Глава 5. Этапы принятия государственных решений

§1. Модели и критерии этапизации принятия государственных решений

Модели принятия государственных решений

Принципиальная роль лидерской подсистемы, маятниковый характер механизма принятия решений, взаимосвязанные, но противоречивые контуры деятельности государства не отменяют, а лишь усложняют логику характерного для государства целеполагания. Как уже говорилось, персонально-личностные параметры применения разнообразных технологий принятия и реализации решений находятся в сложной взаимосвязи с процедурными и нормативными методам и диагностики, прогнозирования, а также другими приемами выработки и реализации целей. Тем не менее и этот сложный процесс возможно известным образом рационализировать, выявив и определенные модели предпочтений управляющих, и особенности их взаимодействия с объектом регулирования, и перечень решаемых им и задач, и даже некую последовательность предпринимаемых ими акций.

В науке существует немало теоретических моделей, описывающих характер взаимодействия субъекта и объекта управления. Например, Дж. Гиг описывает следующие универсальные типы таких взаимодействий, которые возможно применять и для описания процесса принятия государственных решений:

- модели компромиссов, делающие акцент на способах взвешивания и оценки замен в средствах и целях.

- одно- и многоцелевые и многомерные модели принятия решений. При этом данные модели могут разделяться нате или иные типы в зависимости от числа целей или критериев, которые используются для оценки различных вариантов. В случае применения нескольких критериев - что особенно характерно для государства - модели такого типа определяются как многокритериальные.

- оптимизационные модели, воплощающие концепцию системы в целом для достижения оптимальных результатов в тех или иных (региональных, местных и прочих) локалитетах.

- оценочные модели, с помощью которых версии(альтернативы) и информация объединяются в составное(глобальное) решение.

- познавательные модели, с помощью которых проверяется истинность решений в рамках используемой теории или методов рассуждений (оценки).

- диагностические модели, устанавливающие методы систематического поиска в случае нарушения нормальной работы системы управления.

Наряду с этими, повторимся, всеобщими схемами характеристики взаимодействия субъекта и объекта управления существует немало и других, более частных, но столь же операциональных моделей, описывающих данные взаимодействия. Так, практический опыт позволяет говорить о моделях актуального управления (подразумевающей преимущественно новые, нестандартные программы деятельности субъекта), аккумулятивного принятия решений (предполагающей, напротив, ориентацию на стандартные приемы управленческой деятельности, традиции и стереотипы), командно-административного регулирования (делающей акцент на силовых и принудительных мерах целенаправленной деятельности), волевой некомпетентности (описывающей способы, присущие волюнтаризму и некомпетентному вмешательству в социальные процессы), научного управления (предполагающей широкое использование при принятии решений математического аппарата), с разомкнутой (характеризующей стиль управления без опоры на общественное мнение) и с обратной связью (включающей общественность в процесс разработки государственных решений) и др.

С точки зрения характера взаимодействия государства со своими контрагентами часто говорят об авторитарных (подразумевающих по преимуществу единоличные формы выработки решений), консультационных (свидетельствующих о совместном характере деятельности профессионалов и рядовых граждан, но с высоким уровнем единоначалия) и коллективистских (свидетельствующих о совместном и равноправном характере деятельности профессионалов и рядовых граждан при принятии решений) моделях. Также выделяют институализированные (с доминированием процедурно-нормативных механизмов принятия решений) и слабо институализированные (где доминируют субъективно-личностные установки и приоритеты управляющих), адаптивные (рассчитанные по преимуществу на приспособление, а не разрешение ситуации) и инновационные (предполагающие установку на преобразование и конструирование действительности) модели.

Такого рода теоретические схемы фиксируют доминантные способы и механизмы взаимодействия различных групп управляющих, характерные методы расчета целей и использования ресурсов, а также иные важные параметры процесса принятия решений. В рамках этих своеобразных моделей существуют и различные перечни задач и функций, которые осуществляются управляющими. В то же время при всем своеобразии такого рода действий можно говорить и о неких универсальных составляющих этого процесса, т.е. тех конкретных акциях, которые осуществляются субъектами принятия решений вне зависимости от характера их взаимосвязей со своими контрагентами. Так что, несмотря на дискретный характер процесса принятия государственных решений, содержание, характер и последовательность такого рода действий может быть отображено в соответствующих фазах государственных решений.

Критерии этапизации принятия государственных решений

В этом смысле в процессе принятия государственных решений всегда сохраняется перечень неких обязательных для выполнения задач, взаимосвязь которых и предопределяет жизненный цикл принятого решения. В принципе наличие последовательности в действиях по принятию решений касается любых, в том числе и корпоративных структур. В этом смысле только универсальный механизм «прерыва решений», предполагающий возможность (в силу тех или иных причин) возвращения ЛПР к более ранним стадиям действий и таким образом нарушающий эту последовательность, деформирует самою идею этапизации процесса принятия решений.

С другой стороны, выделение этапов всегда отражает особую логику действий того или иного субъекта, осуществляющего свои специфические задачи. Так что и для государства (в рамках принятия присущих ему решений), несмотря на присущую ему рациональность, существует возможность выделения характерных для него этапов управленческих действий, которые не могут быть описаны сугубо менеджеральными схемами. Ведь в государстве действует особая логика, сочетающая политические и административные, процедурные и субъективные составляющие.

Другими словами, условием состоявшегося (разработанного и в той или иной мере реализованного) решения выступает осуществление определенного круга задач, в свою очередь, востребующих определенные технологии и процедуры. Качественно различный характер стоящих перед корпусом управляющих задач предполагает членение этого процесса на различные фазы и этапы взаимодействия. Различные формы сегментации, дифференциации этого процесса носят не только логический, но и практический характер. То есть, несмотря на то, что в реальности управленческие процедуры так или иначе совмещаются и функционируют, как бы, в параллельном режиме, все же и на практике зачастую складываются препятствия между задачами, выполняемыми на различных этапах и предполагающими включение (взаимодействие) иных акторов и т.д.

На каждом из этапов складывается свой характер взаимодействия между основными акторами, уровнями диагностики ситуации и другими параметрами процесса, что в результате дает основание говорить и о жизненном цикле каждого из этапов. Все это свидетельствует, что тип и характер задач (и соответствующих действий) меняется от этапа к этапу. Однако, смысл выделения различных этапов принятия государственных решений состоит не столько в демонстрации их относительной автономности, сколько в подтверждении ими взаимосвязанного (относительно последовательного) характера осуществления всех минимально необходимых и достаточных действий для производства конкретного решения - от его разработки до реализации.

В то же время надо отметить, что стадиальный характер процесса принятия решений является во многом его логической характеристикой, не «спасая» его от своеобразной инверсионности, то есть наличия возвратных действий и «перерывов в решениях», которые - и каждый сам по себе, и в совокупности - задают целеполаганию и целеосуществлению, условно говоря, «рваный» ритм протекания (не исключая и обрушения продуманной управляющими последовательности действий при принятии решений). Другими словами, ряд самых нестандартных факторов способен усилить дискретный характер процесса принятия государственных решений, заблокировав диагностику проблемы, согласование позиций, выработку целей и т.д. Характерно, что многие западные специалисты значительно чаще фиксируют такие внутренние нарушения цикла принятия решений именно в рамках госучреждений, а не частных корпораций.

В науке применяются различные критерии этапизации процесса принятия государственных решений. Вследствие этого разнообразие оснований дифференциации данного процесса предопределяет и его различную этапизацию. Так, например, введение временного (темпорального) основания дает возможность дифференцировать все управленческие действия государства (органов государства) с точки зрения скорости осуществления им базовых функций. В частности, выделяемые этапы характеризуют то, насколько быстро система управления (политическая система) реагирует на складывающуюся проблемную ситуацию, осуществляет переработку соответствующей информации, обеспечивает взаимодействие акторов, формулирует свой практический ответ на внешний вызов, реализует сформулированный проект.

В зависимости от оценки критичности ситуации для управляющей системы, действия последней распадаются на решение следующих задач: осуществление оперативной разведывательной деятельности для предварительной ориентации в пространстве; применение процедур проект ив но оценочного характера, совмещающих диагностику ситуации с выработкой превентивных мер, исключающих обвальные процессы и предполагающих выбор направления деятельности; осуществление действий, позволяющих гибко переходить от реализации одной альтернативы к другой.

Существуют и комбинированные критерии этапизации процесса принятия государственных решений. Например, учитывая, что в принятии решений так или иначе задействованы технические средства (экспертные системы, компьютеры, которые увеличивают интеллектуальные возможности человека при расчете решений), то весь процесс целеполагания и дифференцируется в зависимости от доминирующего характера взаимодействия либо сугубо человеческих, либо технических компонентов. В частности, памятуя, что при сборе первичной информации максимально используются кибернетические средства, выделяют т.н. машинно-человеческий этап. Там же, где отбор альтернатив или формулировка целей выдвигают вперед человека, говорят о человекомашинном этапе и т.д.

Однако, самый распространенный критерий этапизации процесса принятия государственных решений - это последовательность минимально необходимых и достаточных для производства решений действий. В то же время многие ученые по-своему трактуют такую последовательность, выделяя разнообразные блоки различных акций и интеракций управляющих. При этом одна группа ученых склонна выделять относительно крупные блоки действий управляющих. Так, Р. Денхардт полагает, что такими этапами выступают разработка политических программ, их применение, а также оценка успешности действий или неудач. Л. Планкет и Г. Хелл останавливаются на следующих этапах: выявление проблемы; постановка проблемы; поиск решения проблемы; принятие решений; выполнение решений; оценка полученного результата. Д. Лалумбо и С. Муди предпочитают говорить об определении проблемы, поиске информации, выборе цели и оценке последствий.

Другие ученые, напротив, видят смысл в предельной дифференциации этого управленческого процесса. Так, Р. Рельян, начиная с «постановки задачи», выделяет еще более десяти промежуточных этапов («постановка цели в проблемной ситуации», «выявление альтернатив в достижении цели», «описание состояний внешней среды», «оценка вероятности конкретных состояний во внешней среде», «выявление возможных результатов действия», «описание о оценка результатов в реализации альтернатив в конкретных условиях внешней среды», «выбор критериев оценки соответствия результатов действия запланированным целям», «оценка соответствия результатов поставленным целям», «оценка ожидаемого эффекта действий, «сравнение отдельных альтернатив по ожидаемым эффектам действия»), прежде чем формулирует заключительную фазу - «принятие решения» (утверждение плана решения проблемной ситуации).

Назовем еще два подхода. Так, К. Паттон и Д. Савицки предложили следующие этапы:

1 Обнаружение, определение и детализация проблемы;

2) выявление критериев оценки альтернатив;

3) разработка альтернативных вариантов решения задачи;

4) оценка альтернатив;

5) выбор наилучшей альтернативы;

6) оценка последствий принятого решения.

Д.Веймер и АВайнинг также предлагают ряд новых этапов. К ним они относят: 1) понимание проблемы, 2) выбор и объяснение целей, 3) выбор метода решения проблемы, 4) выбор критериев оценки альтернатив, 5)определение альтернативных вариантов решения проблемы, 6) оценка решения, включающая и оценку последствий, 7) выработка рекомендаций.

Показательно, однако, что сама по себе процедура этапизации характеризует и более общие установки ученых относительно понимания характера принятия государственных решений. Поэтому те из них, кто полагает, что предварительные персональные установки управляющих априори форматируют самою проблему (что как бы оправдывает произвол руководителя и принижает значение формальных процедур), выносят задачу «формулировку проблемы» перед «сбором информации» для ее решения. Иными словами, такие подходы по сути оправдывают ту последовательность действий при принятии решений, которая носит исключительно субъективизированный характер.

Такого рода примеры предполагают четкое различение общей алгоритмической последовательности действий управляющих и ее частных разновидностей, предполагающих применение при принятии решений особых технологий и процедур. Причем поиск наиболее оптимальной последовательности действия можно осуществлять как путем сравнения различных моделей, так и последовательного отбрасывания худших вариантов.

На наш взгляд, минимально необходимый набор управленческих задач, осуществляемых при принятии государственных решений, по нашему мнению, концентрируется в четырех основополагающих этапах: подготовительном, разработке целей, реализации (продвижения, имплементации) целей и оценке эффективности решений.