53. Сущность государственного программирования и понятие целевой комплексной программы. Содержание программно-целевого метода в управлении

Сущность государственного программирования

Государственные целевые программы представляют собой важную составную часть системы государственного регулирования экономики:

• обеспечивают развитие приоритетных отраслей, подотраслей, отдельных регионов;

• позволяют привлекать дополнительные ресурсы и инвестиции;

• выступают важнейшим инструментом государственного стратегического планирования.

Слово «программа» широко распространено в различных сферах человеческой деятельности. Речь пойдет о целевых, комплексных программах, экономических по содержанию и характеру действия.

В широком смысле слова экономическая программа означает комплекс средств, мер, действий, предпринимаемых для решения крупной экономической проблемы.

Слово «комплексная» подчеркивает, что программа охватывает обширную совокупность разных по виду действий, объединенных в единое целое.

Слово «целевая» подчеркивает направленность программ на достижение заранее установленной, четко обозначенной цели, имеющей социально-экономическую природу.

Программы как инструмент управления применяются тогда, когда возникает серьезная, крупномасштабная проблема, решение которой требует принятия особых мер, сосредоточения усилий, сочетания действий разных организаций.

Таким образом, целевая комплексная программа – это система, совокупность ориентированных в пространстве и во времени, согласованных по содержанию, срокам, исполнителям, обеспеченных ресурсными источниками мероприятий научно-исследовательского, опытно-конструкторского, производственно-технологического, социально-экономического, организационного, экологического характера, направленных на решение единой проблемы, достижение единой цели.

В качестве стержня, ядра программы выступает цель. Вокруг нее формируется комплекс мероприятий, которые составляют основное содержание («тело») программы.

Единая цель разворачивается в систему задач, решение которых осуществляется с помощью мероприятий, реализуемых исполнителями при определенном ресурсном обеспечении.

Взаимосвязанность задач обусловлена единством цели, а также общностью конченой продукции, технологии, сырьевых ресурсов, производственной базы, потребителей, территории, транспорта.

Программно-целевым управлением называют не только разработку и реализацию целевых комплексных программ, но и также организацию управления процессом их разработки и реализации.

Система управления разработкой и реализацией программ включает:

• директивное воздействие на назначенных исполнителей, включение программ в госпланы, ресурсное обеспечение за счет централизованных источников (директивная форма планирования);

• государственные задания на осуществление мероприятий программы, конкурсный государственный программный заказ, создание государственных льгот, стимулов для заинтересованных исполнителей.

Источники ресурсного обеспечения могут выходить далеко за рамки государственных и местных бюджетов, включать средства хозяйствующих субъектов, заинтересованных в осуществлении программы, инвестиции банков и др. финансовых институтов, кредиты, поступления от продажи ценных бумаг, безвозмездную помощь, др. внебюджетные источники.

Методология программно-целевого управления достаточно универсальна. Изменения за последние почти полвека носят уточняющий характер. Для разных моделей государственного регулирования и управления реализация программно-целевого метода имеет различия в способах осуществления программных мероприятий и в ресурсных источниках программы.

1. Содержание программно-целевого метода в управлении.

Любая программа должна иметь ярко выраженный целевой характер, строго ориентироваться на полное решение поставленной проблемы, характеризоваться определенными конечными (целевыми) результатами.

Следовательно, в целевой программе должны предусматриваться:

• конечная цель

• комплекс ресурсов, необходимых для ее достижения

• этапы и сроки реализации программы

• организация-исполнитель, состав исполнителей

• механизм производственно-хозяйственных связей

• система ответственности и экономического стимулирования.

Существует до некоторой степени условное понятие «программного продукта» – это единый целевой конечный продукт программы, независимо от конкретных форм, которыми он представлен.

В качестве программного продукта могут выступать:

• знания

• новые материалы

• передовая технология

• системы управления

• услуги

• меры по охране природы и мн. др.

Вариант организационно-технологической схемы разработки программы:

1. Выявление проблемной ситуации

2. Анализ проблемной ситуации и предварительная формулировка проблемы

3. Принятие решения о создании комиссии по рассмотрению проблемы

4. Анализ связи проблемы с другими проблемами, определение возможности ее решения непрограммными методами, уточнение формулировки проблемы

5. Формирование укрупненных целей программы

6. Определение возможных направлений решения программной проблемы , примерных объемов ресурсов и сроков реализации программы

7. Рассмотрение заключения комиссии о целесообразности разработки программы, ее основных характеристиках, и необходимых организационных мероприятиях

8. Утверждение предложений о разработке программы

1. Формирование проекта задания на разработку программы

2. Рассмотрение и утверждение задания на разработку программы

3. Детализация целей программы и определение способов достижения целевых показателей

4. Формирование укрупненных вариантов программы

5. Оценка возможных последствий реализации программы по каждому из вариантов и ресурсных требований

6. Выбор наиболее эффективного варианта

7. Детализация выбранного варианта программы

8. Формирование состава исполнителей и заданий для них

9. Включение программных заданий в планы исполнителей

10. Согласование показателей программы с показателями программы более высокого иерархического уровня

11. Корректировка показателей программы

12. Корректировка проекта программы

13. Корректировка планов исполнителей

14. Согласование показателей проекта программы с показателями индикативного плана

15. Корректировка показателей программы и оформление программного документа

16. Утверждение программы

17. Управление процессом реализации программы.

Общепринятой типовой структуры экономической программы не существует, что обусловлено сильной зависимостью строения программы от ее вида. В достаточно общем виде могут быть названы крупные разделы программы с оговоркой о возможных частных особенностях.

Перечень и содержание основных разделов программы:

1. Содержание проблемы, обоснование необходимости программы как средства решения проблемы. Раскрываются суть и истоки проблемы. Обрисовывается круг организаций, лиц, заинтересованных в осуществлении программы, а также виды и масштабы потребностей, которые должны быть удовлетворены в результате ее выполнения. Приводятся доказательства невозможности решения проблемы непрограммными методами. Отмечается значимость программы в масштабе страны, отрасли, региона.

2. Цели и задачи программы. Цели программы формулируются как с точки зрения качества, так и в виде измеримых целевых показателей, достижение которых приурочено к определенному сроку. Главная цель выражается в виде задачи удовлетворения потребности в программном продукте для решения исходной проблемы. Система целей и задач должна быть представлена в виде взаимосвязанной совокупности, ранжированной по уровням значимости (дерева целей).

3. Этапы реализации программы. В данном разделе период осуществления программы разделяется на несколько этапов, характеризуемых завершением определенного круга работ, достижением промежуточных целей программы. Способствует более легкому управлению программой, контролю за ее реализацией.

4. Инвестиционные проекты, входящие в программу. Крупные комплексные целевые программы могут включать в качестве составной части относительно самостоятельные научно-технические, производственно-технологические, социальные и др. виды инвестиционных проектов, осуществление которых способствует реализации программы или является составной частью реализации программы. Эти проекты требуют крупных капиталовложений.

В то же время эффект от реализации входящих в программу инвестиционных проектов может выходить за пределы программы, представлять интерес для экономики в целом.

В данном разделе характеризуются включаемые в программу инвестиционные проекты. Их совокупность отражает инвестиционную направленность, стратегию.

Перечисленные выше разделы образуют концепцию, генеральный замысел программы. Следующие разделы характеризуют конкретное содержание программных мероприятий, работ по достижению целей программы:

5. Содержание подпрограмм, входящих в программу. Мероприятия программы объединяются в отдельные блоки – подпрограммы. Обычно в программах выделяются: отраслевые подпрограммы – содержащие мероприятия, связанные с ключевыми отраслями экономики; территориальные подпрограммы – объединяют программные мероприятия, проводимые в рамках отдельной территории или связанные с решением территориальных проблем; социальные подпрограммы – характеризуют меры по решению социальных задач; внешнеэкономические подпрограммы – объединяют мероприятия, связанные с внешнеэк. сотрудничеством; и др.

6. Ресурсное обеспечение программы. Признается одним из ключевых разделов – от его реальности и эффективности зависит успех всей программы. Ресурсное обеспечение должно охватывать материальные, трудовые, финансовые, информационные ресурсы, необходимые для осуществления программы на всех ее этапах (включая ликвидацию возможных неблагоприятных последствий). Ресурсное обеспечение необходимо распределить во времени и согласовать с мероприятиями всех подразделов программы и входящих инвестиционных проектов.

При установлении потребностей необходимо учитывать как прямые затраты на создание программного продукта, так и косвенные расходы, которые в ряде случаев могут превосходить прямые.

При осуществлении государственных программ ресурсное обеспечение может быть в значительной степени децентрализованным, бюджетным и внебюджетным.

В качестве источников ресурсного обеспечения выступают: средства федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов, хозяйствующих субъектов, заинтересованных в программе, а также привлекаемые внутренние и внешние кредиты, вложение капитала в проекты программы инвесторами. Расширению источников ресурсного обеспечения можно способствовать посредством введения льгот для субъектов, вкладывающих в программу.

Особый вид ресурсного обеспечения программы – научное обеспечение – формирование научно-информационного потенциала в виде результатов исследований и разработок, необходимых для осуществления программы.

7. Организационно-экономический механизм осуществления программы. Весь цикл осуществления программы требует организации процессов управления ее реализацией, контроля за ходом воплощения программы в жизнь. Поэтому в процессе формирования программного заказа должен быть предусмотрен и представлен в проекте программы организационно-экономический (организационно-хозяйственный) механизм ее осуществления.

Он представляется в виде организационных структур, органов управления, их функций, полномочий, а также мер по созданию экономической заинтересованности исполнителей в успешной реализации программы.

8. Социально-экономическая эффективность программы. Социальный эффект программы характеризуется тем, в какой мере она способствует решению и решает социальные проблемы страны, региона, отрасли, города, предприятий, населения в соответствии с уровнем, масштабностью, видом программы. Наличие реального социального эффекта – признак социальной результативности программы.

Экономический эффект программы проявляется в ее вкладе в ВВП, ВРП, прибыль предприятий, компаний, охватываемых действием программы, а также удовлетворение потребностей экономики страны, региона, города, района.

Эффективность программы – соотношение эффекта к затратам на его получение за период действия программы.