10.2. Социокультурные параметры корпуса политиков и государственной бюрократии

СОЦИОКУЛЬТУРНЫЕ ОСОБЕННОСТИ КОРПУСА РОССИЙСКИХ ПОЛИТИКОВ

Социокультурный массив процесса принятия государственных решений в решающей степени представлен приоритетами и стан­дартами деятельности его важнейших акторов. Не останавлива­ясь на описании соответствующих параметров деятельности оппозиции, экспертного сообщества, гражданских структур и прочих субъектов, обратимся к оценке данных аспектов дея­тельности корпуса политиков и бюрократии.

В научной литературе представлено немало исследований, посвя­щенных характеристике социокультурной оснащенности правящей политической элиты. Разумеется, весь этот «космос» субъективности невозможно кратко охарактеризовать в небольшом разделе, поэтому рассмотрим лишь некоторые принципиальные характеристики социо­ культурной мотивации, присущей российским политикам из этогс сегмента правящего класса.

Опыт переходных трансформаций в российском обществе сви детельствует о том, что наиболее важным культурно закрепленнь^ мотивом деятельности корпуса политиков является корпоративна} ориентация их базовых предпочтений. Общеколлективные цел! и приоритеты проникают в среду принятия решений в основном чере: правовые нормы и процедуры. Корпоративный раскол в российског обществе в свою очередь способствует активизации лоббистских мето дов решения общесоциальных задач, расширению сугубо групповы подходов при оценке проблем и поиске управленческих альтерната! При этом отсутствие широких связей с гражданскими структурам ослабляет связи этого типа ЛПР с общественным мнением.

Культурно закрепленная корпоративность способна усиливат «звездные войны» политиков, заставляя управленческие структур] перехватывать друг у друга служебные полномочия, подчинять силс вые органы государства корпоративным интересам отдельных клано] публично использовать компрометирующие сведения, продавать миш стерские посты, физически устранять конкурентов в сфере государс' венного предпринимательства и т.д.

Весьма очевидны и подвижность политических принципе и установок публичных деятелей, их решающая установка не на ннт ресы граждан, а на власть и расширение полномочий. Не требу< доказательств и то, что важнейшим среди культурных ориентире политической элиты, главных внутренних принципов, притягивают! и цементирующих всю систему мировоззренческих и ролевых пре, ставлений профессиональной деятельности этих кругов, является т< «дьяволнческий инстинкт» (М. Бакунин), который превосход] по силе воздействия все иные ориентиры их профессионального повед ния, а именно — ценность власти. Можно случайно обрести богатстЕ но управлять государством по принуждению невозможно. Поэте» стремление к власти — это и смысл, и иссушающая этих людей страс. которая преобразует все их желания и помыслы, становясь духовнь эпицентром жизненного существования и политического поведен] подавляющего большинства представителей элитарных кругов.

У российской элиты эта потребность во власти носит макси\ листский характер. Любая часть элиты, по статусу контролируюш определенную часть полномочий, непременно стремится не прос к расширению своих прерогатив, а к всевластию. Тем, кто попадг наверх, нужна абсолютная власть. И в этом все они солидарны др с другом. Российская история сформировала удивительную логику этого властного максимализма: вся власть — Советам или учредитель­ному собранию, КПСС или ее очередному судьбоносному съезду. Эти исторические максимы довольно забавно перекликаются со стремле­нием нынешней Думы поставить под полный контроль исполнитель­ную власть или с простодушным желанием- бывшего вице-премьера В. Аксененко «до всего иметь дело».

Конечно, чисто теоретически концентрация культурных ориен­таций на ценности власти может и не повлечь каких-либо перекосов в управленческой деятельности политико-административной элиты. Однако в жизни практически повсеместно приходится сталкиваться с тем, что опосредованная влечением к власти программатика профес­сиональной деятельности правящих слоев, по крайней мере в современ­ном политическом пространстве, если не разрушает, то очень сильно ограничивает внутреннюю сопричастность правящих слоев потребно­стям общества. Такое отношение верхов к общесоциальным потреб­ностям усугубляет и тот факт, что в силу общего культурного раскола общества в целом все оценочные схемы решений у отечественных руководителей, как правило, усиливают вертикальное обособление и отчуждение их групповых интересов.

Одновременно такие установки делают многих политиков весьма чуткими к иерархическим приоритетам властных взаимоотно­шений. В этих политических телодвижениях можно угадать не только традиции советского «тоталитарно-централизованного» этапа поли­тического развития, но и более ранних этапов российской истории, когда, к примеру, высшие слои были не столько гегемонами общества, сколько верными «холопами ивашками» царствующих особ.

Среди других властно-управленческих стереотипов политиков нельзя обойти вниманием их отношение к праву, призванному быть важнейшим социальным регулятором, утверждающим приоритет законных способов регулирования общественных противоречий и обес­печивающим в конечном счете доверие к власти со стороны граждан. В связи с этим необходимо отметить, что вся долгая политическая история российского общества совершенно явно продемонстрирова­ла, что в сознании большинства представителей элитарных кругов право и закон не только лишаются своего ценностного значения, но и пообще утрачивают какую-либо социальную предметность и опреде­ленность. Их место занимает политическая целесообразность, не счита­ющаяся ни с правами населения, ни даже с какими-либо прагматиче­скими формами защиты национальных интересов. Сегодня ничто, кроме силы, не может заставить российских политиков начать при­держиваться правовых норм ни при восхождении к власти, ни при ее реальном использовании, побудить их самостоятельно отказатьо от приверженности к методам скрытого правления, неформальной сговора при согласовании интересов и целей, нарушения законов npi их противоречии своим материальным интересам.

Практика постоянных изъятий управленческих ситуаций из пра вового поля, такого правоприменения, при котором принципиаль ные прокуроры, судьи и другие представители государства либо остав ляют государственную службу, либо становятся послушным* исполнителями политической воли различных групп (в том числ< оппозиционных и криминальных), скатываясь к произвольному тол кованию законодательных и конституционных норм, стала повседнев­ной. Поэтому сложившаяся правовая система не только не помогает рядовым гражданам добиться установления справедливости и поряд­ка, но и заставляет с опаской относиться к тем, кто представляет госу­дарство в отношениях с населением. Вследствие такого толкования права со стороны правящих кругов государственная власть в Росси* остается областью формального правоприменения, где доминируют принципы политического противоборства либо частного права, изна­чально подрывающие основания публичной, легальной сферы дей­ствия институтов государственной власти.

Правда, ряд зарубежных специалистов (в частности, Дж. Бербанк) считают такие традиции в отношении юридических инструментов власти проявлением «правового плюрализма», означавшего веротер­пимость и легализацию местного обычного права в системе регулиро­вания публичных отношений¹⁹⁰. Другие ученые (например, Ф. Стар) полагают (и это ближе к истине), что отношение элитарных кругов к использованию правовых инструментов определялось и определя­ется в зависимости от характера полученных от власти привилегий, которые и обменивались на юридические регуляторы.

Впрочем, в негативном отношении к праву наблюдается удиви­тельная духовная солидарность верхов и низов, этакое соприродное русской душе неприятие законности. На Руси, как известно, нормы кодифицированного права никогда не обладали каким-либо серьезным значением (к слову сказать, по наблюдению Б. Кистяковского, в пере­насыщенной разного рода идеальными конструкциями истории поли­тической и философской мысли России никогда не выдвигался идеал «правовой личности»). Так что отсутствие серьезных ценностно-пра- вовых ориентаций обусловлено не только функциональными и ситуа тивными факторами профессиональной деятельности элиты, но и зна­чительно более серьезной ментальной традицией.

Кроме того, внутреннее отрицание ценности права подкрепле­но постоянным присутствием в структуре российской власти двойных стандартов ответственности (партийных и советских, политических и административных и т.д.), которые приучили политиков различно­го уровня к уходу от какой-либо реальной ответственности как перед обществом, так и перед своим руководством.

Укрепляет подобную тенденцию и характерный для российских политиков так называемый византийский стиль управления, преиму­щественно ориентированный на теневые и полутеневые способы принятия решений, закулисные методы рекрутирования кадров и др. Большинство действующих политиков не хотят, даже если и могут, открыто (т.е. связывая с известными целями свое имя) принимать непопулярные и ответственные решения или вообще полностью реа­лизовывать свои права и полномочия в государственно-администра­тивной сфере.

Необходимо также отметить, что органический дефицит ответ­ственности (кстати, не только у правящих слоев, но и у всех полити­ческих акторов), предполагающей не только соблюдение обязательств, но и воздаяние за нарушение договора и неправые поступки,— доволь­но типичная черта нашей политики в целом, которая складывалась на протяжении веков. Об этом напрямую свидетельствует история фор­мирования договорного права на Руси, утверждавшая на протяжении столетий идею, что главной во взаимоотношениях партнеров является не норма (как результат межсубъектных отношений), а личная уверен­ность одной из сторон в пользе тех или иных действий. Описывая циви­лизационные особенности становления российского договорного права, Б. Чичерин отмечал, что решение о том, кто прав, кто виноват, определялось личным суждением каждого, в основании которого лежал... собственный интерес», поэтому «тот в глазах князя был прав, кому он находил выгоднее для себя помогать»¹⁹¹. Подобного рода тра­диции закрепляло и отсутствие в стране института вассалитета (побуж­давшего высшие круги общества придерживаться строгих правил вза­имной ответственности), а также существовавший в России обычай вольного служения, позволявший покидать князя до срока без всяко­го предупреждения по праву «отказа». Поэтому как указывал Б. Чиче­рин, «сложение крестного целования», т.е. клятвопреступление, «счи­ талось делом самым обыкновенным» и «включалось даже в договоры, если новое обязательство должно было разрушить старое»¹⁹².

Можно также вспомнить, что популярные в отечественной гуманитаристике славянофилы постоянно противопоставляли дого­ворные отношения «органическим» социальным связям, в которых «не должно быть ничего формального, юридического» и для которых «не нужны никакие правовые гарантии». Да и в православии нару­шение закона или правила — разумеется, при условии любви к Все­вышнему — никогда не воспринималось как какой-то серьезный грех. Эти традиции, нравственно оправдывавшие клятвопреступление и произвол в обращении с обязательствами, нашли чудовищное воплощение в годы сталинского и коммунистического террора в нрав­ственном, политическом и просто человеческом предательстве десят­ками миллионов советских «тружеников» своих друзей, близких, родственников.

Как справедливо указывает российский ученый А. Хлопин, про­извол над правовыми нормами (за которым всегда стояли любовь, чув­ства, но не разум) практически всегда институализировал попечитель­скую власть, которая оказывала «покровительство подданным в обмен на их преданность и покорность, соединяя людей личными узами вер­ности. Эта власть представляет собой разновидность патерналистско­го господства и подчинения, так как формально была не ограничена какими-либо правами подданных и обязанностями перед ними»¹⁹³. Поэтому неудивительно, что российское государство в лице своих пра­вящих кругов и сегодня зачастую устанавливает законы и решает про­блемы без учета мнений своих граждан.

Корпоративные установки элиты предполагают ее полную духовную самодостаточность, а следовательно, и практически абсолют­ную автономность и независимость от норм господствующей в обще­стве морали. В итоге понимание правящими кругами идеи законности и права, долга и ответственности, чести и достоинства перестало служить нижней линией нравственно допустимого и соотнесенного с общественной моралью порядка отправления власти. Напротив, стиль деятельности правящих элитарных групп обусловил абсолютное воз­вышение их корпоративис гских норм и ценностей над общесоциаль­ными установками нравственности и морали. Не случайно в настоящее время порог чувствительности к общественно значимым проблемам и чаяниям населения, а вместе с тем и этическая разборчивость элиты в политических компромиссах существенно понизились даже по срав­нению с советским периодом. Все это свидетельствует о том, что рос­сийские правящие круги пока не преодолели рамки корпоративно­партикулярного сознания, ориентирующего их профессиональную деятельность в сфере власти как на сугубо частные, приватные инте­ресы, игнорирующие запросы и требования общества, которому они должны служить.

ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ЧЕРТЫ СОЦИОКУЛЬТУРНОЙ ОСНАШЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ БЮРОКРАТИИ

Давая оценку социокультурных параметров государственной бюрократии, прежде всего следует отметить ряд причин и факто­ров, способствующих, с одной стороны, трансляции в аппарат управления совершенно определенных традиций разработки решений, а с другой — воспроизводству столь же определенных норм и подходов. К таким причинам, в частности, следует отнести:

• постоянно воспроизводимый примат управленческих и пра­вящих структур над функциями, а последних над практикой отноше­ний с гражданами;

• тенденцию к постоянной централизации правления и суже­ния полномочий общественной самоорганизации;

• постоянное увеличение лицензионно-квотируемых полно­мочий;

• расширение численности чиновничества, рассматриваемое в качестве главного инструмента ликвидации институциональных дыр (Б. Барт).

Как было отмечено выше, в российском обществе наиболее важ­ным культурно закрепленным мотивом деятельности корпуса полити­ков и бюрократии является корпоративная ориентация их ценностных предпочтений. Такое состояние является подтверждением и источником «корпоративного раскола» в российском обществе, минимизирующего влияние общественности на принятие решений и активизирующего сугу­бо групповые подходы при оценке проблем и поиске управленческих альтернатив¹⁹⁴.

В результате тенденций подобного рода в аппарате власти и уп­равления сложились устойчивые предпосылки, затрудняющие кон­такты государственных служащих с гражданами, сужающие возмож­ности решения конфликта между профессиональным долгом и инте­ресом, сохраняющие бытовой фокус сознания чиновника на рабочем месте и т.д.

Опираясь на проводимые в этом вопросе исследования¹⁹⁵ и пре­дельно коротко характеризуя базовые ценности и приоритеты россий­ской бюрократии, можно выделить следующие их параметры:

• постоянное стремление к преувеличению своих служебньо полномочий, усилению вертикальной стилистики построения органи зации власти и управления;

• понимание управления как формы личного контроля Haz людьми;

• позитивное отношение к различным проявлениям своеволие и самовластия при осуществлении служебных функций, наличие прио ритетов власти по сравнению с влиянием;

• рассмотрение отношений с гражданами в рамках схемы «на чальник — подчиненный»;

ш склонность к манипулированию людьми и информацией рад! собственной выгоды;

• стремление к постоянной подмене служебных отношени£ неформальными, межличностными;

• неясность выражения собственных позиций в сложных управ ленческих ситуациях и при оппонировании мнению начальства;

• постоянное использование техник блефования, нечестны? трюков по отношению к гражданам при исполнении служебных функ ций;

• необязательность и низкая ответственность, ненадежность Kai партнера;

• слабость репутационных параметров в мотивационной кар тине государственного служащего;

• недооценка организационных аспектов управленческой дея тельности;

• низкая нравственная ответственность за принимаемые реше­ния и манифестацию личных убеждений при оценке проблемы и пои­ске решений;

• низкий статус политических ценностей и ориентация в основ­ном на властные и статусные ресурсы оппозиции;

• статусная лояльность, низкая роль понятий о долге, ответ­ственности, личной репутации при исполнении функций.

Хотя в российском обществе начинает формироваться «волна» прагматичных и компетентных государственных служащих, для кото­рых рационализм сочетается с ценностями свободы, все же приходится констатировать, что в настоящее время культура бюрократии во мно­гом представляет собой свод правил формального отношения к долгу, взяточничества, своекорыстия, некомпетентности и игнорирования интересов граждан. Такой доминирующий социокультурный климат в российских государственных учреждениях не только препятствует интенсивной инфильтрации в аппарат управления государственных служащих нового типа, но и существенно тормозит урегулирование ряда естественных для него конфликтов и противоречий внутри ЛПР. К примеру, расширение функций высшей государственной бюрокра­тии и ее сближение с корпусом политиков не приводят к освоению ею требуемых стандартов. В частности, чиновники боятся открытости, публичности, всячески стараются избежать индивидуальной ответ­ственности за решения.

Оценивая социальные последствия развертывания такого рода социокультурных установок в целом, можно утверждать, что они:

• повышают уязвимость целей государства, направленных на реализацию ценностей духовной свободы, предпринимательства, рынка, демократии;

• ведут к постоянному воспроизводству коррупции и других социальных болезней государственного аппарата;

• обусловливают смешение административной и политической сфер управления государством (особенно в рамках электорального процесса);

• способствуют снижению качества процедур и результатов при принятии решений.

ВОПРОСЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ

127. Как соотносятся неинституциональные и институциональ­ные факторы при принятии конкретных государственных решений?

• Что в большей степени воздействует на процедуры прш тия решений: духовная атмосфера в обществе или традип действующие в системе государственного управления?

• Как можно дифференцировать социокультурные парам ры деятельности ЛПР?

• Какие средства формирования поддерживаемых в госуд, стве ценностных ориентаций ЛПР являются наибо; эффективными?

• В чем состоят отличительные культурные свойства роса ской бюрократии?

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

127. Государственная служба. Проблемы профессионалы! этики // Зарубежный опыт. 1998. № 2.

128. Корнилова Т.В. Психология риска и принятия решений. 1 2003.

129. Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в госуд; ственных учреждениях. М., 1993.

130. Психология профессиональной деятельности кадров го< дарственной службы. М., 1997.

131. Реформа государственной службы России / под ред. Т.В. Зг цевой. М., 2003.

132. Соловьёв А.И. Культура власти российской элиты: искуп ние конституционализмом? // Полис. 1999. № 2.

133. Управление персоналом государственной службы / под р> Е.В.Охотского. М., 1997.

134. American Society for Public Administration Code of Ethic Public Administration Review, 1997. № 4.

1 http://www.politscience.ru/bibl/deg3.php

2 (ИАВ. – по аналоги с жизненным циклом товара, но для государства).