в

государственной власти. Такая система используется в государствах с

традициями централизации власти, значительным контролем органов

государственной власти за местными органами власти.

Окончательные контуры этой системы определились во Франции после

принятия в 1982 г. Закона “О правах и свободах местных коллективов”,

согласно которому:

о с н о в н о й е д и н и ц е й м е с т н о г о с ам о у п р а в л е н и я я в л я е т с я к омм у н а ,

население которой избирает муниципальный совет сроком на 6 лет;

избирательное право имеют граждане Франции, достигшие 18 лет;

в компетенцию муниципального совета входит решение всех вопросов

м е с т н о г о з н а ч е н и я , з а и с к л ю ч е н и е м т е х , к о т о р ы е п р е д с т а в л я ю т

непосредственно полномочия мэра;

решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают

обя зател ьную силу при у словии , что они переданы пред ставителю

государства в департаменте и опубликованы;

муниципальный совет на своей первой сессии избирает мэра, который

является председателем коммуны; готовит сессии муниципального совета

и исполняет его решения; управляет имуществом коммуны и имеет право

совершения граждан с ко -правовы х сдело к ; пред ставляет интере сы

коммуны в судебных органах; назначает служащих и принимает решения

об административных поощрениях и взысканиях; председательствует в

админи стративных коми с сиях и др . М эр уполномочен обе спечивать

правопорядок и безопасность, принимать в связи с этим необходимые

решения , включая санкции на арест , а также может выполнять иные

п о л н о м о ч и я , в т о м ч и с л е и т е , к о т о р ы е е м у м о ж е т д е л е г и р о в а т ь

муниципальный совет[13].

Сходные системы регионального самоуправления во Франции существуют

также на уровне департаментов и регионов.

Г о с у д а р с т в е н н ы й к о н т р о л ь з а д е я т е л ь н о с т ь ю о р г а н о в м е с т н о г о

самоуправления осуществляют государственные должностные лица —

префекты департаментов и супрефекты коммун. Эти государственные

д о л ж н о с т н ы е л и ц а я в л я ю т с я п р е д с т а в и т е л я м и ц е н т р а л ь н о г оправительства Франции. Государственному контролю подлежат все без

и с к л ю ч е н и я р е ш е н и я о р г а н о в м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я . Е с л и

представитель государства считает решение незаконным , он вправе

предложить принявшему его органу отозвать или изменить его, а в случае

непринятия мер — передать дело в административный суд. Обращение

представителя государства в суд во зможно и бе з предварительного

обращения к издавшему решение органу.

Контролю подлежит исключительно законность решений , предлагать

органам местного самоуправления изменить свое решение по мотивам

иного понимания целесообразности представители государства не вправе.

Принципиальным отличием данной системы от существовавшей до 1982 г.

является перевод государственного контроля в режим исключительно а

posteriori. До 1982 г. решения органов местного самоуправления вступали

в силу после одобрения их представителем государства.

Наряду с указанными муниципальными системами в зарубежных странах

встречаются и иные системы — как разновидности двух основных систем,

так называемые смешанные системы, так и отдельные модели местного

самоуправления. В качестве последней многими авторами называется

местное (коммунальное) управление ФРГ.

В О с н о в н о м з а к о н е Ф Р Г ( п . 2 с т . 2 8 ) г а р а н т и р у е т с я м е с т н о е

самоуправление и закреплено, что общинам должно быть предоставлено

право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и

под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия

своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом

самоуправления.

В п р а в е с у б ъ е к т о в Ф Р Г — з ем е л ь д е я т е л ь н о с т ь о р г а н о в м е с т н о г о

упр а вл ени я р е г улир у ет с я к он стит уци ями , п ол ож ени ями о м е стн ом

у п р а в л е н и и и о т д е л ь н ы м и з а к о н а м и . В э т и х н о р м а т и в н ы х а к т а х

прослеживается, как правило, идея “сквозного управления”, при котором

федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют

с о б о й е д и н у ю в е р т и к а л ь , в р а м к а х к о т о р о й о с у щ е с т в л я е т с я

управленческая деятельность[14].

К предметам ведения местного самоуправления ФРГ относятся: местные

дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и

поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение

безопасности и др.

5.Российские традиции местного самоуправления IX-XIX

В настоящее время проблемы местного самоуправления являются приоритетным направлением преобразований, осуществляемых в России. Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяя российской государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящее выражение, прежде всего в народовластии, разделении властей и местном самоуправлении. Местное самоуправление определяется как «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно [1].

Самоуправление в России в той или иной мере существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Структура государственной власти и управления может быть устойчивой и эффективной лишь тогда, когда она опирается на жизнеспособную систему местного управления.

С институтом местного самоуправления сегодня связывается решение многих актуальных социально-экономических проблем. Население оценивает эффективность государственной политики именно через призму решения своих жизненных, бытовых проблем: жилищные условия, благоустройство, общественный порядок и т.п. Кроме этого, местное самоуправление развивает самостоятельность, инициативу, предприимчивость, ведет к развитию общественных сил, когда населению перестает ожидать решения насущных жизненных задач от государства, а привыкает полагаться на самих себя. Для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом актуальным представляется опыт становления и развития земского самоуправления в России. При наличии эффективного института местного самоуправления общественная жизнь, государственное управление не стягиваются к «центру», а равномерно распределяются по окраинам, связывая администрацию с населением. Государственные деятели через общественную практику ближе познают социальные вопросы.

Самоуправление в России связано с земской идеей. Земская работа – значимая страница русской истории. С отменой крепостного права в 1861 г. земская идея воплотилась в представлениях о гражданской активности, общественном служении, практическом самопознании и просветительстве. Восприятие земства отличалось подвижностью: согласно сторонникам концепции общественного самоуправления (В.И. Лешков, А.В. Васильчиков и др.) земству следовало ограничиться местными хозяйственно-культурными делами, не затрагивая вопросы политического устройства; высказывались идеи в пользу расширения властных полномочий органов земского самоуправления (А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов и др.) [2]. Впервые создавалось всесословное самоуправление.

Эффективность и дееспособность земских учреждений обеспечивалась их самоуправлением: земства сами выбирали руководящие органы и определяли направление своей деятельности, подбирали кадры. Земские учреждения, по сути, заполнили прорехи государственного управления. Состав органов земского самоуправления состоял из служащих, социально-активных представителей образованного общества. Чем более развивалась и усложнялась земская работа, тем сильнее ощущалась потребность в земских служащих. Поток интеллигенции в земство усиливается к концу 70-х гг. XIX в., когда на спад пошло народническое движение. Земская организация привлекала их как единственное «убежище для проявления практической деятельности критически мыслящей личности» [3].

К концу XIX в. земская интеллигенция заявила о себе как о влиятельной и созидательной общественной силе. Земские учреждения решали практические задачи местного значения: народное образование, здравоохранение, сельское хозяйство, ветеринария, агрономия, статистика и др.  К непосредственному участию в работе привлекались лица, в которых ощущалась потребность, таким образом, ломалась строгая корпоративность российского общества, а само земство стало важным фактором развития страны и сохранения ее как единого целого.

Роль земских служащих в культурно-хозяйственной работе земства являлась плодотворной и многообразной. Так, статистические исследования земства создали спрос на образованную интеллигенцию, где при невысокой оплате труда требовался достаточно высокий уровень образования и статистики образовывали кадры специалистов-экономистов утверждение которых вызывало затруднение, но без которых земская организация при возрастающей сложности работ не могла обойтись. Статистические исследования, охватывая различные стороны жизни,  способствовали развитию общественного самосознания. Вместе с тем выясняя важные данные для земств, статистики в своих исследованиях старались объективно отражать состояние действительности, что вызывало острые конфликты с земскими управами, консервативно настроенной частью земских собраний и административной властью губернии. Производство статистических работ происходило в тяжелых условиях: фискальные цели переписей осложняли их производство, вызывая недоверие и подозрительность крестьян. При производстве статистических работ приходилось работать «с самого раннего утра до 5-6 часов вечера, а с перерывами до полуночи», несмотря на это находились люди, соединяющие в себе преданность делу, научную подготовку с качествами «настоящего чернорабочего» [4]. Сложности общения с населением, кропотливость и утомительность ежедневной работы оправдывались немаловажным значением материалов земской статистика для законодательных работ и административных мероприятий. Накопленный опыт в области местного самоуправления позволяет утверждать, что земская реформа во многом способствовала динамичному экономическому развитию.

В то же время в настоящее время для наиболее низового уровня местного самоуправления, особенно для сельских поселений, дефицит подготовленных кадров является основной трудностью организационного плана. Недостаток кадров наблюдается и в некоторой части муниципальных районов или городских поселений [5]. Интересны при этом мотивы поступления на службу в аппарат администрации: на первом месте среди мотивов поступления на работу является нацеленность на карьеру (не считая тех, кто пришел на эту работу вследствие безвыходности) [6]. Такие мотивы, как желание проявить свои организаторские способности, творческий характер работы, по сути, ориентированы на достижение карьеры. По мнению большинства опрошенных, в основе нацеленности на более высокую должность лежат корыстные мотивы [6, с. 67].

Современная правовая основа создает предпосылки для воссоздания местного самоуправления на демократических началах, способного интегрировать опыт прошлого. Земские служащие, отдавая делу свои знания и силы, всегда были проникнуты истинным демократизмом, стремясь вести работу не только для населения, но и опираясь на население. Опыт земских учреждений в этом направлении актуален, показателен и заслуживает  внимания. В настоящее время активная гражданская позиция в общественных делах, преданность и внутренняя заинтересованность своим делом неотъемлемые составляющие для эффективного местного самоуправления.

Сегодня для местного самоуправления характерна тенденция неустойчивого развития, преодоление которой возможно с учетом современного социально-экономического развития страны. В условиях выхода из кризиса особенно важным становится институт «обратной связи», позволяющий своевременно улавливать тенденцию развития общественных процессов, корректировать управленческие решения, а населению верить в наличие права и возможностей влиять на принятие социально-значимых решений.

6. Земская и городская реформы. Местное самоуправление в России в период 1864-1870 гг.

Система местного самоуправления, сложившаяся к середине XIX в., имела существенные недостатки. Попытки устранить эти недостатки были предприняты в Положении от 01.01.1864 г. «О земских губернских и уездных учреждениях», что обозначило начало земской реформы.

Однако у новой системы земского самоуправления также имелись недостатки - наличие земских органов только на средних административных уровнях (в губернии и в уезде) и отсутствие земских учреждений в центре и в волостях. В соответствии с Положением всистему земских учреждений были включены:

1. земские избирательные съезды, которые занимались избранием каждые 3 года нового земского гласного.

Земский гласный - выборный член городских собраний. В земских избирательных съездах были представлены все сословия. Каждое сословие проводило - отдельный съезд, т. е. проводилось 3 избирательных съезда - съезд уездных землевладельцев, съезд городских избирателей, съезд выборных представителей от сельских обществ. Недостатком этой представительной системы был имущественный ценз, согласно которому к выборам допускалась лишь небольшая часть богатых земских жителей;

2. земские собрания - формировались на земских избирательных съездах. Выделялись губернские и уездные земские собрания, обладавшие различной компетенцией. В ведении губернских земских собраний находились следующие вопросы:

а) разделение имущества земства на губернское и уездное;  б) открытие новых ярмарок, новых пристаней на судоходных реках либо перенесение существующих;  в) представление через начальника губернии ходатайств о перенесении земских дорожных сооружений в разряд государственных.

В ведении уездных земских собраний находились следующие вопросы:

• распределение внутри уезда государственных и губернских сборов;

• разрешение на открытие торгов и базаров;