§4, Процесс идентификации лпр

Функционально-ролевая идентификация ЛПР

Подготовительный этап кладет начало одному из важнейших процессов в принятии государственных решений, а именно - идентификации ЛПР (лица принимающего решения). В данном случае речь идет о конкурентном процессе, в результате которого тот или иной актор занимает позиции, дающие ему возможность принимать окончательные решения относительно оценки и интерпретации проблемы (а впоследствии и иных управленческих процедур по разработке и реализации решений), а также возможность говорить от лица государства по данному вопросу; включая и участие в соответствующих официальных и публичных коммуникациях. Правда, в ряде случаев отдельные позиции ЛПР могут расходиться. К примеру, реальным ЛПР может являться то лицо (группа лиц), которое действует в теневом или полутеневом пространстве власти, а манифестировать, оглашать и представлять принятые от имени государства решения будет уже другой актор, имеющий основания для легального исполнения данных функций.

В силу сложности данного процесса можно выделить три (постоянно налагаемых друг на друга) его уровня, каждый из которых демонстрирует особые механизмы соперничества различных лиц и представителей групп в системе власти и управления (а также и их интересов), которые могут доминировать при принятии конкретных решений. При этом претензии этих акторов каждый раз будут апеллировать к разным статусным и ресурсным основаниям своего местоположения в системе власти и управления, предполагать совершенно различный уровень мотивации и ответственности, а также иные параметры этого идентификационного процесса.

Первый уровень обозначает функционально-ролевые или «жесткие» формы взаимоотношений претендующих на этот статус акторов. Учитывая основной круг лиц, постоянно взаимодействующих в процессе принятия решений, в данном случае уместно говорить об акторах, представляющих политические, административные и экспертные структуры, каждая из которых фиксирует тот или иной уровень возможностей или потенциал претендентов на статус ЛПР. В свою очередь каждая из этих структур также обладает внутренним разнообразием.

Так, к наиболее значимым акторам политического характера можно отнести разнообразные группировки правящих элит, политическую оппозицию и отдельные сегменты общественности или гражданских структур (прежде всего общественного мнения наиболее политически активной части населения). Смысл выделения такого рода образований демонстрирует, что в основание принимаемых решений (в том числе и при применении первичных управленческих процедур) могут помещаться различные по своей направленности оценки и ориентации целеполагания. Причем в определенных условиях (в частности, при резком кризисе легитимности правящего режима) даже политическая оппозиция способна добиться такого результата. При активном использовании СМИ в сочетании с мощными средствами открытого давления на правительство (в виде забастовок) может добиться превосходства своих позиций при принятии государственных решений и общественность.

В более рутинных обстоятельствах весьма высокие возможности для навязывания собственных приоритетов при выработке оценки проблемы и выработке целей демонстрируют различные круги государственной администрации. А в зависимости от уровня решаемого вопроса на первый план могут выходить интересы и позиции ее разных сегментов: центрального, регионального или муниципального характера.

Достаточно ощутимыми являются и позиции экспертно-академического сообщества, которое нередко лидирует при диагностике сложных и нестандартных вопросов. Причем деятельность независимой (особенно международной) экспертизы как правило актуализирует юридические и правовые механизмы контроля, что также зачастую «работает» на повышение ее позиций процессе принятия государственных решений.

Многое зависит и от конкретных функций, которые выполняют различные экспертные структуры, их численности и ряда других параметров. Например, в структуре Конгресса США работает более 800 сотрудников (в то время как в Государственной Думе РФ не более 150). Действующие там подразделения (Исследовательская служба Конгресса, Бюджетное управление, Управление по оценке технологий, Главное контрольно-финансовое управление) играют очень существенную роль при подготовке решений. Причем по узко специальным вопросам аналитические функции разделены с аппаратами комитетов Конгресса и Исследовательской службой, работники которой осуществляют комплексную проработку текущих и стратегических вопросов, анализ законопроектов, рекомендаций Президента, органов исполнительной власти и т.д. А Бюджетное управление при Президенте занимается по сути и публичной деятельностью, подготавливая документы для открытой печати, где дается анализ принимаемых решений с точки зрения различных кругов населения. Все это резко повышает авторитет работников этих служб при принятии решений.

Коротко говоря, названные три группы акторов представляют собой особые субсистемы со своими нормами взаимоотношений, целям и, прерогативами и конкретным и носителям и. И в зависим ости от условий их различные представители контролируют позиции ЛПР, задавая собственные критерии разработки решений. При этом различные структуры обладают и разной ответственностью даже при завоевании статуса ЛПР, Так, у оппозиции, чаще всего не существует заинтересованности в стабилизации общественных порядков, а у экспертов, даже в том случае, если им удастся доминировать в приятии решений, завоеванная позиция, как правило, не связана ни с какими формами формальной ответственности и т.д.

Для понимания специфики идентификации ЛПР на данном уровне важно понимать, что помимо статусных мотиваций и стимулов у претендентов на статус ЛПР существуют и т.н. «истинные цели», т.е. дополнительные установки, как бы форматирующие их стремление занять соответствующее управленческое место. Причем из этого гипотетического перечня мотиваций ни в коем случае нельзя исключать даже злонамеренные цели управляющих (например, желания отомстить, унизить конкурента, оставить о себе любую, в том числе и негативную память в умах человечества («феномен Герострата»). В частности, теоретики выделяют такие их задачи, как:

- доминирование личных интересов (предполагающих имитацию общественно полезной деятельности),

- выживание в системе государственного управления (сохранение служебных статусов),

- позитивное решение управленческой задачи,

- устранение недопустим ого риска при принятии решений.

Важно видеть и то, что интересы и мотивации претендентов на статус ЛПР эволюционируют в процессе конкурентной борьбы, что в свою очередь меняет степень свободы разных акторов. При этом на возможности продвижения акторов к заветной цели большую роль играет и характер внутренней коммуникации, степень перераспределения ресурсов между ними. Большую роль играет и уровень культуры, стиль осуществления каждым представителем указанных групп своих обязанностей.

Функционально-ролевой уровень идентификации ЛПР фиксирует и то, что в ряде случаев в государстве могут возникать различные альянсы между выше указанными тремя группами, претендующими на соответствующий управленческий статус. Классическим примером такого сложносоставного актора выступает так называемый «железный треугольник», демонстрирующий институализированную взаимосвязь между отдельными сегментами государственной бюрократии (в частности, руководителями важнейших министерств), депутатами парламента (отвечающими за соответствующее направление в законодательной сфере), а также связанными с этой областью представителями групп бизнеса (как представителей общественности).

При анализе этой «жесткой» схемы идентификации ЛПР следует помнить, что управленческая значимость всех этих структур и институтов (а следовательно и их сотрудников) обладает весьма подвижным и практическим характером. Например, в 90-е годы прошлого века Администрация Президента России реально повысило свой статус и влияние, превратившись практически в теневое правительство страны. Другими словами, в процессе осуществления своих функций оно перешло от своих вспомогательно-технических функций к политическим, а ее руководители заняли едва ли ни центральное место в иерархии претендентов на статус ЛПР.

Вообще же, учитывая реалии сегодняшнего времени, надо подчеркнуть, что сегодня на место относительно устойчивых (в национальных границах) элитарных кругов приходят чрезвычайно гибкие, постоянно меняющие свою внутреннюю и внешнюю конфигурацию временные альянсы различных группировок правящего класса. При этом для ряда весьма влиятельных группировок статусные позиции ЛПР в конкретном государстве выступают как сугубо эпизодическое явление, обладающее инструментальным характером. Другими словами, вовлеченность в более масштабные по сравнению с национальным государством управленческие и политические отношения данные группы демонстрируют если не отторжение, то весьма незаинтересованное отношение к общеколлективным интересам, партнерам в деле государственного управления.

«Мягкая» идентификация ЛПР

Наряду с этой социально масштабной системой идентификации ЛПР существует и более частная, обозначающая второй уровень идентификации, форма аналогичных взаимосвязей. Однако, в данном случае в конкуренцию вступают уже представители более узких образований, формирующихся и действующих в самом, условно говоря, «подбрюшье власти». Другими словами, речь идет о взаимодействии представителей ближнего и дальнего окружения лидера, которое формирует особое управленческое пространство (и в котором непосредственно принимаются государственные решения). Данная специфика этой узко управленческой сферы и определяет как состав участников, так и характер присущей этой области конкуренции.

Во-первых, к участию в обсуждении вопросов, а, следовательно, и к конкуренции за статус ЛПР допускаются, как правило, только те, кто разделяет общие воззрения лидера, кому он доверяет и на чье мнение и лояльность может положиться. Во-вторых, основными контрагентами в этой сфере принятия решений становятся лица из так называемого ближнего окружения, куда входят представители ряда устойчивых групп. К ним относятся:

- помощники;

- советники-наставники;

- ставленники группы поддержки (партии);

- лояльные сторонники в высшем аппарате управления;

- ученые и независимые эксперты;

- технические служащие (имеющие отношение к обороту важнейшей информации);

- а в ряде случаев, применительно к решению конкретной проблемы, и влиятельные зарубежные деятели.

Свою роль в этой группе играют и представители т.н. дальнего окружения, представляющие ключевых фигур, лояльных лидеру, но действующих в системе власти и управления самостоятельно. Причем эти лица контролируют не только традиционные (т.е. действующие на основе базовых законодательных решений) органы власти и управления, но и те, которые создаются в правовом поле страны для усиления реального политического влияния лидера на те или иные сегменты государства и общества. В целом же устойчивый круг лиц из ближайшего и дальнего окружения, составляет команду лидера, т.е. наиболее мощное образование, действующее в процессе принятия государственных решений.

Применительно же к процессу принятия решений все представители команды переструктурируются и образуют уже несколько иные группы, которые различаются между собой по степени участия, вовлечения в решение конкретной проблемы. Это группы тех, кто участвует в относительно широком (по масштабам этой сферы) обсуждении вопроса; тех, кто готовит документы и материалы для решения задачи; тех, кто имеет доступ к решениям; тех, кто непосредственно принимают решения. Своим местом среди этого круга «своих» обладают и внешние представители, т.е. те, кто представляет интересы наиболее влиятельных групп (бизнеса, администрации, регионов и проч.) по данному вопросу.

По понятным причинам, отношения лидера со всеми этими группами носят самый разнообразный характер: от доверительных до сравнительно официальных. К примеру, контакты с экспертами зависят от их идеологической ориентации. От не вполне лояльных сторонников ряд документов «закрывается», лидер сам берет на себя функции специалиста в той или иной сфере и тем самым эти эксперты выбывают из борьбы за статус ЛПР. Механизмом же, смягчающим этот тип конкуренции и придающим этому управленческому взаимодействию однонаправленный характер, становится координирующая работа помощников лидера.

Для государства очень характерно, что взаимоотношения этих микроуправленческих образований нередко осуществляются в рамках неких вполне институализированных (а порой даже официальных) структур. К примеру, к таким доверенным структурам при Екатерине Первой и Павле Втором относился Верховный тайный Совет, при Екатерине Второй - Конференция (совет) при Высочайшем Дворе, при Алесандре Первом - Негласный комитет, при Сталине - «тройки» и «пятерки» в составе Политбюро, при Горбачеве - часть Политбюро ЦК, заседавшая в «ореховой комнате и т.д.

Весьма характерен стиль деятельности таких структур, что отражается на характере конкуренции за статус ЛПР. Работа там ведется, как правило, без записи и письменных решений, без стенографии и протоколирования. Например, вопросы качественных перемен в советском обществе (в частности, департизации и демилитаризации общества) на начальном этапе деятельности Горбачева никогда официально не обсуждались на Политбюро, но тем не менее согласовывались в частном порядке в межличностном плане между Генсеком и «отцом перестройки» А. Яковлевым, а также некоторым и друг им и руководителями.

Характерно, что и в современной России существуют в какой-то степени аналогичные органы управления, которые используются как институциональные площадки и для решения различных государственных задач, и конкуренции за статус ЛПР (например, Совет безопасности или Госсовет, наличие которых не предусмотрено Конституцией, но которые тем не менее могут считаться формами институциональной поддержки влияния Президента на социальные процессы).

Очень важно, что на исход конкуренции за статус ЛПР среди групп непосредственного окружения лидера во многом зависит от сложившихся отношений в этом «рабочем коллективе». По мнению А. Джорджа, у лидера по отношению к этим микрообразованиям могут быть налажены формальные, неформальные, соревновательные или даже конкурентные отношения. Это не просто закладывает совершенно различные основания для их рабочего взаимодействия с ними, но и создает преимущества определенным липам и группам.

Состав участников «мягкой» идентификации ЛПР:

Лица, готовящие информацию

Участники подготовки решения

Участники широкого обсуждения проблемы (члены команды)

Представители влиятельных групп интересов (бизнеса, регионов и др.)

Принимающие решение

Имеющие доступ к решениям

Для определения победителя в номинации ЛПР в данном случае крайне важны самые различные моменты согласования мнений и разработки решения. Например: каков уровень согласия между участниками обсуждения по конкретной проблеме; кто является ключевым игроком в команде в данном вопросе; существует и если «да», то каков уровень сопротивления важных лиц предполагаемому решении) (в правительстве, бизнесе); насколько могут повлиять на позиции участников обсуждения изменения в окружающей среде (в частности, воздействие общественного мнения); каков характер достигнутого (недостигнутого) компромисса и степень его устойчивости; насколько крепки позиции тех, кто «за» и «против» предполагаемого решения и т.д.

Межличностный уровень идентификации ЛПР

Третьим, завершающим уровнем идентификации ЛПР выступают межличностные взаимоотношения ,характеризующие этот тип конкурентных связей. В данном случае речь идет о тех механизмах завоевания данного статуса, которые применяются в отношениях между конкретным и деятелям и в систем е власти и управления.

Здесь уже важно, насколько тот или иной политик или управленец может использовать тонкие технологии психологического влияния на конкретных партнеров (оппонентов), чтобы завоевать приоритетное положение при принятии решений.

Например, лидер оказывает весьма различные формы давления на своих соратников. При помощи этих инструментов лидер не просто выполняет роль политического и гражданского антрепренера и даже импровизатора, занятого выстраиванием социальной поддержки того или иного решения, но обеспечивает преимущество собственным оценкам и подходам. Строго говоря, у него как политической фигуры существует совсем немного легальных методов воздействия на своих контрагентов. К ним можно отнести: убеждение; торговлю, сделки и временные соглашения; обращение к публике (то есть через обращение к публике лидер воздействует на аппарат управления или оппозицию);активизацию персональной лояльности; идейную идентификацию. При этом каждый из этих способов также может быть дифференцирован определенным образом. Например, лояльность предполагает конформизм, законопослушность, приспособление, внеидеологическую солидарность, а также такие формы выражения пристрастий, как любовь, страсть, уважение, поклонение.

Наряду с этими способами влияния для лидера имеют значения и их сугубо личностные, культурные, стилевые характеристики профессиональной деятельности и поддержания личных контактов, которые могут как подчинять партнеров, так и провоцировать несогласие с ним. Например, как вспоминает Н. Хрущев, Сталин проявлял полную нетерпимость к коллективности в работе. Он действовал не путем убеждения, кропотливой работы ... а путем навязывания, путем требования принятия его понимания вопроса, и кто этому сопротивлялся или старался доказать свою правоту, тот был обречен на исключение из руководящего коллектива с последующим немедленным уничтожением».

У других участников данного процесса также имеются методы завоевания превосходства, однако некоторым из них мешают более специальные задачи. Так, ближайшие помощники должны создавать такую атмосферу, при которой все привлекаемые к консультациям ли­ца будут выдерживать общую тональность рассуждений, развивать идеи лидера, «думать в унисон» с руководителем¹²³. Для этого они ини­циируют и формируют различного рода переговорные механизмы, в результате чего возникают различные союзы, спайки, альянсы, согла­шения. Свою роль они играют и при координации такого рода про­цессов, стремятся сбалансировать конфликт интересов и статусов. В общем, помощники должны осуществлять стратегические и такти­ческие, коньюнктурные и иные замыслы своего руководителя, поло­женные в основу принимаемых решений. При решении этих задач их личные амбиции должны отходить на второй план.

ВОПРОСЫ АЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ

1. Чем обусловлена необходимость этапизации процесса при­нятия государственных решений?

2. Какие основные проблемы решаются на подготовительном этапе принятия государственных решений?

3. В чем состоят особенности сбора управленческой информа­ции для ЛПР?

4. Каковы институциональные условия решения задач под­готовительного этапа?

5. Каковы особенности диагностики и оценки управленчески х проблем политическим лидером (лидерами) в современном! российском обществе?

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Законодательный процесс: Понятие. Институты. Стадии отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000.

2. Конышев В.Н. Принятие решений о военных интервенций отношение Президента и Конгресса США (1982 1!М1| СПб., 1999.

3. Кунц Г., Донел Г. Управление: системный и ситуациопм анализ управленческих функций. М., 1981.

¹²³Ханна У. Процесс принятия решений в организациях государстиникiiiii ра // Современное управление. М., 1997. Т. 2. С. 18.

4. Ларичев О.И. Теория и методы принятия решений. М., 2001

5. Литвак Б. Разработка управленческого решения. М., 2000

6. Литвак Б. Экспертные оценки и принятие решений. М., 199(

7. Любимов А.П. Лоббизм как конституционно-правовой меха низм. М., 1998.

8. Метод ситуационного анализа. М., 1985.

9. Нагель С., Миллс М. Методы поиска супероптимальных реше ний // Эффективность государственного управления / по; ред. С. Глазьева. М., 1998.

10. Функционирование государственного аппарата управления М., 1998.

11. Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном про­цессе. М., 1997.

12. Linder S. Peters B.G. An Institutional Approach to the Theory of Policy-Making: the Role of Guidace Mechanisms in Policy Formulation // Comparative Public Administration. Vol. 1 / Ed. by M. Maor and J.-E. Lane. Aldershot, 1999.

Этап Целеполагания. Глава 5

СУШНОСТЬ И СПЕЦИФИКА ЭТАПА ЦЕЛЕПОЛАГАНИЯ

ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ЧЕРТЫ ЭТАПА ЦЕЛЕПОЛАГАНИЯ

Формулировка цели, создавая некий коридор возможностей для решения проблемы, тем самым открывает новую страницу дальнейших действий государства и прежде всего в части уточне­ния его интересов в данной области и рассмотрения способов урегулирования соответствующей ситуации. Этап целеполага- ния изначально направлен на разработку технологии решения сформулированной ранее проблемы. В свою очередь это предполагает выработку конкретных направлений деятельности государственных органов по производству и разработке коп- П\] кретногорешения, технологий его принятия и окончательного оформления.

^ Представление о направлении действий государственных органов, используемых ими средствах и методах концентрируется в по НИ тии «цель». Цель — это одновременно и ориентир, и побудительная причина деятельности государства, находящаяся как бы за пределам! системы управления государством, но при этом определяющая ее действия, необходимые структурные преобразования, кадровые перемещения и иные параметры активности. Поскольку вырабатываем «цель описывается в виде требуемого результата»¹²⁴ деятельности государства, весь процесс целеполагания обозначает то или ИМ снижение неопределенности в отношении решаемой проблемы, ц одно и проясняет возможность, характер и направления действий государства в складывающихся условиях и обстоятельствах.

Следует отметить, что результаты подготовительного пери создают в данном случае одну принципиальную развилку: решать \. не решать уже сформулированную проблему? Еще в 60-х гг. прошл. века французские ученые П. Мюлле и И. Сюрель выделили т варианта нерешения проблем.

• преднамеренное нерешение, обусловленное сознательным стремлением политико-административных кругов избежать практик ских действий по решению проблемы;

• дискуссионное нерешение, наступающее в результате публичного обсуждения проблемы и критики властей за их неумение спр виться с ситуацией;

• неосуществление решений, обусловленное противоречиям в позициях различных уровней власти и государственного управления.

Проблемы, которые собирается решать государство, в основном носят комплексный характер, предполагающий определение и включе ние в этот процесс множества разнообразных интересов и фактороЕ оэтому государственные органы постоянно сталкиваются с необ ходимостью применения мультикритериального подхода к решении Иьчач.

В тех случаях, когда выбор связан с применением критериев логических, чаще всего требования этого рода способствуют отож- 'тнлению целей и средств и повышению неопределенности задачи fi. Линдблом). Это особенно заметно, когда политические структуры адают правом вето, что позволяет им в принципе помешать разра- ке целей. Поэтому вопрос о способах снижения неопределенности Т)лемной ситуации — путем следования четким управленческим цедурам или усиления персональной позиции политического сра (политической подсистемы) — остается открытым. В каждый Крстный момент различные государственные структуры по-свое- |отпечают» на этот вопрос, применяя различные стратегии сниже- Иоопределенности управленческой ситуации.

11онятно, что уровень политического воздействия в государстве Ык> диверсифицирован: одно дело воздействие высших структур цнтельной власти, другое — законодательных собраний регио- ТЬе — воздействие близкой по духу партии или интересов авто- | >ii группы. Как показывают исследования, в ряде стран для одних чиновников из ведомств, например отдельных штатов США, наиболее авторитетными являются представительные структуры, а для других — главы исполнительных органов: Президент, мэр и т.д. В России для чиновников бесспорен лишь авторитет первых лиц в государстве.

В целом можно выделить различные формы политического воз­действия на разработку конкретных управленческих целей. Так, фор­мализованным характером обладают такие политические документы, как разнообразные доктрины (например, национальной и информа­ционной безопасности), концепции (например, устойчивого развития страны), послания Президента (например, Федеральному Собранию РФ), заявления и меморандумы Правительства. Все они, как пра­вило, процедурно закреплены в структуре этапа разработки целей. Менее формализованы, но при этом более эффективны мнения руко­водства, являющиеся формой оперативной реакции корпуса полити­ков на изменяющуюся ситуацию. Своим неформализованным мнени­ем обладают и различные корпоративные игроки, в том числе частные подрядчики государства, получатели грантов, представители неком­мерческих организаций, которые становятся частью политического лобби в пользу реализации программ, в которых они принимают уча­стие. Нередко и чиновники используют свои политизированные ста­тусы, чтобы протолкнуть собственные, корпоративные замыслы и цели. Еще одной формой политического воздействия на государственные решения обладают заявления парламента, политических партий и дру­гих игроков на поле власти.

Поскольку даже официальные политические документы не все­гда обладают законодательной (т.е. обязательной для исполнен» чиновниками) формой существования, их влияние в основном связи* но с формированием атмосферы целеполагания в государстве, акти визацией гражданских слоев населения и привлечения их внимал к позициям и постановкам вопроса со стороны разных политическ акторов (т.е. легитимацией целей). Реальная степень воздействиям к >л тических оценок (документов) на разработку конкретных целен ;iaN сит от двух факторов:

• наличия у данного актора надежных «приводных ремИ в механизмах государственного управления (например, наличия им дящихся на ключевых постах в системе управления политическ назначенцев победившей на выборах партии или лидера государе которые призваны транслировать и усиливать их позиции, или л< ренных лиц из той или иной политической команды, способных «у дать» органы власти или конкретных администраторов в пеоЛи мости той или иной трактовки событий и постановке вопроса)! политической чувствительности (лояльности, солидарности, нейтральности, неоппозиционности) государственных менеджеров.

Многочисленные исследования (Дж. Марч, Дж. Пфеффер, Г. Саланик и др.) подтверждают, что в государственных учреждениях сотрудники обладают значительно большей политической активно­стью, нежели в коммерческих организациях. При этом их политиче­ские преференции не всегда тождественны основному курсу пра­вительства. Поэтому нередко где-нибудь на региональном уровне политическое влияние оппозиционной партии оказывается значитель­но сильнее, нежели позиция правительства и мнение высшего поли­тического руководства страны.

Помимо различных уровней политического влияния степень их «включения» в разработку целей существенно зависит от сферы ешения проблемы (военная область, здравоохранение, образование др.). Наиболее существенным показателем такого рода воздействия ыл и остается характер взаимодействия административных и поли- пческихструктур в системе государственного управления. В отноше- и последнего аспекта ученые пытаются систематизировать возмож- е варианты взаимоотношений чиновников и политиков.

Так, Д. Олшивски¹²⁶ описывает различные способы восприятия овниками политического воздействия. По его наблюдениям одни ударственные менеджеры обладают <политической проницатель- ью*■, свидетельствующей об их понимании общей направленности дарственного курса при данном режиме, а также его проявлениях ственном департаменте, что позволяет им при желании действо- 1з русле единой политики. Другим свойственны качества, позво- щне им осуществлять более высокий уровень взаимодействия итпческими структурами, в частности, вступая с ними «в торг» Же «в нужные альянсы», необходимые для решения конкретного са (так называемая целенаправленная политика); третьи обла- способностью к установлению еще более подвижных отношений | нческими структурами, позволяющими им применять практи- к называемой избирательной политики, обеспечивающую Ичсскую политическую поддержку их департаментам, должност­ном или же им лично.

Как бы то ни было, под влиянием политических воздействий тех ЫХ акторов чиновники образуют в государстве различные поли-

тические альянсы, коалиции, сообщества или подсистемы (управля­ющих), способствующие или препятствующие разработке определен­ных решений. Такие политические комбинации акторы начинают образовывать еще на предварительном этапе принятия решений, пози­ционируя свои интересы и замыслы, но наибольшее свое развитие, а следовательно, и влияние они получают на этапе целеполагания, а также реализации целей, когда происходит реальное распределение государственных ресурсов.

Определение целей государства, по сути, представляет собой разновидность прогностических, предвосхищающих действительность действий. Для такого масштабного субъекта, как государство, это весьма сложная и многоступенчатая процедура. Ее эффективность в основ­ном зависит от:

• качества применяемых аналитических методик и экспертной поддержки;

• надежности гипотез и других методов работы с информацией;

• наличия лиц, способных генерировать оригинальные идеи и обобщать потоки проблем;

• возможности выдвижения альтернатив;

• изоморфизма институционального дизайна реальному про*] цессу целеполагания;

• надежности способов согласования действий различных rocyl дарственных органов;

• характера профессиональной подготовки кадров;

• уровня технического обеспечения управления.

Учитывая эту зависимость управленческих процедур целенов

лагания от различных организационных, межличностных и прочив условий, многие ученые не без оснований указывают на то, что peillfl ния (разработка целей) начинают приниматься не тогда, когда это нужНЯ а тогда, когда для этого складываются необходимые условия, и nfl числе проявляются потребности определенных лиц и структур. 11|>|н тика показывает, что многие чиновники могут откладывать дела, рые они обязаны делать, в долгий ящик, министерства — не тороиШйв исполнять решения правительства, политики — вести бескоие'ЖШ торг, некоторые из управляющих — пытаться так или иначе ргн нНИ вать собственную идею и т.д. В ряде случаев складывается сшумЦ^Н когда «решения гонятся за проблемами» (X. Рейни), г.е. когда ПОД IH крытием государственных интересов кто-то решает собственные н||^Н лемы. Все это тормозит или даже исключает активную фазу мы|Ш(^<М|^Н целей. Главное, что все эти обстоятельства существуют постоянно, а условия принятия решений складываются стихиЬммМ воздействием чрезвычайно широкого круга факторов.

Деятельность государства в процессе целеполагания может развиваться весьма разнообразными способами. В качестве крайних вариантов можно выделить две модели его действий. Одна из них пред­ставляет собой разновидность модели управления по целям. Это модель достаточно жесткого регулирования и организации совмест­ных действий государственных органов, где поставленные перед ними задачи определяют все основные формы их взаимодействия, фиксируя как начальные и промежуточные, так и окончательные стадии деятель­ности лиц и организаций. В данном случае процесс выработки госу­дарственных решений предполагает исключительно четкую и направ­ленную организацию.

Другая модель, которую можно обозначить как нецелевое пла­нирование, напротив, создает достаточно свободное пространство для государственных структур, которые вырабатывают общую программу (действий, не будучи связанными жесткими нормами и обязательства­ми. В значительной степени это определяется решением плохо структу­рированных проблем. Такой тип поведения государственных струк­тур складывается, когда органам управления и власти не совсем ясна [Окончательная задача, которую они должны решить, и потому они |Ынуждены действовать путем постепенного уточнения как своих Представлений о желательных результатах, так и о самих потребностях. Однако и такой мягкий тип деятельности не уничтожает, а лишь спе­цифицирует понятие цели.

Нередко такой тип действий распространяется и на последу- «ними этап «реализации целей», на котором фазы планирования и прак- ■|4<тких действий по сути сливаются и представляют собой единый BfOK усилий государства по прояснению ситуации и уточнению своих Важностей в деле урегулирования той или иной проблемы. Если Ш1 целевом планировании критерии успешности действий зада- м «мранее, то в данном случае они выстраиваются постепенно. При РМ ключевым элементом процесса принятия решений становится яЧснне новой оперативной информации, способной скорректиро-

• управленческие действия государственных органов.

11 В завершение характеристики общих параметров процесса целе- ЛМ'Имня отметим еще одно его свойство. В силу того что на данном № планируется распределение реальных ресурсов, обязательств ВI <' I ценности управляющих, здесь резко повышается значение Мур, ведущих к перерывам решений. Это часто связано с появле- Нонмх фигур политиков и управляющих, изменением условий, ЙДОнем интересов государства к новым приоритетам, влиянием нЦиж н ых факторов. Более того, само вызревающее в недрах им v ■Milium аппарата решение может порождать новые проблемы. Как справедливо подчеркивали Дж. Марч и Дж. Олсен, проблемы, участ­ники принятия решений, сами решения и варианты выбора имеют свой­ство меняться во времени независимо друг от друга¹²⁷.

Таким образом, выработка целей сопряжена с постоянным воз­вращением ЛПР к более ранним стадиям управленческого процесса — диагностике, оценке, формулировке и переформулировке проблемы. Согласно данным исследований, нарастание конфликтов, возврат к ран­ним стадиям процесса принятия решений в большей степени харак­терны именно для государственных учреждений¹²⁸. По этой причине данный этап принятия решений обретает рваный и неупорядоченный ритм самоосуществления, утрачивая при этом многие черты последо­вательности и рациональности в выдвижении целей. Это еще раз дока­зывает, что ограничения политического характера, комплексность, масштабность, а также высокая неопределенность решаемых государ­ством задач в значительной степени нивелируют значение характер­ных для этого института четких процедур разработки решений.

Вместе с тем такой характер целевого планирования и прогно­зирования показывает, что государство просто по-своему реагирует на те «окна возможностей», которые открываются перед ним относи­тельно решения той или иной проблемы. Это происходит тогда, когда политические силы (позиции) получают перевес перед оппонентами, объединяются и оказывают соответствующее воздействие на аппарат управления, одновременно апеллируя к общественности, добиваясь расположения граждан к тому или иному решению. В силу этого боль­шинство задач, стоящих на этом этапе перед управляющими, сводится к эффективной оценке политических факторов той или иной альтер­нативы, а также спектра сил, обеспечивающих различные варианты будущей реализации решения.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ МОДЕЛИ ЭТАПА РАЗРАБОТКИ ЦЕЛЕЙ

Процесс целеполагания сложен и внутренне противоречив. В самом общем виде он может быть описан через три типа взаи­модействий:

• аналитический, характеризующий то или иное качество при­меняемых процедур разработки альтернатив, уточнения позиций и др.;

127. March J., Olsen J. Garbage Can Models of Decision Making in Organization / In : J. March and R. Weissinger-Bavlon (ed.). Ambiguity and Command. N.Y.: Pitman, 1986.

128. Schwenk C. Conflict in Organizational Decision Making: An Exploratory Study of Its Effects in For-Profit and Not-for-Profit Organization // Management Science. 1990. № 36. P. 436-448

••’ЙнсЛгасА P., Bnratz М. Decisions et Non Decisions: an Analytical Framework // II Political Science Review. Vol. 57. 1963. P. 641—651.

• организационный, фиксирующий уровень согласования дей­ствий различных государственных органов;

• человеческий, раскрывающий особенности межличностных (межгрупповых) взаимоотношений между участвующими в принятии решений акторами.

Многообразие взаимоотношений отражено в различных тео­ретических моделях, фиксирующих наиболее важные соотношения, параметры и составляющие этого процесса. В качестве небольшой иллюстрации назовем несколько подходов, предлагающих собствен­ные варианты трактовки этого этапа принятия решений. Так, Р. Муди фиксирует наличие следующих моделей;

127. жесткой рациональности;

128. ограниченной рациональности;

129. бдительного управления информацией.

В модели жесткой рациональности все стадии взаимодей­ствий основных акторов (лиц, групп управляющих) тесно и рациональ­но связаны между собой. При этом они располагают необходимой для принятия решений информацией о проблеме, вооружены тех­нологиями, позволяющими сделать выбор в пользу исключительной (положительной) альтернативы и тем самым выбрать решение, спо­собное принести максимальный положительный эффект. Кроме того, управляющие располагают всеми необходимыми знаниями о послед­ствиях своих действий. Информационная достаточность сочетается с качественными характеристиками персонала управляющих и исполь­зуемым им аналитическим инструментарием. Все это предопределяет их способности умело сочетать предпочтения и выводить оптималь­ный результат на основе сочетания знаний и ожиданий.

Модель ограниченной рациональности вместо жесткой нор­мативности предлагает иное видение данного этапа управленческого процесса. Здесь также властвует рациональность, но она применяется в значительно меньших масштабах и при коротких сроках деятельно­сти ЛПР. Последние вместо стремления к полноте информации и чет­ким целям ориентируются на приемлемые определения проблемы и до­ступную информацию. В полном соответствии с инкременталистскими подходами для них характерна установка на принятие «небольших» решений и их постоянное осмысление и переосмысление (как их спе­цификации, так и отличия от «больших»). В данном случае превали­рует логика последовательных упрощений целей.

По понятным причинам такая модель непригодна для стратеги­ческого государственного планирования и управления. Более того, она всегда таит в себе опасность, что инкременталистские подходы так или

иначе будут усыплять внимание правительственных руководителей к масштабным задачам, что может привести к утрате ими перспектив­ного видения ситуации. Ч. Линдблом — сторонник именно инкремен- талистских идей — указывал, что обычными способами нельзя ни ре­формировать те или иные области общественной жизни (или саму систему государственного управления), ни проводить жестко направ­ленную государственную политику, ни сделать революционные шаги в сфере управления.

В модели бдительного управления информацией основной упор делается на психологических основах разработки рациональных государственных решений. Сторонники этих идей И. Дженис и Л. Манн считают, что наиболее высоким положительным эффектом при разра­ботке решений обладает оптимальное сочетание жестких целевых установок с личностными ограничениями, заданными дефицитом времени и понимания ситуации (проблемы). Управляющие должны постоянно руководствоваться теми соображениями, что для выдвиже­ния новых альтернатив необходимы постоянный поиск новой инфор­мации, непрерывное переосмысление достигнутого, учет попутных аспектов и последствий принимаемых решений. Чтобы позитивно решить поставленную задачу, ЛПР при рассмотрении всех негативных и позитивных последствий разрабатываемых ими целей должны демон­стрировать свою готовность к риску и даже жертвенности, не жалеть времени для ответа на все поступающие запросы. Коротко говоря, уси­лия управляющих позволяют сохранить приверженность тем или иным установкам вышестоящих структур и компенсировать многие из недо­статков этапа целеполагания.

Наряду с этими теоретическими конструкциями выдвигаются и другие. Так, Дж. Марч предлагает модель мусорного ящика, которая описывает сложные взаимоотношения между всеми агентами разра­ботки решений, при которых одни проблемы выдвигаются на передний план, а другие утрачивают свое значение. Сами управленцы не всегда склонны принимать решения по актуальным проблемам в силу разно­го рода обстоятельств: занятости, увлеченности другими делами или незанятости, которую они не хотят прерывать, перетока сотрудников из одного ведомства в другое, изменения приоритетов в видении цели, динамики ситуации и т.д. Таким образом, проблемы, пригодные для разработки решения, накапливаются, как мусор в мусорном ящике, и к разработке целей управляющие приступают только тогда, когда для этого стихийно складываются соответствующие условия.

Волновая модель, или модель потоков, Дж. Кингдона представ­ляет целеполагание как чередование набегающих на государственных менеджеров «волн» проблем и подходов, которые то поочередно, а то совместно формируют различные приоритеты и цели ЛПР. Симпто­мы таких проблем различны: (данные по безработице, увеличение числа мигрантов, письма граждан и т.д.). Важнейшие целевые приори­теты формируются в политическом сообществе, в самой важной «пита­тельной среде» общества и государства. Здесь они подобно микроорга­низмам рождаются, успешно борются за выживание или погибают. Их качество оценивают в «мозговых центрах», на «фабриках мысли», конференциях, в заинтересованных группах. Они даже могут частич­но быть апробированными на практике в рамках той или иной прави­тельственной программы. При этом некоторые альтернативы могут . иметь длительную «кредитную историю», долгое время проводя в поли­тических «лабораториях», подвергаясь корректировке и уточнению, повторным испытаниям. В конечном счете такая «отладка» решения, апробирование того или иного подхода или альтернатива действий становятся более приемлемыми (неприемлемыми).

В целом все перечисленные особенности данного этапа карди­нально снижают возможность его прогнозирования, а порой даже завер­шенного описания. Однако, несмотря на все свои сложности и экспе­риментальный характер, он все же не совсем бесконтролен. Просто такой характер процесса свидетельствует о качестве среды, в которой государственным менеджерам приходится работать и вырабатывать необходимые для государства решения.