9.2. Риски как фактор принятия государственных решений

РИСК В СТРУКТУРЕ ПРОЦЕССА ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ

Как уже было сказано, риски присутствуют на всех стадиях при­нятия и реализации государственных решений. При этом в ситуа­циях, где властвует принудительная, однозначно детерминиру­ющая поведение человека система управления, риск, если и не исчезает, то существенно сокращается. Л гам, где открывается многовариантность действий, риск становится атрибутивной характеристикой управления.

Риски оказывают принципиально значимое воздействие на харак­тер управленческой деятельности государства. Однако характер вклю­чения рисков в процесс разработки и реализации решений обусловлен рядом факторов. В частности, в данном случае свою роль играют соот­несенность рисков и целей, структура рисков и их жизненный цикл в процессе целеполагания.

Учитывая рискогенность социальных процессов, можно конста­тировать, что любое сознательно принимаемое решение содержит риски, а следовательно, предполагает наличие проявляющегося на практике ущерба, который в свою очередь становится основанием для других, столь же рискосодержащих действий государственных органов, поэтому принятие решений выстраивается как процесс постоянного нарастания рисков. По справедливому замечанию О. Яницкого, «принимаемые реше­ния всегда связаны с рискогенными последствиями, по поводу которых принимаются последующие решения, также порождающие риски»¹⁷⁶.

Другими словами, каждое следующее решение (стадия действий) усугубляет риски первоначально разрабатываемых целей и утяжеляет последствия реализации и тех, и других. И чем сложнее цели, тем выше риски и шире издержки. При этом нарастание рисков неизбежно под­ходит к некоему пределу, за которым угрозы и опасности управления, заданные человеком (ЛПР), перестают иметь значение, поскольку результаты решений становятся ему полностью неподконтрольны. В данном случае принимаемые в государстве решения не способны стать самостоятельным источником угроз и опасностей, поскольку начинают действовать не подконтрольные человеку стихийные силы. Это уже сфера обвальных рисков, создающих катастрофическую для общества ситуацию, при которой государство может только отвечать на последствия, но не направлять течение социальных процессов (т.е. проводит политику в режиме постфактум). Это состояние Н. Луман называл «порогом бедствия», чреватым разрушением системы власти и управления. За этим порогом лежит гипотетически возможная ста­дия полного обрушения основ жизнедеятельности человека.

Таким образом, в процессе разработки и продвижения государ­ственных решений наряду с «деревом целей», развертывающим те или иные управленческие альтернативы, складывается и «дерево рисков», характер которого свидетельствует о последовательном усложнении всего процесса целеполагания. Кроме того, это демонстрирует нарастание опасностей и угроз, способных при своем (скачкообразном, линейном, циклическом и др.) развитии побудить необратимые сдвиги и деформировать или подорвать процесс решения задач на любой его стадии. Важно отметить и то, что нарастание рисков может происхо­дить при возрастающей надежде на дополнительный успех. Такое по­вышение ставок также умножает риски.

Последовательное нарастание рисков при принятии решений можно представить в виде следующей схемы:

R -> R' -> R² R³... -> L,

где R — начальный риск разрабатываемого решения;

Я¹, R², R³ — риски последующих решений, наследующие венчурный характер перво­начальных целей и результатов их реализации и вносящие при этом свой, дополнительный вклад в повышение угроз и опасностей для последствий всего процесса целеполагания;

L — уровень катастрофичности государства и общества.

Данная схема, свидетельствующая о постепенном нарастании значения (цены) рисков и их последовательном мультиплицировании, по сути, фиксирует их венчурный цикл функционирования в меха­низме принятия решений, который задает специфическое направле­ние действиям государственных управляющих. В основе этого цикла лежит механизм сдвига (спирали) решений, предполагающий нараста­ние рисков по мере принятия и реализации серии задач. При этом на разных уровнях принятия решений можно фиксировать различные темпы такого сдвига. Так, на политическом уровне принятия решений за счет поглощения сторонних влияний (к примеру, мнений обществен­ности, бизнеса) сдвиг может интенсифицироваться, подталкивая пра­вящие круги или лидеров государства к популизму. На макроэкономи­ческом и особенно административном уровнях более рациональные, а следовательно, и неискаженные оценки риска, наоборот, сокращают темп мультиплицирования рисков и тормозят сдвиг государства к черте опасности. Вместе с тем установление очень мобильных по своей при­роде политических коммуникаций может компенсировать дефицит неэффективных действий государства и предотвратить его сползание по спирали риска.

Благодаря встроенному в него венчурному циклу, маятниковый механизм принятия государственных решений обретает дополнитель­ную неравновесность и асинхронность своих внутренних колебаний В критических же условиях данный механизм получает дополнитель­ное ускорение к распаду (полураспаду) своих вну тренних структур т.е. трансформируется из маятникового в линейный процесс иринятш решений. Таким образом, риски способны изменит!) внутреннюю архи тектуру принятия государственных решений и характер его механизма

СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННЫХ РИСКОВ

В более содержательном плане процесс возникновения и раз­вертывания рисков (risks-generation process) в значительной сте­пени (помимо наличия факторов, стратегий акторов в системе государственного управления) обусловлен еще и их структур­ными компонентами. В процессе принятия государственных решений степень реакции на наличие рисков весьма неодно­значна и зависит от той или иной степени выявленное™ их раз­личных компонентов. Применяя сугубо управленческие кри­терии, можно выделить ряд таких структурно значимых компо­нентов риска. К ним относятся:

вероятностные потери, отражающие теоретически возможные, но не всегда ощущаемые угрозы государству. По сути, это показатель изначальной уязвимости планирования, когда в реализацию его целей могут вмешаться принципиально непросчитываемые факторы (напри­мер, нельзя исключать, что в любой момент могут возникнуть атмо­сферные катаклизмы, космические угрозы, на той или иной террито­рии распространиться неизвестные вирусы и эпидемии и т.д.);

угрозы как потенциальное, но высоко вероятное состояние потерь от известных и неразрывно связанных с данной сферой дея­тельности факторов. Иными словами, здесь учитывается не абстракт­ный, а весьма предметный, не теоретически рассчитываемый, а явля­ющийся обобщением практического опыта реализации однотипных решений круг факторов. Речь в данном случае идет не о гипотетически возможной высадке инопланетян во время уборки урожая, а, к примеру, о часто возникающей в этих местах засухе или склонности жителей этих районов к длительным застольям, срывающим темпы уборки;

опасность как актуализированная, проявленная угроза, соз­дающая практические негативные эффекты в практической сфере. Эта опасность в основном появляется, когда решение актуализируется и возникают негативные последствия;

ущерб как показатель конкретных последствий незапланирован­ного ущерба. Количественная и качественная оценка этих последствий является основой для корректировки решений.

Разумеется, выделенные структурные элементы риска могут интерпретироваться и несколько иначе. К примеру, Н. Луман связы­вал опасность только с действием факторов влияния внешней среды, а сам риск рассматирвал как потеницальный урон от «решения». М. Меркхофер понимал опасность как источник риска, а Р. Шефер — как потенциальную потерю. В нашем случае иные, заложенные в эти термины коннотации призваны продемонстрировать различный тип включения рисков в процесс целеполагания. Многие риски активизи­руются как управленческие величины в связи с ростом политического потенциала катастроф, кризисов. Ведь понятно, что, снижая гипоте­тический ущерб, госменеджеры менее активно оценивают вероятност­ные потери при отборе альтернатив, нежели реально существующие угрозы, в то время как опасности вообще становятся важнейшим пока­зателем трансформации целей и корректировки действий управля­ющих органов. Выделенные состояния риска не столько характеризу­ют логику его развертывания, сколько показывают управленческую стоимость учета его состояний на разных стадиях принятия решений, включая оценку ЛПР системных (постоянных, повторяющихся), наи­более характерных для государства макрорисков.

ИСТОЧНИКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РИСКОВ

Фактическая неизбежность риска, т.е. его включенность в про­цесс принятия государственных решений, выдвигает вопрос о при­чинах такого положения, или об источниках риска.

В науке сложилось множество представлении о таких причинах риска. Наиболее типичной можно признать позицию В. Лапицкого, который выделяет пять групп факторов:

• многовариантный и вероятностный характер мира;

• противоречивость политических явлений;

• стихийность и случайность;

• неполнота информации об исследуемых объектах и процессах;

• сложность окружающего мира и его отдельных подсистем¹⁷⁷.

При более развернутой характеристике источников риска к таким

постоянно присутствующим в процессе принятия государственных решений причинам можно отнести:

127. высокую неопределенность социальных н природно-антропо­генных процессов как объектов государственного управления;

128. динамику социальных и природно-социальных процессов, развертывание которых содержит множество поворотных точек и точек ветвления, скрывающих разнообразные альтернативы развития;

129. сочетание стихийных факторов и сознательных методов воз­действия на ситуацию;

130. противоречия социального и технологического видов прогрес­са, усложняющие оценку объектов управления;

возможность неадекватного выбора управляющими стратегии и плана действий, преувеличение или преуменьшение фактора угроз;

• недостаточную компетентность управляющих, экспертов, реа­лизующих тот или иной план действий;

• произвол JIПР, человеческие ошибки, недобросовестную кон­куренцию, преувеличенное восприятия угроз, блокирование нужных для разрешения ситуации решений;

• наличие у управляющих различного рода неразмываемых вре­менем стандартов, стереотипов и иных мало рационализированных механизмов отображения и форматирования проблемной ситуации;

• дефицит ресурсов для полномасштабного выполнения заду­манных действий;

• неопределенность измерения процесса и результатов реали­зации решений (в частности, управляющие постоянно сталкиваются с отсутствием должной информации о параметрах регулируемой ситуа­ции, критериях оценки итогов своей работы, сведений о партнерах в системе управления, а порой даже о собственных функциях при реше­нии той или иной задачи).

Все эти причины могут предопределять самые различные формы существования риска — от частичной дестабилизации общественных порядков и нарастания конфликтности до экстремизма и катастроф.

Особым источником и проявлением риска является специфи­ческое состояние управленческой ситуации, которое можно обозначить как кризис. Кризис представляет собой частный случай особого хаоти­ческого режима развития социума. Он характеризует высшую область неопределенности знаний об управленческой ситуации в сочетании с резким дефицитом времени, отведенным на принятие решений по выходу из него.

С точки зрения управленческих последствий кризис означает нарушение коммуникации и обеспечение информацией, необходимой для принятия решений. Здесь система управления как бы останавли­вается, закрываясь от внешних воздействий, в результате чего может наступить распад. Это показатель расстройства взаимоотношений управляющей системы с внешней средой, апогея дезорганизации систе­мы управления.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ РИСКИ И ДПР

Наличие рисков существенно сказывается на характере деятель­ности ЛПР, применяемых ими процедурах и технологиях согла­сования и принятия решений. С одной стороны, ЛПР, призван­ ные к разработке оптимальных стратегий и технологий реали­зации целей, неизбежно реагируют на риски как угрозу своим планам. С другой стороны, риски становятся одним из нормаль­ных расчетных показателей их деятельности, в той или иной мере влияющих на понимание задачи, выбор альтернатив и т.д. Надо учитывать, что восприятие и уязвимость ЛПР для рисков явля­ется не только функционально-ролевой, но и сугубо человече­ской характеристикой.

Таким образом, оценка рисков может происходить как на осно­вании их ролевой функции (предполагающей учитывание степени осознания рисков всеми основными контрагентами государства), так и их индивидуально-психологических особенностей (делающих их более уязвимыми или неуязвимыми).

В принципе, теоретическое допущение существования угроз, тая­щихся в обществе и природе и способных помешать реализации планов, как со стороны ЛПР, так и со стороны контрагентов государства (нали­чие умозрительного отражения рисков), предполагает рефлексивный характер рисков. Благодаря этому ЛПР могут отображать и вводить в процесс разработки решения как реальные, так и сугубо гипотетиче­ские угрозы для государства. То есть и те, и другие, хотя и в разной степе­ни, становятся содержанием вводимых в разработку решений огра­ничений.

Приблизительно такая же картина складывается п в поведении контрагентов государства. Так, общественное мнение в силу присущих ему переживаний, настроя, чуткости к угрозам также продуцирует реф­лексивные формы рисков. Как показывает практика, в целом обще­ство всегда настороженно относится к скрытым угрозам. ()собенноэти чувства обостряются, когда люди не доверяют инп и гутам государства, происходит заражение массовыми фобиями, спсцпа.чнс i ы проявляют неуверенность в оценке угроз и т.д. Современное общество в своем практическом опыте стало переживать нарастание рисков как показа­тель изменения качества повседневности, накапливая предпосылки для формирования драматического мировосприятия При ним ряд круп­ных СМИ поощряют и даже разжигают такие настроения, создавая атмосферу катастрофизма и апокалиптичности в обще* i венном созна­нии, в духовной среде, «обволакивающей» всю сип ему принятия госу­дарственных решений. СМИ подхватывают такие nat троения, а также в погоне за сенсационными материалами зачастую и,и истают необос­нованные тревоги, по сути создавая всеобщую атмосферу страха, рас­пространения фобий. Такие действия выражак>1 с и в виде целенаправ­ленных информационных кампаний, активизирующих тематику. техногенных катастроф, повсеместных угроз терроризма и т.д. В конеч­ном счете все это неминуемо сказывается не только на качестве при­нятия решений, но и на характере контактов государства со своими партнерами. Понятно, что это не может не оказывать давления на отно­шение ЛПР к той или иной проблеме. Не случайно Дж. Шорт считает, что общество — это источник «субьективации восприятия и определе­ния порогов терпимости»¹⁷⁸.

Своим уровнем отрефлексированности угроз обладает и экспер­тное сообщество. Многие специалисты, которые обладают знаниями о рисках, связанных с необходимыми государству решениями, стано­вятся едва ли не ключевыми фигурами в принятии соответствующих решений. Они не просто вносят собственные «страхи» и представле­ния в структуру принятия решений, но и, создавая соответствующие логические модели и когнитивные схемы решений, легитимизируют риски в этом процессе. Их рекомендации, став составной частью логи­ческой схемы, придают рискам документальную основу, игнорировать которую управляющий может только в исключительных случаях. Чиновник, а особенно политик, не станет игнорировать угрозы, кото­рых — пусть и не вполне оправданно — опасается общество и о кото­рых предупреждают эксперты. Ведь в случае возникновения даже про­сто внешне схожих угроз его обвинят в преступной халатности и других прегрешениях. Таким образом, при прочих равных условиях государ­ство, как правило, предпочитает увеличивать степень защиты от гипо­тетических угроз.

Несмотря на то что опасности во многом скрыты от непосред­ственного восприятия, обыденная рациональность общества подрывает монополию экспертов на оценку степени риска. Специалисты не всегда могут проявить свои способности в оценке латентных рисков, между тем структуры общественности оснащены неким специальным опы­том, а также здравым смыслом и интуицией. Кроме того, осознать про­блему помогают СМИ.

Свои опасения и тревоги относительно будущего принимаемых решений вырабатывают и корпоративные структуры, имеющие боль­шие возможности транслировать их на уровень ЛПР. Наложение раз­личных форм венчурной рефлексивности создает эффект мультиплици­рования рисков в ЦПР, а в результате ведет к многократному усилению их воздействия на сознание ЛПР и процесс принятия решений.

Очевидно, что ЛПР приходится не только считаться со всеми этими субъективными отблесками рисков, но и принимать решение в соответствующей атмосфере (на которую оказывают воздействие раз­личные контрагенты). Ведь в конечном счете именно их реакция, их форма восприятия угроз становится механизмом измерения рисков, включения их измерений в ткань управленческого процесса. По заме­чанию М. Дуглас, в управлении «опасности трактуются как независи­мые переменные», в то время как «реакция людей на них — как зави­симая»¹⁷⁹.

Кроме того, служебно-ролевые способы учета рисков со стороны ЛПР непременно дополняются индивидуальными особенностями их восприятия. На ЛПР во многом распространяются все те особенно­сти отношения к скрытым угрозам, которыми обладает индивид. Иссле­дования видных американских теоретиков А. Вилдавски и К. Дейк подтверждают, что одни индивиды любят рисковать, другие никогда не идут на осознанный риск, третьи оказываются нечувствительными к риску и т.д. Западный специалист Б. Фокс так характеризует воз­можные реакции субъекта относительно риска: отсутствие размышле­ний о рисках; отождествление возможной опасности с отсутствием опасности; неверие в опасность; добровольное смирение с опасно­стью¹⁸⁰.

Будучи носителями тех или иных психологических черт и нахо­дясь под воздействием различных форм отрефлексированности рисков со стороны контрагентов государства (т.е. только умножающих осоз­нание опасности со стороны рисков), ЛПР могут и еиоих действиях отклоняться от рациональных норм и предписаний г моей деятельности. Например, проявлять интерес к разработке крайних вариантов реше­ний, призванных остановить, не допустить, воепрепя и i копать или окончательно устранить те или иные риски, игиорирока гь ставшие уже привычными угрозы, снижать рациональность решений, бездейство­вать. Таким образом, под влиянием гипероценок или недооценок рисков внутри аппарата управления могут сформировании предпо­сылки, снижающие степень контроля государства за рисками и умно­жающие угрозы. Особенно быстро и легко это происходит в тех стра­нах, где чиновники и рядовые граждане привычно пренебрегают нормативными правилами взаимодействия, поддерживаю г стереоти­пы девиантного поведения, проявляют своеволие.

ТИПОЛОГИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РИСКОВ

В науке и на практике приняты различные классификаторы для обозначения разновидностей встречающихся в деятельности государства рисков. Рассмотрим наиболее заметные и влияющие на принятие государственных решений риски. Процессуальные риски в основном возникают в процессе диа­гностики проблем, реализации целей, при наборе людских ресурсов, определении методов работы с информацией и других управленческих действиях. В свою очередь они могут быть подразделены на риски оцен­ки, сбора материалов о проблеме (поскольку, к примеру, анализ может дать дополнительную информацию тем, кто не допущен к решению), имплементации и др. К ним относятся, например, риски, возникающие при взаимодействии с партнерами, контрагентами, посредниками (каж­дая пятая сделка срывается из-за проблем с общением).

Мягкие риски характеризуют собой либо вялотекущие конфлик­ты, не создающие существенных и острых угроз, либо продуцирующие угрозы и опасности низкой интенсивности. Например, к ним можно отнести нерегулируемую миграцию, которая может длиться годами, не приводя к негативным результатам для государства, но создавая для этого предпосылки, которые могут стать критическими в дальнейшем.

Жесткие риски возникают в базовых для государствах сферах (например, информационной или военной безопасности, экономике) и чреваты самыми серьезными негативными системными последстви­ями. К ним можно отнести угрозу дефолта, приближение войск про­тивника к территории страны и др.

С технократической точки зрения в процессе принятия госу­дарственных решений выделяют риски:

чистые, возникающие в условиях форс-мажора; деловые, являющиеся результатом непросчитываемости дей­ствий;

средние, или допустимые в пределах средних потерь; критические (чрезмерные, недопустимые), не позволяющие систе­ме функционировать;

непреодолимые, не зависящие от воли акторов (войны, стихий­ные события и др.);

мегариски, являющиеся высшей формой критических рисков и помимо тяжести потерь отражающие сферу глобальных, междуна­родных взаимоотношений государства. К этой же группе ориентиру­ющих деятельность государства решений нередко относят микро- и макрориски.

С точки зрения отражения характера управленческой дея­тельности государства принято выделять риски:

передовые, связанные с преобразованиями в ведущем (метасек- торе) развития государства;

стандартные (по уровню прибыльности);

архаические, связанные с выживанием системы управления;

социально ориентированные;

нестандартных действий;

профессиональные;

неэффективные, являющиеся показателем неэффективных дей­ствий управляющих; стратегические-, тактические.

Существует немало типологий, основанных на комбинирован­ных показателях. Так, Ч. Кеннеди выделяет экстралегальные риски источники которых находятся вне легитимных структур и органически связаны с войнами, терроризмом и др., а также легальные, правитель­ственно ориентированные и гражданские риски (Дж. Симон), глобаль­ные и страновые.

Очень часто риски классифицируют по сферам и направлениям действий, различая политические, экономические, экологические, финансовые, военные, внешне- и внутриполитические и ряд других, а также по ведущим акторам — индивидуальные, коллективные, госу­дарственные.

Возможны и более сложные, отраженные риски. К примеру, организационные проблемы какой-нибудь крупной ТНК могут суще­ственно сказаться на развитии соответствующей отрасли или отноше­ниях профильных предприятий с государством.