5.2. Процессуальные характеристики этапа целеполагания

РАЗРАБОТКА И ОТБОР АЛЬТЕРНАТИВ

Базовым механизмом разработки и выдвижения целей деятель­ности государства выступает рассмотрение разнообразных управленческих альтернатив, фиксирующих различные направ­ления и способы деятельности государства. Разрабатываемые альтернативы призваны в развернутом виде представить наибо­лее важные взаимосвязи между первоначальными замыслами решения той или иной проблемы с результатами возможных целенаправленных действий государственных органов. В этом смысле они выступают в виде неких классификаторов поиска и оценки исходов решений, включающих в себя все возможные (доступные для ЛПР) измерители действий, используемых ресурсов, применяемых средств, результатов действий и кри терпев (полного, частичного) успеха или неудачи. Иначе гово­ря, управленческие альтернативы ранжируют гипотетически возможные действия государства и их последствия.

В принципе, количество рассматриваемых альтернатив опре­деляется характером конкретных задач, складывающейся ситуацией и рядом других факторов (качеством кадров, аналитического инст­рументария и др.). Однако при всех возможных вариантах, как прави­ло, выдвигается не менее трех альтернатив. К этим прогнозным пре­зумпциям относятся:

• максималистская альтернатива, фиксирующая достижение желательных для государства целей;

• минималистская альтернатива, сохраняющая существующее положение вещей даже в случае предпринимаемых действий;

• безопасная, или нейтральная, альтернатива, предполагающая отсутствие негативных для государства последствий в случае его дей­ствий.

По мнению известного специалиста в области государственно­го управления Г. Старлинга, в силу дефицита времени государствен­ные управленцы выбирают первую альтернативу, которая удовлетво­ряет критерию минимального решения.

Чисто технологически разработка и соотнесение альтернатив начинается с уточнения информации относительно эволюции проблем­ной ситуации. Ведь текущая динамика последней может как трансфор­мировать позиции ЛПР, так и сказаться на интересах тех или иных партнеров государства, характере понимания уже сформулированной проблемы и т.д. Одновременно такое информационное обновление базы принятия решений способствует выявлению тех аспектов пробле­мы, которые остались незамеченными ЛПР на первоначальном этапе управленческой диагностики, нарушили или исказили чьи-то интересы в процессе разработки решения. Такое дополнение первоначальной информации о сформулированной проблеме дает возможность управ­ленческим структурам осуществить адекватную развитию ситуации «смену тем» в управленческой повестке дня, скорректировать виде­ние проблемы, лучше сбалансировать отношения среди претендентов на статус ЛПР, а следовательно, повысить гибкость управленческих механизмов. По каждой из выделенных альтернатив рассчитывается соотношение целей и средств, определяются важнейшие постоянные и переменные, внешние и внутренние (пограничные) факторы, рассчи­тывается соотношение выгод и издержек и т.д. При этом, как правило, цели, разрабатываемые в каждый конкретный момент, рассматрива­ются в соответствии с принятием тех решений, которые возможны (или очевидны) в будущем.

Необходимость обновления информационной базы показывает, что выработка альтернатив — сложный и многосоставной процесс. Чаще всего он предусматривает первоначальную разработку так назы­ваемых грубых альтернатив, обозначающих принципиальную направ­ленность курса государства и складывающихся на основании ценност­ных (политических, качественных) подходов, предлагаемых руковод­ством. Как было сказано, Ч. Линдблом предупреждал, что политики в основном ориентируются на приемлемые (удовлетворительные) для них цели, и потому, как правило, вынуждены рассматривать ограни­ченное количество альтернатив. Именно эти грубые альтернативы одновременно сокращают спектр рассматриваемых вариантов управ­ленческих действий и соединяют политические приоритеты с задача­ми управления.

Отбор грубых альтернатив — первоначальный шаг в направле­нии встраивания решения текущих задач государства в его полити­ческую стратегическую линию поведения, общенациональную поли­тику. В целом на этой стадии возможен выбор одного из следующих вариантов:

ш сохранение прежней линии государственной политики в рам­ках традиционных расходов (ресурсов);

• сохранение прежней линии государственной политики при изменении ресурсной базы;

• частичная модификация прежней линии государственной политики;

• разработка нового курса государственной политики при сохра­нении прежних принципиальных подходов;

• разработка нового курса государственной политики при частич­ной трансформации принципиальных подходов;

• разработка принципиально новой государственной политики.

Следует отметить, что в любом случае стратегические цели госу­дарства являются лимитирующим фактором при выработке текущих (тактических) целей. Важно и то, что независимо от выбранного вари­анта в случае его противоречия масштабным устремлениям властей, возникают существенные конфликты между различными структурами государства. Типичным примером такого рода противоречий является формирование политики «перестройки» эпохи «раннего Ельцина», пытавшегося качественно реформировать советскую систему и одно­временно заложить новые приоритеты в систему принятия управлен­ческих решений.

Непосредственным результатом проектирования альтернатив является определение предварительных целей, планируемых средств и используемых ресурсов. В самом общем виде ЛПР таким образом пытается дать ответ на вопрос: соответствуют ли эти данные цели политическим установкам и сколько данный проект будет стоить государству. Впоследствии полученные показатели меняются либо уточняются на основе применения более тонких аналитических техно­логий, способствующих операционалнзации вырабатываемых целей (картирования, диаграммы Исикавы и др.).

Конечной задачей является выбор наилучшей, наиболее прием­лемой для управленческих и прежде всего политических структур, альтернативы при разработке целей. При этом отбор такой альтерна­тивы может происходить как за счет ее последовательного сравнения с другими, так и за счет последовательного отбрасывания худших.

Важной составляющей процедуры разработки и отбора альтер­натив выступает определение верхних и нижних границ решений. Верхние границы фиксируют максимально возможные легальные ограничения деятельности государства по тому или иному вопросу (в том числе в зависимости от прежних обязательств, наличия тех или иных ресурсов, времени решения задачи, доступной информации и др.), а нижние — определяют те параметры его деятельности, которые при­званы сохранить само качество решаемой проблемы. К примеру, нижние границы призваны предотвращать превращение действий по защите водоохранной зоны в мероприятия по ее застройке индиви­дуальными дачами граждан под прикрытием лозунгов о лучшем сохра­нении этой части природы усилиями частников.

Надо признать, что в государстве существуют механизмы, позво­ляющие размывать и трансформировать качество управленческих действий. В частности, принимаемые законы едва ли не всегда (в силу сложности объектов регулирования, уникальности задачи, непрофес­сионализма законодателей и даже корыстных интересов) оставляют лазейки, которые позволяют отдельным силам и лицам под прикры­тием тех или иных общеколлективных целей решать собственные задачи. Типичным примером в данном случае является «коррупцион­ная стоимость» законов, фиксирующая возможности тех или иных структур (лиц) использовать в собственных целях непроработанность управленческих актов. Выбор альтернатив также зависит от характе­ра цели, которую пытается поставить перед собой государство. Ведь его цели могут быть сугубо риторическими, призванными установить должную коммуникацию с общественным мнением и затормозить реальные действия, или же прокламирующими высшие «цели и прин­ципы» правящей партии, или направленными на достижение реаль­ных подвижек при решении сложной общественной проблемы и т.д. В целом можно выделить декларативные, реальные, желательные, оптимальные и удовлетворительные цели. Главное, что при всех воз­ можных вариантах деятельности государства именно их характер зада ет самое пространство разработки альтернатив его возможных дей ствнй.

Встречаются и иные постановки вопроса. Так, ряд ученых ста вит вопрос о выработке супероптимальныхрешений (целей) (СОР) В частности, С.С. Нагель и М.К. Миллс говорят о семи способах полу ченпя СОР, которые сводятся к:

• расширению ресурсной базы решения (адресных субсидий налоговых льгот, способствующих повышению эффективности нацио нальной экономики);

• выдвижению более высоких целей по сравнению с теми, чтс считались реальными прежде (например, расширение контингенте рабочей силы за счет пенсионеров, неработающих женщин и т.д.);

• ориентации на получение существенной выгоды одной сторо­ной (частью населения), в то время как другая при реализации реше­ния потеряет совсем немного;

• задействованию в конфликте (при принятии решений) треть­ей стороны, выполняющей благотворительные цели (например, в виде компенсации государством платы за жилье);

• соединению взаимно неисключающих альтернатив (напри­мер, сочетанию и использованию юридической помощи со стороны государства и частных юрисконсультов);

• устранению или снижению остроты конфликта между сторо­нами вместо попыток полного устранения разногласий;

• разработке пакета альтернатив, приемлемых для сторонников различных политических проектов¹²⁹.

Разработка альтернатив предполагает также оценку ресурсной базы. Государство может располагать как активными (легкодоступ­ными, находящимися в его оперативном обороте), так и мобилизу­емыми (труднодоступными, предполагающими проведение допол­нительных действий по их перемещению, накоплению, включению в работу) ресурсами. К примеру, при разработке бюджета государство может использовать имеющиеся средства, а может и взять кредит для пополнения тех или иных финансовых проектов. Последнее предпо­лагает предварительные согласования с банковскими структурами, включает в себя риск отказа и, следовательно, дополнительный поиск средств и т.д.

Обязательным приемом при разработке альтернатив выступает формулировка подцелей. Эта разновидность ориентиров действий государственных структур обусловлена прежде всего тем, что послед­ние, даже применяя политические измерители проблемы, не в состоя­нии адекватно отреагировать на масштаб и совокупность факторов ее решения, т.е. на тотальное окружение многосоставной среды. Поэто­му они вынуждены сегментировать свои будущие действия относитель­но тех или иных компонентов окружения и разнообразных контра­гентов. Да и сами государственные структуры даже при решении общегосударственной задачи обладают собственными ответствен­ностью, ресурсами, кадрами и т.д., также повышающими их специфи­ческую роль в этом коллективном взаимодействии. Именно эти более конкретные ориентиры деятельности отдельных государственных структур или более частные показатели общеколлективных действий обозначает понятие подцели.

В целом подцели призваны обеспечить:

• оптимальное распределение ролей различных государствен­ных органов при решении общеколлективных задач;

• установление более частных функционально-ролевых зави­симостей между участвующими в принятии решений контрагентами;

ш оптимизацию пространственно-временных параметров буду­щих действий государственных структур по достижению целей.

В конечном итоге подцели призваны уточнить и более подроб­но раскрыть целевые установки государства для его отдельных орга­нов, сохраняя при этом целостность общецелевых установок и ориен­тиров, которыми руководствуется государство.

В ряде случаев удается достигнуть такого внутреннего единства целей и подцелей, и тогда центр тяжести усилий государства перено­сится на процедуры организационного обеспечения их совместной реализации. Однако чаще всего наличие подцелей рождает ряд про­тиворечий с общецелевыми установками. Принято различать два варианта действий государства по урегулированию соответствующих противоречий.

Один из них применяется, когда отсутствует возможность одно­временного продвижения государственных структур и государства к целям и подцелям, что предполагает выдвижение новых или допол­нительных (в связи с обстановкой) приоритетов (критериев) успешно­сти действий. Такие приоритеты (критерии) расставляют новые акцен­ты в понимании важности и первоочередности решений, относящихся либо к базовым, либо к второстепенным задачам. Для этого в основном применяется методика абсолютных или относительных уступок.

Второй вариант устранения рассогласований между целями и подцелями предполагает более детальное разнесение по времени и в пространстве долгосрочных и краткосрочных, ближайших и перспек­тивных задач. Это позволяет не только согласовать действия по реали­зации целей и подцелей, но и в значительной степени синхронизиро­вать эти акции и интеракции.

МЕТОДЫ РАЗРАБОТКИ ЦЕЛЕЙ И ПОДЦЕЛЕЙ

В сочетании с аналитическими методами при разработке решений широко используются интуитивные подходы, подсчет «на паль­цах», чувственные оценки, абсолютизация персонального опы­та ЛПР и другие чисто человеческие технологии определения будущей программатики действий. Это касается не только стадии разработки грубых альтернатив и выдвижения предва­рительных целей, но и — в силу масштабности государственных проектов — всех иных стадий принятия решений.

Исходя из практического опыта принципиальными для приня­тия государственных решений являются следующие методы:

• интуитивные;

• поиска прецедентов;

• поиска аналогий;

• выработки персональных предпочтений;

• рациональные (математические, стоимостные и прочие науч­ные);

• инкрементальные (ориентированные на частичные улучше­ния ситуации);

• смешанно-сканирующие (предполагающие разработку прак­тических рекомендаций на основе применения определенной, объясня­ющей ситуацию в целом теоретической схемы);

• экспериментальные.

Перечень указанных методов позволяет выделить два аспекта. Во-первых, это внутренняя совместимость методов, предполагающая возможность не только сочетать разнокачественные технологии при разработке одних и тех же целей, но и комбинировать их при опреде­лении целей и подцелей. К примеру, при общем понимании ситуации могут использоваться качественные методы, а в дальнейшем, при более углубленном анализе — чисто рациональные методики и аналити­ческие технологии.

Во-вторых, исходя из опыта управления государством как масш­табным социальным институтом следует подчеркнуть, что, несмотря на различия указанных методов, невозможно однозначно отнести одну часть из них к неприемлемым, а другую — к наиболее эффективным для государственного управления. Например, в кризисных ситуациях к успеху нередко приводят абсолютно ненаучные и субъективные интуи­тивные методы. При решении же стандартных задач вполне оправдано применение метода поиска аналогий. Сложные политические пробле­мы легче решаются при выработке предпочтений лидера и т.д.

Ученые пытаются установить и более тонкие взаимосвязи между методами разработки целей. Так, констатируя множество возможных способов решения управленческой задачи, ряд теоретиков пытаются установить даже некие зависимости между этими методами. Напри­мер, X. Рейни¹³⁰ полагает, что в зависимости от характера задач — в частности, применительно к рутинным проблемам — управляющие, как правило, используют сугубо рациональные подходы и связанные с ними математические и иные методы. В случаях нарастания неопреде­ленности и динамичности ситуации управленческие процедуры неиз­бежно усложняются, в результате чего возникают предпосылки для анализа многочисленных альтернатив. И тогда наступает очередь при­менения более интуитивных процедур, основанных на опыте и допол­няющих или заменяющих строго рациональные методы.

Несколько иной подход предложил другой западный ученый Дж. Томсон, полагавший, что рациональные процедуры и методы применимы в основном при двух условиях: когда высок уровень согла­сия управляющих относительно предполагаемых целей и когда столь же высока степень понимания ими взаимоотношений «средств и целей», а также «причин и следствий».

Рассматривая применяемые при целеполагании методы, необ­ходимо сказать об институционально-технологических приемах, на­правленных на легализацию принятых решений. Разнообразные тех­ники и процедуры заключительного оформления решений в виде законов, указов, постановлений и т.д. предполагают соответствующее взаимодействие структур законодательной и исполнительной власти, каждая из которых обладает собственными возможностями в разра­ботке и применении того или иного набора методов.

Учитывая наличие не только методов, но и всех наиболее суще­ственных стадий целеполагания, структуру данного этапа можно пред­ставить следующим образом (рис. 5.1).

ТАБЛИЦА В ПДФ