Глава 7

7.1. Политическое прогнозирование:

СУЩНОСТЬ И ПРИНЦИПЫ ПРИМЕНЕНИЯ

МЕСТО И РОЛЬ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ В ПРИНЯТИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ

При выдвижении целей, поиске лучшей альтернативы деятель- ности и ее реализации и даже при первичной оценке и диагно­стике управленческой проблемы используются некие формы и способы гипотетического предвидения предпринимаемых дей­ствий и их результатов. Наиболее распространенной и во мно­гом базовой формой такого рода предвосхищения результатов управленческих действий — наряду с предсказаниями (предчув­ствиями, предугадываниями), утопиями, фантастическими оцен­ками и прочими формами гипотетического знания — выступает прогнозирование.

Систематически осуществляемое прогнозирование дает возмож­ность лучше выявить тенденции развития ситуации и потребности государства, определить связанные с этой перспективой риски, выго­ды и издержки, а в конечном счете — усилить контроль над течением событий, по возможности избежать катастрофического, обвального для государства развития событий. Отсекая таким образом неблагоприят­ные альтернативы будущего развития, государственные органы опре­деляют оптимальный курс действий для решения стоящих перед госу­дарством проблем.

Протопонятием прогнозирования можно считать греческое сло­во «prognosis» — предвидение как особый способ получения информа­ции о будущем. В настоящее время наука предлагает несколько трак­товок этого явления. Так, многие западные ученые, в частности У. Данн. рассматривают прогнозирование как явление, полностью тождествен­ное предвидению. Российские авторы, в том числе и И. Бестужев-Лада, отличая прогнозирование от предвидения и предугадывания, рассмат­ривает его как конкретную форму существования информации о буду­щем, используемой для организации целенаправленной деятельности личности, государства и общества как инструмент планирования. Многие ученые относятся к прогнозированию как к разновидности научного исследования, предметом которого выступают перспективы развития явления и которое имеет четко обозначенный период упреж­дения, тесно связанный с возможностью оперативной реакции на них в виде принимаемых решений (К. Симонов).

Не углубляясь в полемику относительно соотношения прогно­зирования с другими вариантами гипотетического отражения¹¹⁰, укажем лишь, что соответствующее понятие в широком смысле отра­жает любую информацию о будущем в отличие от знаний о прошлом и настоящем¹⁴¹, но знаний, получаемых на основе «информации о насто­ящих проблемах»¹⁴². Вместе с тем отметим, что применительно к про­цессу принятия решений прогнозирование выступает как основное технологическое звено, связующее актуальную деятельность государ­ственных органов по разработке целей с итогами (а также последстви­ями) их актуализации. Это позволяет ряду ученых приписать прогно­зированию не только предсказательную, но и предуказательную функцию¹⁴³, рассматривать его одновременно как органическую часть¹⁴⁴ и как научно-аналитическую предпосылку планирования¹⁴⁵.

Рационально обобщая результаты научных изысканий приме­нительно к нашей области исследования, определим прогнозирование как форму гипотетического предвидения эволюции управленческой ситуации во всем комплексе сопутствующих ей обстоятельств

¹¹⁰ Стегний В.Н. Теория и методология социального прогнозирования. Пермь,

1999.

¹⁴¹ Прогнозирование в социологических исследованиях. Методологические про­блемы / иод ред. И. Бестужева-Лады. М., 1978. С. 6.

'ⁿDunn W.N. Public Policy analysis. An Introduction. N.J. Englewood Gliffs, 1994.

P. 190.

^11:1 Общая и прикладная политология / под обш. ред. В.И. Жукова, Б.И. Красно­ва. М., 1997.

¹⁴⁴ Мазур В.Н., Мокляк Н.Н., Рутковский Б.А. Основные направления в области социального прогнозирования // Вопросы прогнозирования общественных явлений. К., 1978. С. 13-14.

¹¹³ Косолапое В.В. Категориальный аппарат общественной прогностики // Вопро­сы прогнозирования общественных явлений. К., 1978. С. 67.

и разрабатываемых в связи с этим решений. Прогнозирование отно­сится к самому общему виду гипотетического отражения, что позво­ляет ряду ученых рассматривать его наряду с анализом и «диагнозом проблемных ситуаций¹⁴⁶. При этом прогноз мс1жет касаться как гипоте­тических оценок конкретных политических явлений, так и комплекс­ных процессов. В этом своем последнем значении прогноз «не преду­сматривает решение проблем будущего»¹⁴⁷, т.е. обладает определенными ограничениями при своем использовании в процессе принятия госу­дарственных решений.

В принципе, прогнозирование в системе государственного управ­ления не сводится к сугубо научным аналитическим методикам опере­жающего отражения. Как и во всей системе государственного управ­ления, оно неизбежно подвергается разнообразным «включениям интересов» со стороны политических структур, групп давления и иных контрагентов государства, способных оказывать давление на государ­ственные органы в этом вопросе. На содержание гипотетических пред­ставлений влияют и различные прорицания, присутствующие в худо­жественной литературе, высказываемые свободными экспертами и даже ясновидцами. Влияют в той мере, в какой они способны воздей­ствовать на умонастроения (и представления о желательных резуль­татах государственного развития) важнейших акторов процесса при­нятия решений, и особенно в тех случаях, когда политические лидеры оказываются под влиянием такого типа представлений и текстов.

При этом прогнозные представления являются, возможно, самой рациональной процедурой в процессе принятия государственных реше­ний, поскольку она изначально формируется на основании рациональ­ных подходов и аналитических методов предвидения будущего, кото­рые корректируют субъективно-произвольные способы диагностики и решения управленческой задачи. Таким образом, прогноз может рас­сматриваться как логико-рациональная футурологическая модель раз­вития той или иной проблемной ситуации, которую пытается разре­шить государство. Учитывая несовершенство ряда рациональных методов, применяемых при вероятностном предвосхищении событий, и сложность наполненной рисками динамики ситуации, прогнозирова­ние может сохранять в себе известную долю утопичности (особенно при

^1,6Амелин В.Н., Дегтярен А.А. Опыт развития прикладной политологии в Рос­сии // Политическая наука в России / под ред. А.Д. Воскресенского. М., 2000.

"‘Бестужев-Лада И.В. Прогноз// Энциклопедический социологический сло­варь / под общ. ред. Г.В. Осипова. М., 1995. С. 589.

анализе долговременной перспективы сложных социальных отноше­ний), а временами и полностью трансформироваться в эту разновидность предвидения. Однако эта утопичность определяется не столько произ­волом ЛПР, сколько сложностью анализа перспективной ситуации.

В целом прогнозирование в управленческом процессе направ­лено не столько на исследование самой ситуации, сколько на пред­видение тех условий и обстоятельств, которые могут либо способст­вовать, либо, напротив, препятствовать тому решению проблемы, в котором заинтересовано государство. Во многом это предполагает постановку неких политически заданных рамочных ограничений реше­ния задачи. В любом случае наличие такого пусть самого общего, но все же целевого ориентира оценки будущего отделяет прогнозирование как от научных исследований, так и от производства абстрактных пред­ставлений относительно желательного развития ситуации. Прогности­ческие знания ориентируют государственные органы на весь комплекс условий и акций, содействующих решению конкретного вопроса.

Процесс прогнозирования, как правило, связан с выявлением узловых для государства проблемных ситуаций. Иными словами, систематизированные технологии прогнозирования применяются в отношении только тех управленческих задач, последствия реализа­ции которых соответствуют масштабам урегулирования комплексных проблем. В этом смысле прогнозирование выступает результатом пред­варительной оценки, а точнее — отбора тех процессов общественного развития, которые либо несут в себе возможность превращения в узлы социального напряжения, провоцирования кризисов и конфликтов. Иногда такой предварительный отбор предполагает многократное взве­шивание плюсов и минусов, просчитывание возможности невмеша­тельства в ситуацию, оценку последствий этой управленческой дистан­цированное™.

Непосредственно связанные с определенными управленчески­ми задачами, прогностические действия государственных органов довольно редко касаются перспектив развития всей национальной политической системы или системы управления. Такого рода прогнозы, затрагивающие перспективу развития государства в мировом (регио­нальном) контексте, системе международных отношений или связей, как правило, носят общеориентационный характер, и если могут оказы­вать влияние, то лишь на разработку крупных стратегических целей государства, например, относительно того, стоит ли ожидать геополи­тических сдвигов в том или ином районе мира и как это отразится на судьбе государства, возможны ли техногенные катастрофы, нужно ли реагировать на повышенную активность солнца.

В любом случае в силу слишком высокого уровня обобщенност: и отвлеченности от решения насущных вопросов такие прогноз1 не включаются в повседневную систему принятия решений и выпол няют функцию самой общей ориентации управляющих. В ochobhoi производством такого рода прогнозов занято академическое сообще ство, изучающее макросоциальные и политические процессы, напри мер, перспективы развития мирового сообщества под влияние: глобализации, культурные последствия цивилизационных контак тов¹⁴⁸. Впрочем, аналитические отделы ряда ведомств (прежде всег военных, а также секретных служб) периодически создают подобног рода документы.

Весьма примечательно, что и на столь обобщенные, и на боле привязанные к текущей проблематике прогнозы существенное воздей ствие оказывают идеи, оценки и предположения представителей мир художественной культуры. Художники, которые создают футурологи ческие картины, фильмы или романы (а мы знаем, что некоторы их сюжеты так или иначе сбываются), влияют на духовную атмосфе ру государственного прогнозирования, активизируя творческое вооб ражение аналитиков. Классическими примерами такого рода являютс: романы-антиутопии Замятина, Хаксли, Оруэлла или же голливудски триллеры, за десятилетия до наступивших событий предупреждавши! людей об угрозе планетарного терроризма, проблемах, связанны: с НЛО, техногенными катастрофами и т.д.

Итак, несмотря на то что прогноз является структурно необхо димым фактором всего процесса принятия решений, он не всегд; является элементом разработки конкретных управленческих целей Поэтому необходимо учитывать, что результаты прогнозировани; могут по-разному использоваться в процессе принятия конкретны: решений. Так, в ряде случаев прогнозные рекомендации могут рассмат риваться лишь в качестве вспомогательного знания, не влияющегс на постановку задачи. Перспективные оценки могут выпадать из one ративной разработки решений (как бы консервироваться на будущее) а могут стать органическим элементом и фактором разработки реше ния, оказывающим целенаправленное воздействие на объект управле ния. Сам факт создания прогноза может стать новой переменной в то\ процессе, будущее которого подвергается осмыслению: оглашенш прогнозов может послужить толчком для такого развития ситуации которой бы не было, не случись этого обнародования документа. Порой даже озвученный прогноз, получивший публичную форму существо­вания, становится фактором трансформации политической и управ­ленческой ситуации. Причем в крайних случаях такое воздействие может даже создавать эффект «самооправдывающегося пророчест­ва»¹⁴⁹, т.е. стать непосредственным основанием разработки целей, фор­матируя действия управляющих даже вопреки препятствующим этому условиям и обстоятельствам. Однако, когда в «текущей социально- политической ситуации отчетливо видны негативные тенденции, положительным результатом использования прогноза (при нали­чии опережающих действий политиков) фактически является не сбыв­шийся, а неудачный (несбывшийся) его вариант»¹⁵⁰.

Поскольку прогнозы способны становиться фактором управ­ления социальными процессами, при их разработке всегда должны учитываться эффекты обратного влияния подобного типа рефлексии на поведение управляющей системы, особенно в переходных системах.

Поскольку не все прогностические оценки могут быть реально воплощены в деятельности государства, данные этого гипотетически получаемого знания могут только частично использоваться в плани­ровании и программировании управленческихдействий государствен­ных органов. То есть в других формах гипотетического представления о будущем, более жестко связывающих различные параметры деятель­ности государства с временными и пространственными показателями состояния внешней среды.

С точки зрения непосредственного включения прогнозов в про­цесс разработки конкретных управленческих целей, их можно разде­лить на активные и пассивные¹⁵¹. Несколько иначе интерпретируют характер интеграции прогнозных презумпций в процесс государствен­ного управления западные теоретики Б. Хогвуд и Л. Ган, которые выде­ляют академические прогнозы и те, которые могут быть использованы в управлении¹⁵². Тем самым они фиксируют именно это противоречие между уровнями использования гипотетических представлений при принятии государственных решений.

• Яковлев И.Г. Информационно-аналитические технологии и политическое консультирование// Полис. 1998. № 3. С. 190.

• Яковлев И.Г. Проблемы политического анализа на основе компьютерных технологий. М., 1998. С. 46.

¹³¹ Вишнев С.М. Основы комплексного прогнозирования. М., 1997. С. 37.

^ы Хогвуд Б., Ган Л. Политическое прогнозирование // Вестник Московского университета. Сер.12, социально-политические исследования. 1994. № 6. С. 51. Однако надо иметь в виду, что, к примеру, для любого перспек­тивно мыслящего политика понимание пусть даже самых общих и фантастических, но так или иначе фиксируемых возможностей буду­щего развития, не должно и не может оставаться разновидностью толь­ко книжного знания. Политический современный мир меняется чрез­вычайно интенсивно, демонстрируя значение таких факторов, которые ранее казались нереалистичными. С учетом того, что даже качествен­ные трансформации в государстве и обществе могут начаться внезапно, с потрясения ранее незыблемых основ социального и политического порядка, осознаваемое даже чрезвычайно длительный период своего упреждения (т.е. временной промежуток от настоящего к будущему, в рамках которого развивается предвидение) предвидение косвенно все равно должно воздействовать на формирование образа будущего.

ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ЧЕРТЫ И СТРУКТУРА ПРОГНОЗИРОВАНИЯ

Предметно-целевой характер прогнозирования обусловливает ряд отличий этого метода опережающего отражения от иных гипотетических представлений. В частности, преследуя зада­чи целевого отображения ситуации, прогнозирование принци­пиально направлено не только на изучение ее предметных, взятых в своем предполагаемом развитии параметров, но и на отражение сопутствующих, внешних по отношению к ней обстоя­тельств, т.е. на описание не только самой ситуации, но и колебаний внешних по отношению к ней фоновых показателей. К примеру, прогнозируя уровень добычи нефти, государство не может поста­вить эту проблему в управленческую плоскость, если не будет рассматривать связанную с этой задачей динамику таких факто­ров, как перемещение трудовых резервов, подготовка кадров, экологические последствия нефтедобычи или изменение эколо­гических и демографических показателей в нефтеносных райо­нах. Таким образом, прогноз должен демонстрировать возмож­ную динамику управленчески значимой ситуации в полном соответствии с комплексным характером решаемой государ­ством задачи.

Учитывая вышеназванные отличия прогнозного предвидения и в первую очередь наличие целевой установки на решение того или иного круга задач (определяющие его самые общие границы примене­ния), можно констатировать, что функции гипотетического отраже ния перспективной динамики ситуации могут быть обеспечены лишь при одновременном учете различных типов ее детерминации. Други­ми словами, прогнозирование возможно в том случае, если:

• определены стимулы и мотивы, которые опосредуют деятель­ность государственных органов, решающих управленческую задачу (т.е. источники действий государственных служащих, реализующих целевую программу, призванную создавать и конструировать нечто в будущем, перемещать ресурсы, готовить кадры и т.д.);

• выявлены факторы, которые задают формат решаемой задачи, в том числе и базовые (качественные) параметры ситуации, ограничи­вающие возможность сознательного вмешательства в ее регулирование;

• учтены соображения и выводы, которые отображают нали­чие коллективного опыта, выраженного в научном знании, интер­персональном содержании выводов и оценок развития аналогичных ситуаций.

Таким образом, все процессы и -процедуры прогнозирования выстраиваются на основе сочетания трех логик оценки управленче­ской ситуации:

127. научной, транслирующей интерперсональный опыт решения схожих по характеру задач;

128. связанной с оценкой качеств человеческого материала, задей­ствованного в решении данной задачи (компетенции и особых качеств и интересов непосредственных исполнителей);

129. практического опыта корпуса управляющих.

При этом сказать, что в каждом конкретном случае будет обла­дать приоритетом, форматировать процесс прогнозирования или же препятствовать решению задачи, априори невозможно. Прогнозный образ будущего может задаваться как научными соображениями и оценками экспертов, так и практическим опытом управляющих, их намерениями и целевым отношением к проблеме.

В соответствии с задачами целедостижения складывается и отно­сительно универсальная структура прогноза. В качестве его основопо­лагающих элементов выступают:

• предположения относительно предотвращения складыва­ющихся негативных тенденций в развитии управленческой ситуации;

• вероятностные представления о наметившихся тенденциях в развитии управленческой ситуации;

• определение перспективных направлений деятельности госу­дарства в связи с разрешением ситуации;

диагностика локально-территориальных последствий, приня­тых на основании прогноза государственных решений (поскольку все, даже самые глобальные цели и тенденции так или иначе конкретно проявляются в том или ином территориально ограниченном простран­стве).

В зависимости от преобладания той или иной логики предво­схищения событий, а равно адекватности проведенного анализа реаль­ному течению последних, прогнозирование может стать как утопиче­ским взглядом на перспективу, так и вполне научно обоснованным предвидением развития ситуации. Вероятность утопизации прогнози­рования повышает и тот факт, что предвосхищение будущего в какой- то степени не может не ломать устоявшиеся традиции и подходы к оценке ситуации, стереотипы взаимоотношений управляющих с управляемыми, государства с внешней средой, не выдвигать новые, нестандартные решения. Однако во всех случаях прогноз выступает в качестве формы комплексного, межотраслевого и междисциплинар­ного анализа.

ТИПЫ ПОЛИТИКО-УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ

Описывая дискретные или целостные, внутренне взаимосвязан­ные цепочки событий, прогнозы могут содержать количествен­ные и качественные, желательные или маловероятные показа­тели этой эволюции. В зависимости от преобладания тех или иных показателей (например, степени систематизированное™, масштаба описываемых социальных процессов, используемых технологий гипотетического предвосхищения событий) прогно­зы могут весьма существенно отличаться друг от друга.

В наиболее общем плане типы политико-управленческого про­гнозирования зависят от характера оценки состояния социального и политического будущего. В науке выделяют потенциальные, вероят­ностные и нормативные прогнозы. Потенциальные прогнозы отражают то состояние реальности, которое обладает той или иной возможно­стью самоосуществления наряду с другими альтернативами эволюции действительности. В этом смысле все будущее является неопределен­ным или совокупностью неких потенциальных состояний. Вероятно­стные прогнозы являются формой описания будущего состояния ситуа­ции на основе предположений об объективно детерминированном характере ее эволюции, что позволяет рассматривать прогноз как более возможную из всех возможных альтернатив (но в том случае, если в естественный ход событий не будут вмешиваться люди со своими инициативами). Нормативные прогнозы представляют собой умозри тельную модель состояния будущего, заданного определенными цен­ностями, целями и критериями решения конкретной управленческой задачи. Таким образом, эта форма прогноза качественно сужает все возможные варианты развития событий, детализируя его отдельные показатели. А игнорирование признака вероятности и альтернатив­ности нередко придает будущему обязательный характер.

Потенциальные и вероятностные прогнозы дают основание гово­рить и о поисковых прогнозах, которые отражают приоритет изыска­тельских, исследовательских методов и критериев построения карти­ны будущего. Именно они призваны отобразить решение наиболее характерных для гипотетического отражения задач: определение рисков и просчет шансов на благополучное течение событий и т.д.

Характеризуя различные методы поискового определения пара­метров будущего, У. Данн выделяет три формы прогнозирования:

• проецирование, основанное на экстраполяции сложившихся тенденций в будущее и связанное с этим теоретическим предположе­нием о характере будущих состояний. В этом случае нередко выдвига­ются прогнозы, содержащие разнообразные теоретические и система­тизированные представления о различных моделях развития мира, континентов, эпох;

• предсказание, основанное на информации или экспертном суждении о будущем состоянии общества. Эти суждения возникают на основе применения интуиции, воображения, ценностей, интеллек­туального творчества или других представлений, используемых в под­держку правдоподобных утверждений о будущем;

• предположение, характеризующее аргументы, выдвигаемые авторитетным актором или производные от случайного соотношения факторов.

В зависимости от масштабов предвидения различают макро­экономические, отраслевые, региональные, корпоративные прогнозы, а также прогнозы, касающиеся производства отдельных общественных услуг или развития конкретных института, структуры.

Многие ученые кладут в основу типологии прогнозов времен­ной критерий. В этом случае принято говорить о дальнесрочных (пред­видение развития ситуации не менее чем на 15 лет), долгосрочных (от 5 до 15 лет), среднесрочных (от одного года до 5 лет), краткосрочных (до одного года), оперативных (от одного месяца до одного года) про­гнозах. Как полагает И. Бестужев-Лада, при формировании оператив­ных прогнозов управляющие могут не ожидать существенных измене­ний ситуации, при разработке дальнесрочных, напротив, они должны исходить из высокой вероятности и даже неизбежности качественных трансформаций, составление краткосрочных рассчитано на учет коли­чественных изменений, а разработка среднесрочных прогнозов долж­на ориентировать управляющих на то, что количественные изменения не будут доминировать над качественными.

Исходя из применения доминирующих методов перспектив­ного отображения и когнитивных схем прогнозирования выделяются интутивные и научно-формализованные прогнозы. При этом и те, и другие могут иметь как индивидуальную, так и коллективную форму. В свою очередь научно-формализованные прогнозы распадаются на те способы получения гипотетического знания, которые основаны на моделировании или экстраполяции (т.е. вычислении представле­ний о будущем состоянии ситуации на основе распространения на буду­щее наблюдаемых сегодня неизменных тенденций), а в зависимости от рассчитываемого количества и характера параметров — на одномер­ные, многомерные и комплексные.

Масштаб управленческих ситуаций обусловливает выделение и других типов прогнозов: локальных, общегосударственных, макро- региональных, межрегиональных и глобальных; текущих и историче­ских; внутри- и внешнеполитических. Выделяют и так называемые производные прогнозы (когда информация о ряде переменных уча­ствует в следующих прогнозах). Все они также выполняют различные задачи в процессе принятия государственных решений и предполагают использование соответствующих приемов и технологий предвидения будущего.