6.3. Заключительный этап принятия государственных решений

ОБШИЕ ПАРАМЕТРЫ ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНОГО ЭТАПА ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ

Завершающий этап принятия решений связан с заключительной оценкой всего комплекса осуществленных действий. Это стадия подведения итогов деятельности конкретных управленческих структур и кадров управляющих, оценки и переоценки изначаль­но предложенных подходов и принципов решения исходной задачи, определения эффективности предпринятых мер, извле­чения уроков и построения возможных планов на будущее. В ре­зультате совершаемых здесь действий осуществляются выдвиже­ние одних и устранение других управленческих кадров, изменения функций различных органов управления, создаются и расформи­ровываются целые управленческие институты, совершенствуются аналитические методики разработки решений, а иногда происхо­дят качественные подвижки даже в режиме правления.

К задачам данной стадии действий государства можно отнести оценку:

• социально-политической эффективности управленческих дей­ствий конкретных институтов государства, уровня и характера их управ­ленческих взаимосвязей;

• применяемых методов и аналитических процедур при разра­ботке конкретных (важнейших) решений;

профессиональной деятельности кадров, их вклада в успеш­ное (негативное) продвижение определенных решений;

• характера взаимодействия административных и политических фигур в системе принятия решений;

• эффективности деятельности представителей различных вет­вей власти;

• всего процесса принятия решений.

Аналитическая работа, как правило, занимает довольно много времени, поскольку оценочные суждения формируются на основе сбо­ра различных материалов, данных включенного наблюдения, анализа писем и обращений граждан, углубленного мониторинга последствий реализованных решений, а также иных действий. Отнюдь не опера­тивно эта информация обсуждается на политическом и высшем адми­нистративном уровнях, после чего принимаются итоговые решения.

Результатом такого всестороннего анализа могут стать выводы

о необходимости:

• сохранения существующих порядка и механизма принятия решений;

• консервации данного управленческого механизма в качестве резервного;

• частичной модернизации механизма принятия государствен­ных решений;

• полной реконструкции механизма принятия государственных решений.

Практическим выходом такого рода действий становится пере­смотр соответствующих статей законодательства (а иногда и внесение конституционных поправок), перемещение кадров, персональные отставки, организационные изменения (в отношениях различных орга­нов трех ветвей власти), оптимизация функций органов государствен­ного управления и др.

Например, после многократных, но неудачных попыток первого Президента России Б. Ельцина договориться с парламентской оппо­зицией по коренным вопросам реформы экономики и административ­но-территориальных отношений его преемник предпринял масштаб­ную акцию по реформированию всей властной вертикали. В частно­сти, были созданы федеральные округа, усилившие контроль за исполнением решений центральных органов власти и прежде всего института Президента, сформирована политически лояльная нижняя палата российского парламента, политически нейтрализована (низве­дена до уровня технического органа в системе государственного управ­ления) Верхняя палата Федерального Собрания. Этой стратегии сопут­ ствовали массовое изменение состава руководящих органов, привле­чение на государственную службу лояльных Президенту и квалифи­цированных сотрудников. Завоевание этого институционального плац­дарма и кадровые перемещения позволили сохранить единую по­литическую направленность принимаемых государственных решений, существенно продвинуться в деле укрепления экономической без­опасности страны и стабилизации социальных отношений в целом.

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ

Центральным элементом завершающего этапа принятия госу­дарственных решений выступает оценка эффективности дея­тельности органов государственного управления. В современ- ! ном государстве применяется целый комплекс мер оценивания

результатов такого рода, в конечном счете демонстрирующих, в чьих интересах и как действует система принятия решений. Разнообразные критерии применяются к деятельности государ­ства в целом, его центральным, региональным и местным орга­нам управления, конкретных ЛПР, отдельных проектов, в том числе и тех, где государство выступает как главным действу-

• ющим лицом, так и соисполнителем. Соответствующие оценки

призваны учесть характер прямых и побочных, запланирован­ных и непредусмотренных последствий, оценить деятельность непосредственных и косвенных участников.

При оценке реализации государственных решений чаще всего используют качественные критерии. Они позволяют фиксировать соответствие достигнутых результатов предварительным стратегиче­ским установкам и приоритетам власти, общим идеологическим пре­ференциям режима, а также конъюнктурно сложившейся ситуации. Например, насколько соответствуют (если вообще соответствуют) дей­ствия по реформированию системы здравоохранения ранее заявлен­ным властью принципам социальной политики, или возможностям государства в этом вопросе, или данному этапу развития общества, т.е. имеющимся сегодня ресурсам. При этом критерии могут включать в себя как требования внутристранового характера, так и задействовать стандарты развития здравоохранения мирового уровня.

При использовании данного типа критериев их выбор опре­деляет тот, кто направляет деятельность управленческой системы, а не аналитики, эксперты или даже общественное мнение. Поэтому уро­вень произвольности, пристрастности оценки здесь весьма высок. С одной стороны, это понятно, поскольку, к примеру, по расходной части бюджета нельзя определить, насколько удачно потрачены сред­ства и достигнуты планируемые результаты. С другой стороны, следует признать существенную подвижность оценок, получаемых при исполь­зовании этих критериев. Так, официальные лица сегодня могут давать одни оценки, а завтра — при смене в правящих кругах или режиме власти, а также в случаях изменений оценок оппозиции или между­народной обстановки — от лица государства могут формулироваться совершенно противоположные суждения. Особенно заметны различия политических оценок при публичном обсуждении итогов реформ.

Применение качественных критериев при оценке эффектив­ности решений, как правило, предполагает различную ответственность представителей политического и административного крыла управля­ющих. Обычно при прочих равных условиях моральную ответствен­ность за результаты реализации решений несут политики, а госу­дарственные менеджеры — административную. Поэтому выборные политики чаще сохраняют свои статусные позиции даже при общей негативной оценке того или иного проекта (во многом еще и пото­му, что такие процедуры воздействия на них, как импичмент, отзыв депутата, очень сложны для применения), а администраторы теряют их (отставки, увольнения, перемещения и др.).

Следует сказать и о том, что применение качественных крите­риев неизбежно предполагает организацию соответствующей транс­ляции складывающихся оценок в общественном мнении. Государство для установления должной коммуникации с общественностью (т.е. налаживания массовых контактов, способствующих трансляции положительных или отрицательных оценок решения в общественном мнении) должно обладать возможностью концентрировать свои инфор­мационные ресурсы для требуемой организации дискурса с обществен­ным мнением.

Еще одним критерием оценки эффективности реализации госу­дарственных решений выступает сравнение изменившейся ситуации с предшествующим периодом. Применение этого критерия также содержит возможность использования качественный, в том числе и корпоративных, подходов. Однако здесь данная процедура дает боль­ше возможностей для объективного соотнесения итогов и результатов управленческой деятельности.

Важное значение имеет и сравнение достигнутых резуль­татов с проектируемыми целями. Данный критерий, используя базовые, проектируемые результаты, предполагает получение столь же конкретных (выраженных в количественных показателях) оценива­емых итоговых данных. В этом случае государственные органы могут располагать весьма четкими показателями итогов деятельности конк­ретных управленческих структур и лиц, прослеживать динамику реа­лизации целей, просчитывая получаемые результаты с точки зрения различных фаз и этапов деятельности.

Здесь следует упомянуть о весьма пионерском подходе, недавно выдвинутом российским правительством: усиление персональной ответственности руководителей различных отраслей было дополнено предложением выделять министерствам и ведомствам бюджетные деньги только по достижении ими конкретных экономических пока­зателей. Иными словами, к 2007 г. подобным образом предлагалось распределять от 30 до 50% государственного бюджета¹³⁹.

Сопоставление целей и средств как еще один критерий опре­деления эффективности управленческой деятельности государствен­ных органов ориентирует оценочные процедуры на выяснение цены вопроса, т.е. на учет материальных, финансовых и других затрат, про­изведенных управленческими структурами для получения достигну­тых результатов. В общем, речь идет об оценке ресурсной нагрузки на государство при определенной деятельности управленческих струк­тур. Более того, выявленный таким образом характер такого рода дея­тельности дает возможность понять тип распределения ресурсов, т.е. понять, сработало в данном случае государство на общество или на себя.

Нередко в основу оценки результатов реализации государствен­ных проектов ложится учет непредвиденных последствий управ­ленческих действий. С одной стороны, это оценка использованных ресурсов, точнее ресурсов незапланированных, не учтенных при пред­варительном планировании. Чем больше ресурсных затрат, тем ниже эффективность управленческой деятельности государственных орга­нов. С другой стороны, это оценка качества принятых решений (в том числе и вторичных решений) с точки зрения правильности определе­ния закладываемых в целедостижение связанных с решением задачи социальных, кадровых и любых других побочных последствий. Здесь в расчет принимаются как ближние, так и отдаленные последствия, возможные в долгосрочной перспективе. Например, внедрение ком­пьютерных систем, строительство атомных станций могут влиять на снижение занятости, рождаемость, миграцию и другие социальные процессы, которые обладают собственными ритмами социального воплощения. Поэтому данный метод оценки эффективности пред-

¹³⁹ Литвинов А. Михаил Фрадков вышел из отпуска ради борьбы с коллектив­ной безответственностью правительства // Газета. 13 августа 2004. С. 2.

полагает достаточно длительную фазу применения, которая позволит (порой по косвенным признакам) констатировать и вычислять все эти отдаленные (социальные, научно-технические и др.) результаты управ­ленческой деятельности.

Таким образом, данный метод оценки эффективности, сосредо­точенный на выявлении всех непреднамеренных последствий вопло­щения в жизнь соответствующего социального проекта, позволяет фиксировать комплексный характер управленческих действий. Для его полноценного применения, как правило, используются разнообразные корпоративные стандарты, в свою очередь предполагающие привле­чение специализированных неправительственных организаций, неза­висимой экспертизы и т.д.

Все более важное значение приобретает оценка экологических последствий реализации управленческих решений. Оценка любых последствий любых действий государственных органов по реализации решений редуцируется к единственному показателю, своеобразному общему знаменателю управленческой активности государства. В этом смысле даже экономия колоссальных для государства материальных и финансовых ресурсов, не повышающих уровень защиты природы, не может позитивно аттестовать деятельность правительства. Так что значение этого показателя встраивает действия всех государств в отно­шения с природой, той частью внешней среды, которая выдвигает иоистине исторические критерии оценки государственного управления.

Экологическая экспертиза в государственном управлении впер­вые стала применяться в США в 1969 г. Высокая стоимость такого рода показателей предопределила их введение в разработку решений на самых ранних стадиях проектирования управленческих действий, разработ­ки целей. Однако узкогосударственные интересы (в том числе и в свя­зи с высокой стоимостью мероприятий по защите природы) нередко выводят этот критерий из системы оценочных действий. Вместе с тем на использовании такого критерия настаивают авторитетные между­народные организации, в том числе обладающие правом применения санкций по отношению к государствам-нарушителям. Большую роль играет здесь и независимая международная экспертиза, призванная проводить соответствующий аудит в отдельных странах и государ­ственных органах.

Нередко предлагаются и более частные критерии оценки эффективности реализуемых целей. Например, американский спе­циалист Т. Пойстер выделяет шесть таких показателей:

• техническую эффективность;

• экономическую эффективность;

• адекватность;

• справедливость;

; 5) реакцию (отклик);

6) уместность.

Техническая эффективность, по его мнению, характеризует связь выбираемой альтернативы с реализацией целей управляющими и вы­полнением ими своих обязательств. Данный критерий в большей степени сосредоточен на аргументации сделанного выбора. При этом он часто измеряется в денежных единицах или абсолютных показате­лях произведенной продукции. Экономическая эффективность ориен­тирует управляющих на учет усилий (ресурсов), необходимых для достижения поставленной цели или определенного уровня достижения технической эффективности. Это показатель соотношения результатов и затрат по достижению поставленных целей. Адекватность выражает уровень соответствия технической и экономической эффективности.

Критерий справедливости характеризует уровень минимально обеспеченного благосостояния граждан, к достижению которого долж­но стремиться государство. По сути, это интерпретация принципа Паре­то, предполагающего, что улучшение — это не что иное, как любое изме­нение, которое никому не причиняет убытков и приносит некоторым людям пользу (по их собственной оценке). Правда, здесь следует пом­нить и о теории невозможности Эрроу, согласно которой при условии наличия более чем двух персон и трех альтернатив максимизация благосостояния всех индивидуумов на основе их индивидуальных цен­ностей невозможна.

Критерий реакции (отклика) выражает степень удовлетворения потребностей и предпочтений различных групп, а критерий уместности характеризует аргументированный выбор, включающий в себя сравне­ние различных (технической, экономической, легальной, социальной) форм рациональности.

ВОПРОСЫ АЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ

127. Всегда ли общество является контрагентом государства при реализации решений?

128. В каких случаях государство не заинтересовано в поддер­жании обратных связей с населением при реализации своих решений?

В чем состоят специфические задачи оперативного управ­ления процессом реализации целей?

• Каковы оптимальные методы оценки эффективности реали­зации государственных решений?

• Что может препятствовать проведению экологической экс­пертизы принятых решений и результатов их реализации?

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

127. Гуманитарные технологии и политический процесс в Рос­сии / под ред. Л. Сморгунова. СПб., 2001.

128. Колобов О.А. Принятие внешнеполитических решений. Ниж­ний Новгород, 1992.

129. Макаренко Б.И. Указы и законы: процесс принятия законо­дательных решений // Политика, 1997, № 3.

130. Морозова Е.Г. Политический рынок и политический марке­тинг : концепции, модели, технологии. М., 1998.

131. Никитинский В.Н. Оценка процедуры и результатов голосо­вания при принятии правовых решений // Советское госу­дарство и право. 1990, №11.

132. Перегудов С.П., Лапина Н.Ю., Семененко И.С. Группы инте­ресов и российское государство. М., 1999.

133. Планкетт Л., Хелл Г. Выработка и принятие управленческих решений. М., 1984.

134. Рейни Х.Дж. Анализ и управление в государственных орга­низациях. М., 2004.

135. Сравнительное государственное управление: теория, рефор­мы, эффективность / под ред. Л.В. Сморгунова. СПб., 2000.

10. Эрдман Г., Шеффер Д., Мундхенке Д. Организационная структура правительства и структура управления. М., 1998.

И. Эффективность государственного управления / под ред. С.А. Батчикова, С.Ю. Глазьева. М., 1998.

12. Farazmand A. Handbook of Comparative and Development Public Administration. N.Y., 1991.

13. Lessons from Experience. Experiential Learning in Admi­nistrative Reforms in Eight Democracies / Ed. by J. Olsn and G. Peters. Oslo, 1996.

ПРОГНОЗИРОВАНИЕ КАК ТЕХНОАОГИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ