5.3. Организационные аспекты выработки государственных нелей

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ РАЗРАБОТКИ РЕШЕНИЙ

Организационный пласт этапа целеполагания раскрывает инсти­туциональные аспекты данного управленческого процесса. Он описывает взаимоотношения между различными органами государства, порядок согласования управленческих документов, характер визирования, процедуры подготовки и обсуждения пред­ставленных проектов и целый ряд других важных параметров. В своей совокупности эта процедурная составляющая демонст­рирует решение государством двоякой задачи: во-первых, как обеспечиваются деловые коммуникации внутри аппарата госу­дарственного управления и поддерживаются контакты государ­ственных учреждений с внешними контрагентами, а во-вторых, насколько организационные аспекты принятия решений спо­собствуют улучшению функционирования системы управления в целом.

В значительной степени эти отношения между государственны­ми учреждениями (как определенного рода корпорациями) описаны в теории менеджмента, где их деятельность рассматривается как форма воплощения универсальных взаимосвязей управленческих структур по обеспечению:

• согласования оперативных действий;

* контроля за состоянием процесса принятия решений и адекват­ной оценки служебной информации (в соответствии с политическими установками и стратегическими целями);

• последовательности действий органов управления (внешним и внутренним взаимодействием);

• своевременного получения органами управления точной и чет­кой информации;

• выполнения задач по прогнозированию, планированию и про­граммированию действий государства;

• организации работы персонала;

• возможности восстановления в нужном объеме нарушенных коммуникаций и т.д.

Все эти требования к деятельности организационных структур должны не только воплощаться в масштабе их повседневной деятель­ности, но и носить упреждающий характер. В конечном счете все орга­низационные действия обеспечивают соответствие функционировании государственных институтов их установленным функциям в процессе выработки целей.

Совершенствование организационных отношений позволяет повышать эффективность действий государства в части выдвижения и разработки целей. К примеру, увеличение функций в одном подраз­делении ведет к минимизации структур и уровней управления и опти­мизации процесса выработки целей. Достижению такого результата могут также способствовать многоуровневые взаимодействия, связан­ные с решением комплексных проблем на базе совершенствования механизмов и процедур межуровневой координации.

Что касается специфики государства как особого интегрирован­ного института, то в данном случае организационные аспекты целе­полагающей деятельности государственных органов имеют несколько иной характер, а следовательно, и иные возможности и технологии разработки решения в процессе целеполагания.

Во-первых, институциональные связи определяются природой и масштабом государства, а также присущими этой структуре нефор­мальными связями и отношениями. Как было сказано, многочислен­ные политические взаимодействия на этом этапе усложняют, а зача­стую и искажают традиционные административно-организационные зависимости, по-особому перераспределяя ответственность между структурами, осложняя отношения подотчетности и создавая новую архитектуру служебных отношений. В силу этого логика разработки государственных решений зачастую не спасает многие государствен­ные учреждения от неопределенности действий даже в русле четко обозначенных для них функционально-ролевых обязанностей. Более того, согласно результатам многочисленных исследований бюрокра­тические структуры в государственных учреждениях постоянно стре­мятся к искажению информации и увеличению своего бюджета неза­висимо от характера решения проблем и отличаются управленческой негибкостью. Поэтому под их влиянием различные органы исполни­тельной власти действуют не адекватно ситуации и зачастую просто не знают, что предпринимать даже в части исполнения своих служеб­ных обязанностей, что и как должно решаться.

Таким образом, условием оптимизации целеполагания высту­пают сохранение всеми организационными структурами государства своих функциональных обязанностей, способствующее оптимизации распределения функций, полномочий и ответственности, а равно обес­печение непрерывности взаимодействия акторов, вырабатывающих управленческие цели, что позволяет хотя бы частично купировать про­тиворечия, инициируемые политическими структурами и процессами, связанных с распределением власти. Оптимизация распределения функ­ций включает в себя совершенствование делегирования полномочий, что позволяет противостоять |м.шыванию ответственности и укреп­лять организационные связи.

Во-вторых, институциональные аспекты целеполагания раскры­вают особый характер взаимодействия органов исполнительной, зако­нодательной и судебной властей, а также центральных, региональных и муниципальных администраций. Учитывая слишком большое много­образие такого рода взаимоотношений, остановимся лишь на краткой характеристике взаимодействия исполнительных и законодательных структур, поскольку в отношениях именно между этими структурами чаще всего инициируются и принимаются важнейшие государствен­ные решения.

В самом общем, формально-правовом, отношении основным источником публичных государственных решений выступают законо­дательные органы. По крайней мере, именно их решения обычно осве­щают различные предложения и инициативы, связанные с крупными общественными преобразованиями. Законодательный процесс высту­пает в качестве механизма принятия решений представительными структурами. К базовым формам, в которых они выражают свои при­оритеты и установки, относятся Конституция, законы, указы, кодексы, основы законодательства. Конечно, ряд этих документов может прини­маться и на референдумах, но чаще всего это делает парламент. Испол­нительные структуры также могут выдвигать управленческие инициа­тивы и в рамках своей компетенции оформлять их в виде постанов­лений правительства, распоряжений, заключения международных договоров и ряде других документов.

Взаимоотношения исполнительных и законодательных органов касаются практически всего спектра вопросов, связанных с принятием и реализацией государственных решений. Однако основная их тяжесть ложится на те контакты законодательных и административных орга­нов, которые обеспечивают принятие и прохождение законов. И даже действуя в рамках своих полномочий, эти органы вступают в противо­речия и конфликты друг с другом, которые в свою очередь предполага­ют использование определенных норм и технологий. Примером тому служит цикл разработки и принятия законов.

ТЕХНОЛОГИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

Разработка и принятие законов как разновидности управленче­ских предложений предполагают наличие определенных фаз и стадий в деятельности законодательных органов, которы закреплены в специальных законах и регламентах. При этом в бикамералистских режимах (при двухпалатном парламенте) функции и полномочия верхних и нижних палат парламента раз­деляются. В частности, нижняя палата принимает, а верхняя утверждает принятые законы.

Законотворческий процесс начинается с разработки предложе­ний (идеи, концепции, законопроектов) различными участниками социальных отношений (правительством, общественными организа­циями и т.д.) и их внесения в нижнюю палату законодательного орга­на. При этом право законодательной инициативы может реализо­вываться как в форме законодательного предложения, так и в форме разработки уже готового законопроекта. Например, правительство чаще всего вносит перечни важнейших законопроектов, сопровождая свои законодательные инициативы аналитической работой по проек­там, деятельностью межведомственных комиссий.

Дальнейшее продвижение проектов происходит в форме их об­суждения в профильных (и смежных) комитетах парламента, рабочих группах, оценки узкими специалистами (в форме экспертизы) с при­влечением консультативно-общественных органов. Если возникает спор, какому комитету отдать преимущество в обсуждении законопро­екта, то вопрос решается голосованием всей палаты. В свою очередь парламентский комитет отправляет данный документ в соответству­ющее правительственное ведомство для параллельной экспертизы. Таким образом, правительство и парламент на этой стадии работают совместно и параллельно. При этом в парламенте работа часто ведется и в подкомитетах, исследующих отдельные аспекты законопроекта.

Содержательное обсуждение законопроектов может предпола­гать проведение открытых парламентских слушаний с привлечением представителей со стороны заинтересованных групп и структур, обще­ственных организаций, независимых экспертов и даже международ­ных организаций. Характер законопроекта или же ход его обсуждения может выдвинуть его и в сферу публичных дискуссий с привлечением СМИ. Вместе с тем часть законопроектов в силу своей секретности обсуждается только за закрытыми дверями.

После предварительных обсуждений законопроект выносится на пленарное заседание парламента. Всего предусмотрено трехкрат­ное обсуждение: первое чтение закона предполагает его концептуаль­ный анализ и вынесение решения относительно того, нужен данный закон вообще или нет, второе чтение — рассмотрение документа по существу, который выносится на рассмотрение с различными допол­нениями, иллюстративным материалом, таблицами, предложениями

и поправками, и вынесение решения об отклонении или принятии зако­на, третье чтение — редакционная, стилистическая правка отдельных статей закона.

На каждом из пленарных обсуждений применяются разнообраз­ные технологии, способные либо продвинуть закон, либо затормозить его принятие. Так, в случае заинтересованности крупных парламент­ских сил или, к примеру, просьбы Президента рассмотреть законо­проект в срочном порядке, закон могут принять сразу в трех чтениях. Таким образом, для законопроектов особой срочности возможна сокра­щенная процедура, позволяющая совмещать все три чтения сразу. Во всех других случаях возможны проведение дебатов или отказ от дебатов, снятие с обсуждения, принятие закона открытым, закры­тым или поименным голосованием. Среди используемых при этом техник аргументации применяются «аффективные» технологии (высмеи­вание оппонентов), экспертные суждения, диффамация (распро­странение порочащих сведений) и даже различные формы физического насилия (блокирование трибуны противниками закона, отключение микрофонов, приведение в негодность технических инструментов голосования и даже рукоприкладство).

Для получения нужного результата крайне важны фракционная дисциплина, позиции внутренних органов парламента (например, Совета Думы) и спикера. Весьма существенную роль играет и связь с парламентом парламентских партий, фракций с различными авто­ритетными структурами исполнительной власти.

Здесь парламент и правительство используют целый ряд меха­низмов взаимодействия при выработке целей: обсуждение законопро­ектов и взаимные консультации в комитетах и на коллегиях мини­стерств, личные встречи руководителей, совместное внесение поправок в действующие документы и др. При внесении в парламент или выне­сении на парламентские чтения тех законопроектов, которые не уст­раивают правящий режим, могут использоваться технологии и при­емы, способные в конечном счете затянуть либо спровоцировать отклонение закона. При этом все формальные процедуры могут либо соблюдаться, либо нарушаться. К таким технологиям можно отнести временное отклонение законопроекта, отложение обсуждения до опре­деленного времени, внесение поправок, отправка в комиссии парла­мента для доработки¹³¹.

Законодательный процесс: понятие, институты, стадии / отв. ред. Р.Ф. Васильев, М., 2000.

Законы, принятые нижней палатой парламента, отправляются на утверждение в верхнюю палату. Конфликт, возникший между пала­тами, может быть урегулирован несколькими способами. Например, это может быть тактика согласования текстов между палатами пар­ламента методом челнока, когда палаты пересылают друг другу свои предложения до тех пор, пока они не будут отвергнуты одной из сто­рон или кто-то не согласится с предложениями партнера. Также при­меняется тактика образования согласительных комиссий между пала­тами по доработке проекта закона. Здесь взаимная деятельность палат в основном направлена на поиск компромисса, внесение обоюдных поправок и предложений. Возражения верхней палаты принимаются повторным голосованием или совместными решениями.

Нередко межпалатные разногласия используют органы испол­нительной власти, которые посредством различного рода переговоров, давления и межличностных контактов пытаются ускорить прохожде­ние законопроекта либо вернуть его на доработку.

Нередко в качестве технологии поиска компромисса применя­ются «пакетные соглашения», предполагающие включение в общий перечень принимаемых законопроектов таких, которые, с одной сторо­ны, устраивают одни структуры, а с другой — другие. Таким образом, достигается компромисс, позволяющий установить баланс между орга­нами исполнительной и законодательной власти (отдельными груп­пами элиты, фракциями, партиями).

В случаях противоречий между законодательными органами и исполнительными структурами применяются другие способы согла­сования интересов. К примеру, отлагательное вето президента может быть нейтрализовано ²/₃ голосов нижней палаты парламента (квали­фицированным большинством)¹³². Однако в ряде случаев может использоваться простое большинство. Нередко в целях урегулирова­ния споров применяются неформальные договоренности, принимаются в расчет мнения органов, не имеющих конституционного статуса, но обладающих влиятельными политическими позициями. Например, ■ в исполнительной власти действуют различные группы планирования по вопросам национальной безопасности, по критическим ситуациям и другие, которые координируют позиции исполнительных структур и одновременно оказывают давление на законодателей. Многое в отно-

Резолютивное вето Президента не преодолевается вообще. Существуют так­же варианты применения и преодоления выборочного вето, накладываемого на отдель­ные статьи законов.

шениях двух ветвей власти зависит еще и от наличия в правительстве противников официальной линии, силы оппозиционных настроений в нем, а также от того, сколько времени осталось до выборов (причем для действующего президента они могут быть последними или очеред­ными). Свою роль играет также сложившийся баланс властей и свя­занных с ними элитарных кругов.

Кроме того, важное значение имеет интенсивность законотвор­ческой работы парламента (для сравнения: за годы советской власти было принято всего 80 законов, в настоящее время за одну сессию Государственная дума рассматривает и принимает в среднем более 200 таких документов). К примеру, высокая интенсивность не позво­ляет тщательно отслеживать прохождение многих законопроектов, концентрировать политические усилия по их продвижению, подклю­чать общественность к дискуссиям. Хотя в данном случае многое зави­сит и от процедур и национальных отличий. Так, во Франции продви­жение в законодательных структурах законопроекта, не ставшего предметом всеобщего обсуждения и не вызвавшего при этом замеча­ний со стороны населения, просто невозможно.

Учитывая возможность выхолащивания в процессе прохож­дения законов их соответствия интересам различных авторитетных групп (всего общества), последние предпринимают усилия по регу­лированию открытости законотворческого процесса в целом. Так, закрытый процесс дает простор для всевозможных «боковых» воздей­ствий на законодателей, а транспорентность выводит на первый план позиции тех структур, которые связаны с реализацией гражданских интересов. Существенным изъяном институционального механизма разработки государственных решений является функционирование структур, имитирующих представительство гражданских интересов и способствующих бюрократическому усложнению государственного аппарата.

ОСОБЕННОСТИ РАЗРАБОТКИ РЕШЕНИЙ В ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ СТРУКТУРАХ

Процессы выработки решений в системе исполнительных орга­нов и в органах законодательных имеют много общего. Здесь также создаются различные экспертно-аналитические структу­ры («фабрики мысли», «мозговые центры»), которые техноло­гически выполняют заказ на разработку решения конкретной управленческой проблемы, проводятся междисциплинарные экспертизы (экологические, лингвистические, правовые, внеш­ неполитические и др.) проектов или заключений на первоначаль­ные решения. Общими являются и многие методы, используемые институтами той и другой ветвей власти: многокритериального выбора, выбора группового решения (В. Парето, большинства голосов) и др. Принятие решений в рамках ответственности обеих ветвей власти завершает официальное оформление при­нятого решения, а в случае претензий со стороны судебных или арбитражных структур — действия по отмене или изменению публичного акта.

Несмотря на это, характер выработки целей в исполнительных структурах в целом отличается. Прежде всего в этом административ­ном процессе (помимо политических источников инициации решений) главная роль принадлежит вышестоящим органам, которые замыкают на себя все основные процедуры выработки и согласования выраба­тываемых целей. Принципиальное значение имеет и наличие различ­ных административных уровней при разработке решений. Например, в связи с проведением административной реформы в российском государстве сформирована структура «министерства — администра­тивные службы — государственные агентства», которая, по мнению авторов проекта, должна убрать лишние иерархические звенья, повы­сить самостоятельность нижестоящих структур и таким образом упро­стить процесс согласования решений.

Деятельность вышестоящих органов носит двоякий характер: они либо самостоятельно вырабатывают решения, не обращаясь к мне­нию нижестоящих структур, либо, собирая и селектируя информацию от нижестоящих органов, вырабатывают решения на этой основе. Затем и в том, и в другом случае они спускают «по команде» сформули­рованные цели. Другими словами, исполнительные структуры могут действовать как в режиме вертикальной субординации, так и в режи­ме «мягких» горизонтальных связей, предусматривающих постоянную координацию управленческих действий. Эти способы поддержания «жесткой» и «мягкой» иерархии институциональных взаимоотноше­ний определяют содержание методов и технологий, поддерживающих служебные связи между конкретными ведомствами.

Эти методы разнятся в зависимости от того, какие — локальные, региональные, центральные или межгосударственные — структуры заняты при выработке того или иного государственного решения.

Еще одним непременным условием выработки решений явля­ется соблюдение соответствующих регламентов и процедур, опреде­ляющих пространственно-временные параметры разработки решений. Например, в соответствующих правилах и нормативах прописаны сроки согласования решений, рассмотрения предложении, ответа на обращения граждан и т.д. Такого рода регламенты действуют, как правило, только в части тех полномочий государственных органов, которые выражают их взаимную зависимость, например, в отношении «области управления персоналом, бюджета, бухгалтерского учета и... закупок»¹³³. Наиболее важными процедурами здесь выступают согласование (в форме взаимного визирования документов), создание различных альянсов поддержки или оппонирования тому или иному проекту, проведение межведомственных консультаций. Отношения между различными институтами нередко принимает форму торга (взаимных уступок), убеждения, командования, обмена ресурса­ми, которые позволяют оптимизировать сочетание взаимных интере­сов и в конечном счете уточнить коллективное (межгрупповое) реше­ние. Но независимо от формы управленческая стоимость этих действий определяется тем, насколько удалось предотвратить взаимоисключа­ющие решения различных государственных органов.

В случае инициации решений государства со стороны внешних (межгосударственных) институтов задача экспертизы, доработки и согласования со всеми заинтересованными сторонами (в том числе и с законодательными) ложится на соответствующие структуры испол­нительной власти.

Специфика выработки решений исполнительными структура­ми в значительно большей степени, чем у представительных органов государства, зависит от стратегических целей последнего. Как было отмечено, государство может проводить различные линии, направлен­ные либо на осуществление долговременной политики, распространя­ющейся на все общество, либо на реализацию какой-либо программы преобразований в той или иной области жизни (в виде осуществления стратегической кампании). При этом задачи исполнительных струк­тур практически всегда корректируют свои тактические и оператив­ные действия соображениями более высокого порядка. Основой для такого рода корректировки задач, как правило, выступают различные доктрины или концепции, принимаемые и декларируемые высшими органами государственного управления. Например, в современном российском государстве к такого рода документам можно отнести Кон­цепцию национальной безопасности, программу «Электронная Рос­сия». Из таких документов отраслевого характера можно, в частности, упомянуть Доктрину военной реформы.

¹³³ Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В. Менеджмент в организациях. М., 1995.

Реакцию на доктринальные и стратегические цели может ослож­нять иной политический расклад сил в представительных структурах В частности, оппозиционные партии, контролирующие парламент могут выдвигать в законотворческой работе иные принципы и прио­ритеты и придерживаться их. Это создает предпосылки для системно­го кризиса в обществе и системе государственного управления, спо­собного привести к жесткому противостоянию ветвей власти. Ярким примером такого рода рассогласования действий государственных структур служат события 1993 г. в Москве.

Более жестко процесс разработки решений в исполнительных структурах реагирует и на характер текущих политических процессов, особенно электоральных. Как показывает практика, в таких условиях не только затормаживается их деятельность по разработке новых реше­ний, но и вся деятельность многих государственных органов переклю­чается на организацию избирательного процесса. Такое же воздействие на разработку решений в исполнительных структурах оказывают раз­личные кризисы и конфликты, временами даже парализующие управ­ленческую активность многих органов государственного управления.

Принципиальное значение для деятельности органов исполни­тельной власти при выработке целей имеет предварительное согласо­вание действий центральных и нижестоящих, в том числе и региональ­ных, структур.

Особую роль играет взаимодействие государственных органов со структурами бизнеса, представляющими их интересы, и группами давления. Эти представительные структуры используют несколько стратегий такого взаимодействия. В частности, они могут предприни­мать действия по налаживанию частичных контактов с государством, а также постоянно находиться во взаимодействии с ними. Причем в обоих случаях они могут действовать как в правовом, так и в неправо­вом поле. В ряде стран (США, Англия) действуют порядки легально­го включения лобби в процесс принятия решений в форме их участия в соответствующих правительственных комиссиях, комитетах, рабо­чих группах и других аналогичных образованиях. В других странах деятельность лобби не формализована, но фактически признается и допускается (Франция). В Японии во взаимодействии государствен­ных органов с этими структурами главным становится финансовый и налоговый контроль.

Несмотря на многообразие возможных отношений между орга­нами исполнительной власти и лобби, в процессе принятия решений возможно существование двух полярных стратегий, каждая из кото­рых свидетельствует о той или иной аберрации этих связей. Так, либо бизнес-структуры используют лобби для контроля над государством

захват бизнесом государства), либо, напротив, государство переходит границы делового сотрудничества и предпринимает действия по бюро- кратически-корпоратнвному контролю над бизнесом (захват государ­ством бизнеса). В зависимости от занятых позиций формируются дей­ствия органов исполнительной власти по разработке целей.

В ряде государств фактором институциональной перестройки структуры принятия решений становятся борьба за коррупционные потоки, противостояние низовой и высшей бюрократии за контроль над отношениями с лобби и стоящими за ними бизнес-структурами.

ВОПРОСЫ АЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ

• Чем принципиально отличается процесс выработки целей в государстве и крупной корпорации?

• Возможно ли — в целом или в конкретных случаях — выра­батывать государственные цели без их дифференциации на подцели?

• Каковы прерогативы исполнительных и законодательных органов при разработке целей?

• Как соотнести вес и управленческие ресурсы лобби и госу­дарственных учреждений при принятии конкретных реше­ний?

• Какова специфика стадии целеполагания в современном рос­сийском государстве?

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

127. Горячева А.Ю. Политический менеджмент: исторический опыт России. М., 2002.

128. Государственное управление и политика / под ред. Л .В. Смор- гунова. СПб., 2002.

129. Желтое В.В. Публичная политика. Кемерово, 2004.

130. Ларичев О.И. Теория и методы принятия решений. М., 2002.

131. Лшпвак Б.Г. Разработка управленческого решения. М., 2000.

132. Перегудов С.П. Корпорации, общество, государство. М., 2003.

133. Плотинский Ю.М. Модели социальных процессов. М., 2001.

134. Прошин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. М., 2001.

135. Туронок С.Г. Политический анализ. М., 2005.

10. Шабров О.Ф. Политическое управление. М., 1997.

ЭТАПЫ РЕАЛИЗАЦИИ И ЗАВЕРШЕНИЯ ПРОЦЕССА ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ Глава 6