
- •Глава 1. Принятие государственных решений: объект и предмет изучения
- •§1. Принятие государственных решений как специфическая область научных знаний
- •§2. Процесс принятия решений в структуре государственного управления
- •§3. Основания идентификации механизма принятия решений в системе государственного управления
- •Глава 2. Теоретико-методологические основания теории принятия
- •§1. Основные направления изучения процесса принятия государственных решений
- •§2. Концептуальные основания когнитивной модели принятия государственных решений
- •§3. Базовые компоненты когнитивной модели принятия государственных решений
- •Глава 3. Государство как субъект принятия решений
- •§1. Государство как интегративный актор в пространстве
- •§2. Новейшие теории государства и принятия решений.
- •§3. Государство как специфический субъект принятия решений
- •Глава 4. Многоуровневый характер принятия государственных решений
- •§1. Политический уровень принятия государственных решений
- •§2. «Лидерская» подсистема в принятии государственных решений
- •§3. Макроэкономический и административный уровни
- •Глава 5. Этапы принятия государственных решений
- •§1. Модели и критерии этапизации принятия государственных решений
- •§2. Подготовительный этап принятия государственных решений
- •§3. Информационное обеспечение задач подготовительного этапа
- •§4, Процесс идентификации лпр
- •5.2. Процессуальные характеристики этапа целеполагания
- •5.3. Организационные аспекты выработки государственных нелей
- •6.1. Отличительные черты и принципы этапа реализации государственных решений
- •6.2. Прсшессуальные особенности этапа реааизании государственных решений
- •6.3. Заключительный этап принятия государственных решений
- •Глава 7
- •7.1. Политическое прогнозирование:
- •7.2. Процесс политико-управленческого прогнозирования
- •7.3. Сценарный метод прогнозирования
- •8.1. Сущность и отличительные черты процедуры планирования
- •8.2. Программирование в структуре принятия государственных решений
- •Глава 9
- •9.1. Природа и сущность рисков в обществе и государственном управлении
- •9.2. Риски как фактор принятия государственных решений
- •9.3. Контроль и управление рисками при принятии государственных решений
- •10.1. Социокультурные факторы процесса принятия государственных решений
- •10.2. Социокультурные параметры корпуса политиков и государственной бюрократии
Принятие государственных решений1
А.Соловьев
Введение
Глава 1. Принятие государственных решений: объект и предмет изучения
§1. Принятие государственных решений как специфическая область научных знаний
Универсальные и предметные основания теории принятия государственных решений
Политические и государственные решения
Основания спецификации государственных решений
§2. Процесс принятия решений в структуре государственного управления
Основные теоретические трактовки государственного управления
§3. Основания идентификации механизма принятия решений в системе государственного управления
Двусоставной характер принятия государственных решений
Двунаправленный характер принятия государственных решений
Контрагенты государства
Средовые факторы принятия государственных решений
Глава 2. Теоретико-методологические основания теории принятия государственных решений
§1. Основные направления изучения процесса принятия государственных решений
Направления разработки теории принятия государственных решений
Нормативный и поведенческий подходы
Базовые теории принятия государственных решений
Оценка рациональных и инкременталистских теорий
«Синтетические» теории принятия решений
§2. Концептуальные основания когнитивной модели принятия государственных решений
Установки фрмирования когнитивной модели теории принятия государственных решений
Объект-субъектные противоречия в механизме принятия государственных решений
§3. Базовые компоненты когнитивной модели принятия государственных решений
Структура базовых компонентов теории принятия государственных решений
Объект и внешняя среда принятия государственных решений
Формы поведенческой активности государства
Типы управленческих действий государства
Управленческие задачи в структуре принятия государственных решений
Глава 3. Государство как субъект принятия решений
§1. Государство как интегративный актор в пространстве политической власти и управления
Основные трактовки и подходы к государству
§2. Новейшие теории государства и принятия решений.
Теория государственного менеджмента
Сущность и содержание сетевой теории
Теория электронного правительства
§3. Государство как специфический субъект принятия решений
Социологическая трактовка государства как субъекта принятия решений
Типы и тенденции развития государства как субъекта принятия решений
Глава 4. Многоуровневый характер принятия государственных решений
§1. Политический уровень принятия государственных решений
Факторы уровневой сегментации процесса принятия государственных решений
Политический уровень принятия государственных решений
Особенности механизма принятия решений на политическом уровне
§2. «Лидерская» подсистема в принятии государственных решений
Место и роль «лидерской» подсистемы в механизме принятия политических решений
Спектр отношений лидера со своими ведущими контрагентами при принятии решений
§3. Макроэкономический и административный уровни принятия государственных решений
Специфика макроэкономического уровня принятия решений
Административный уровень принятия государственных решений
Противоречивость межуровневого взаимодействия при принятии государственных решений
Сущность и специфика процесса принятия государственных решений
Природа и отличительные черты механизма принятия государственных решений
Глава 5. Этапы принятия государственных решений
§1. Модели и критерии этапизации принятия государственных решений
Модели принятия государственных решений
Критерии этапизации принятия государственных решений
§2. Подготовительный этап принятия государственных решений
Основные цели и задачи подготовительного этапа
Субъективные основания оценки и диагностики проблемы
§3. Информационное обеспечение задач подготовительного этапа
Особенности информационного обеспечения лидерской субсистемы
Основные фазы информационного обеспечения принятия государственных решений
§4, Процесс идентификации ЛПР
Функционально-ролевая идентификация ЛПР
«Мягкая» идентификация ЛПР
Межличностный уровень идентификации ЛПР
Глава № 6. Этап целеполагания
§1. Сущность и специфика этапа целеполагания
Отличительные черты этапа целеполания
Теоретические модели выработки целей
§2. Процессуальные характеристики этапа целеполагания
Разработка и отбор альтернатив
Цели и подцели в разработке решения
Методы разработки целей и подцелей
§3. Организационные аспекты выработки государственных целей
Организационные аспекты разработки решений
Технологии законодательного процесса
Особенности разработки решений в исполнительных структурах
Глава 7. Этапы реализации и завершения процесса принятия государственных решений
§1. Принципы и отличительные черты этапа реализации государственных решений
Отличительные черты этапа реализации государственных решений
Принципы реализации государственных решений
Базовые черты институционально-организационного дизайна
§2. Процессуальные особенности этапа реализации государственных решений
Внугренние стадии процесса реализации государственных решений
Контроль и мониторинг при реализации государственных решений
Типология процессов имплементации
§3. Завершающий этап принятия государственных решений
Общие параметры заключительного этапа принятия государственных решений
Эффективность государственных решений
Глава 8. Прогнозирование как технологический механизм принятия государственных решений
§1. Политическое прогнозирование: сущность и принципы применения
Место и роль политического прогнозирования в принятии государственных решений
Отличительные черты и структура прогнозирования
Типы политико-управленческого прогнозирования
§2. Процесс политико-управленческого прогнозирования
Процессуальные особенности политико-управленческого прогнозирования
Подходы и методы политико-управленческого прогнозирования
§3. Сценарный метод прогнозирования
Структура и алгоритм сценарного метода прогнозирования
Прогнозные рекомендации
Глава 9. Планирование и программирование в механизмах принятия государственных решений
§1. Сущность и отличительные черты процедуры планирования
Место планирования в системе гипотетического отражения будущего
Тактическое и стратегическое планирование
§2. Программирование в структуре принятия государственных решений
Сущность и место программирования в структуре государственного управления
Ключевые параметры программирования
Типология правительственных программ
Процесс программирования
Методы программирования
Методы и процедуры программной оценки
Типология программных оценок
Процесс применения программной оценки
Госпрограммы в деятельности национальных государств
Глава 10. Политические риски в процессе принятия государственных решений
§1. Природа и сущность рисков в обществе и государственном управлении
Государственные риски
§2. Риски как фактор принятия государственных решений
Риск в структуре процесса принятия государственных решений
Структура государственных рисков
Источники государственных рисков
Государственные риски и ЛПР
Типология государственных рисков
§3. Контроль и управление рисками при принятии государственных решений
Риски и задачи государственного управления
Политические и аналитические методики контроля и управления рисками
Социальные методики контроля и управления рисками
Стратегические модели управления и контроля за рисками
Глава 11. Социокультурные механизмы процесса принятия государственных решений
§1. Социокультурные факторы процесса принятия государственных решений
Роль социокультурных факторов в процессе выработки государственных решений
Структурирование субъективности
Социокультурные параметры деятельности ЛПР
Структура социокультурной составляющей процесса принятия государственных решений
Государство как источник культурной мотивации
§2. Социокультурные параметры корпуса политиков и государственной бюрократии
Социокультурные особенности корпуса российских политиков
Отличительные черты социокультурной оснащенности российской бюрократии
Введение
Роль государства в жизни современного общества, несмотря ни на какие трансформации и изменения данного института, остается значительной и высокой. Его регулятивно-управленческие способности помогают человечеству преодолевать множественные трудности в своем развитии, решать сложные конфликты, выстраивать новые конструкции социальных отношений, оперативно реагировать на вызовы времени. Прошедший XX век дал опыт качественной перестройки базовых властно-управленческих механизмов в государстве, утверждения на практике новых принципов и технологий принятия важнейших для общества решений.
Сопутствующий этому реальному процессу преобразований в лоне государства интерес научного сообщества вылился в развитии и углублении разнообразных отраслей знаний о его управленческой и политической деятельности. Причем, чем дальше, тем больше интерес ученых вызывают те области деятельности государства, которые сопрягают системные изменения в организации жизнедеятельности данного института с эволюцией конкретных технологий осуществления им своих базовых функций. В этом плане большое внимание сегодня уделяется вопросам принятия государственных решений, по сути важнейшему социально-политическому механизму общественного развития, от состояния которого зависит достижение важнейших целей социума.
Характерно для сегодняшнего времени и то, что интенсивное развитие комплекса политико-управленческих наук привело к постановке вопроса о необходимости формирования специализированной теории принятия государственных решений. Речь, впрочем, идет не о концептуализации какой-то абсолютно новой субдисциплины, в основание которой должны быть положены нетрадиционные группы фактов и соответствующие теоретические подходы. На повестке дня стоят, скорее, вопросы дальнейшей спецификации достаточно оформленной отрасли знания, а именно - теории принятия политических решений.
Впрочем, надо признать, что сложившаяся практика интерпретации процесса принятия государственных решений задает как бы двойной фокус понимания проблемы. С одной стороны, весь процесс целеполагания в государстве помещается в контекст теории принятия политических решений, а, следовательно, и в рамки сугубо политологических дисциплин. В настоящее время подавляющее большинство как отечественных, так и зарубежных политологов именно так рассматривает данный процесс, номинируя в качестве политических любые управленческие акции государства.
С другой стороны, «чистые» управленцы, сторонники менеджеральной парадигмы понимают принятие государственных решений как простую экспликацию неких универсальных подходов и технологий целеполагания в сферу ответственности данного социального института1. Иными словами, по их мнению, и способы принятия решений, и эффективность их применения задаются значительно более широкими основаниями, нежели теми, что соответствуют природе и прерогативам государства. Коротко говоря, предлагаемые сторонниками такого подхода кибернетические модели претендуют на объяснение логики любых - протекающих в живой и неживой природе - информационных обменов, а, следовательно, и любых целедостижимых практик. Не стоит, видимо, говорить и о том, что при таком подходе происходит едва ли не полное отождествление механизмов принятия решений в государстве и отдельной корпорации (организации).
Думается, однако, что столь категоричные позиции первого и второго подходов не могут отобразить сущностные параметры процесса принятия государственных решений. Не углубляясь в обоснование специфики последнего, подчеркну только два аргумента. Во-первых, стохастическая природа социальных зависимостей кардинально меняет механизмы информационных процессов, лежащих в основании целедостижения, трансформируя их сущностные параметры. Другими словами, в социальной среде управленческие механизмы в конечном счете обусловлены наличием разнообразных интересов человека, а, следовательно, и вытекающими из них задачами, функциями и целями соответствующих взаимодействий. По этой причине универсальные компоненты деятельности можно рассматривать не более чем средневзвешенные, реально не существующие величины, способные наметить лишь некий вектор развития процесса. Только вектор, но не его специфическое содержание, задаваемое интересами и действующим актором.
Во-вторых, хотя способы взаимодействия людей всегда произрастают изнутри предметно очерченной сферы их деятельности, целеполагание обладает субъективно-волевыми составляющими, делающими акцент на характере и позиции актора. Последний же, обладая многообразными интересами, способен действовать в различных форматах и областях социальной жизни, вызывая к жизни круг особых институтов и механизмов взаимодействия, норм, стереотипов и установок деятельности. В результате в каждой социальной сфере действия данного актора (под влиянием как стихийных, так и сознательных факторов) складывается особая комбинация формализованных и неформализованных потоков действий, групповых и индивидуальных акций и интеракций, в сумме создающих уникальный рисунок применения специфических методов диагностики ситуаций, продвижения и имплементации решений. Так что, важнейшим системообразующим основанием отраслей знания, описывающих процесс принятия решений, является даже не столько предметно очерченная та или иная область социальной жизни, сколько сам актор, субъект целедостижения.
Причем, поскольку политический контекст, содержание управленческих проблем, а также состав исполнителей государственных функций всегда уникальны, то сфера принятия государственных решений предельно специфицирована, а временами с трудом поддается рационализации. Эта область действий представляет из себя скорее череду наиболее показательных прецедентов, сквозь которые проступает влияние двух системобразующих факторов этого процесса: сила власти и воля лидера.
Понятно, что такой подход (в большей степени сближающий процесс выработки целей в государстве с особым искусством регулирования социальных отношений) все равно может и должен найти свое выражение в теоретическом моделировании, выработке соответствующей логики описания. Так что, без разработки специальных теоретических моделей принятия государственных решений любые - универсальные или предметно-политические - подходы будут однозначно страдать однобокостью и неполноценностью.
Коротко говоря, наличие государства как уникального социального актора требует разработки специальных теоретических моделей и соответствующего понятийно-категориального аппарата, способных отобразить присущие ему способы разработки, принятия и реализации решений. И в этом смысле, все эти процессы не могут быть описаны ни единым корпусом интегрированных научных знаний, ни теми понятиями, которые отображают только одну - в данном случае политическую - сферу социальной жизни.
Потребность в разработке узкоспециализированных моделей тем более наглядна, что в настоящее время мы сталкиваемся с такими изменениями, сущность и характер влияния которых на процесс разработки и реализации целей невозможно понять вне соответствующих теоретических конструкций. К примеру, трансформация государства как социального института под влиянием глобализации оказывает на механизм принятия решений одно воздействие, трансформация соответствующей ему политической системы другое, а видоизменение административного аппарата - третье. Или же взять тот факт, что в государствах одного и того же исторического типа проходящие в одно и то же время административные реформы дают не один и тот же, а весьма различный социальный эффект. Понять же все эти превращения и эффекты можно только на основе специализированной теории, которая способна учитывать самые разнообразные (и разнонаправленные) тенденции в процессе и механизмах принятия государственных решений.
Одним словом, понятно, что предметная направленность анализа позволяет при качественном изменении условий функционирования государства заново формулировать и искать ответы на «проклятые», т.е. классические вопросы, которые не терпят однозначности. Например, сегодня крайне актуален вопрос: ведет ли глобализация к усилению директивного характера государственного управления или же государство должно лишь исполнять законы, поддерживая общие правила игра и оставляя свободной инициативу граждан и сетевых объединений?
Еще раз подчеркну, что разработка специализированной теории принятия государственных решений представляется наиболее оправданным и целесообразным шагом при анализе этого сложного круга явлений. Понятно, однако, что решение столь грандиозной задачи предполагает длительные коллективные усилия академического сообщества, сопряжение зарубежного и отечественного опыта, сочетание эмпирических и теоретических знаний. Со своей стороны мы предлагает один из вариантов решения этой задачи. По сути - это попытка последовательного раскрытия различных уровней спецификации процесса принятия государственных решений, то есть тех типов зависимостей, которые заданы то предметным полем политики, то системой государственного управления, то институциональными особенностями государства, то социокультурными или другими средовыми факторами. При этом мы исходили из того, что описываемый нами процесс и механизм принятия государственных решений только частично может быть объяснен не просто известными сегодня теоретическими моделями, но и вообще рациональными методами познания. В этом смысле нам хотелось, если не раскрыть, то хотя бы зафиксировать внимание читателя на сложнейшем процессе сочетания неформальных практик диагностики (оценивания, целеполагания и проч.) проблемы с формальными процедурами разработки и продвижения общеколлективных решений. Собственно, именно этот момент синтеза формальных и неформальных составляющих целеполагания и представляется нам тем эпицентром реального процесса принятия государственных решений, который и должен предопределить разработку его соответствующей - и адекватной - когнитивной модели.
Глава 1. Принятие государственных решений: объект и предмет изучения
§1. Принятие государственных решений как специфическая область научных знаний
Универсальные и предметные основания теории принятия государственных решений. В любом социуме принятие решений выступает универсальным механизмом и формой целенаправленной деятельности любых общественных акторов. По сути - это один из тех «сквозных» процессов, которые присутствуют во всех сферах и на всех уровнях деятельности самых разнообразных субъектов, взаимодействующих между собой по самым различным поводам. Одним словом, и индивид, и группа, и институт в обыденной жизни или же при решении каких-то специальных для себя задач постоянно действуют в формате оценивания ситуации, выдвижения целей, рассмотрения альтернатив их достижения, реализации задач и т.д.
Благодаря этому обще распространенному способу деятельности в науке сформировалась относительно самостоятельная область знаний, описывающая и объясняющая соответствующие механизмы, структуры и технологии человеческой деятельности. Однако, известно, что наука идеализирует и схематизирует те или иные, выбранные для изучения фрагменты действительности, пытаясь целостно и взаимосвязано описать их различные параметры и составляющие. В то же время следует помнить, что форма научного знания обладает существенными познавательными ограничениями, не дающими ей возможности досконально и систематизировано отобразить все черты и свойства, присущие механизмам целедостижения.
Что касается отображения процесса принятия решений, то научное знание предлагает сегодня двоякий подход для его описания. С одной стороны, эта область человеческих действий может быть представлена как разновидность универсального (в известном смысле предметно бессодержательного) взаимодействия, фиксирующего структурно необходимые компоненты целеполагания и их базовые взаимоотношения. Таким образом, присущие этому поведенческому процессу институты и механизмы, действия акторов и другие его параметры способны лишь выделить его среди других типов человеческих действий. В этом случае в расчет могут приниматься лишь те (статусные, морфологические, динамические и проч.) параметры данного процесса, которые в совокупности определяют характер и жизненный цикл принятия решений.
Одновременно принятие решений может быть раскрыто и как предметно направленный, предельно содержательный процесс и механизм достижения целей, заданных теми или иными функциями конкретных акторов и проявляющихся в рамках соответствующей сферы социальной жизни. Такой содержательно насыщенный подход к описанию принятия решений будет характеризовать деятельность различных (индивидуальных, групповых, партийных, государственных и прочих) акторов, действующих в рамках предписанных им полномочий и социальных возможностей. В этом смысле процесс принятия решений отображается в разнообразных отраслях знания (отдельных субдисциплинах), описывающих принятие политических и корпоративных, партийных и государственных решений, индивидуальных и групповых, и многих других типов принятия решений. В этом случае уже учитываются параметры, конституирующие относительно устойчивую совокупность предметно взаимосвязанных элементов, в том числе и конкретных акторов, находящихся в их распоряжении ресурсов, соответствующих институтов и механизмов согласования интересов и т.д.
Учитывая эту внутреннюю раздвоенность научных знаний, описывающих универсальные и предметно-специфические элементы принятия решений, приходится признать, что создать единую теорию этой области человеческих действий оказывается практически невозможно. В конечном счете основанием такого положения является тот факт, что в предметно направленной деятельности человека ее универсальные компоненты являются результатом многократного проявления специфического опыта и не существуют отдельно от решения человеком его конкретных задач. Так что никакие всеобщие и универсальные компоненты принятия решений не могут служить основанием для концептуализации автономной научной отрасли знаний, способной учесть все возможные способы действия разнообразных акторов, присущие им механизмы целедостижения и другие столь же принципиальные параметры данного процесса.
Крайне существенным фактором, не позволяющим универсализировать процесс принятия решений, являются нравственно-этические и стилевые основания деятельности конкретных акторов, опосредующие организационные отношения и превращающие весь процесс принятия решений в уникальное сочетание процедурно-технологических и неформальных, институциональных и неинституциональных компонентов.
Не случайно в науке в настоящее время так и не сложилась единая теория принятия решений, которая в равной степени могла бы объяснить соответствующие действия государства и корпорации, индивида или неправительственных организаций. Накопленный объем знаний позволяет лишь очертить и в предельно общей форме структурировать ту крайне обширную сферу действий, которая постоянно нуждается в уточнении и спецификации в соответствии со сферами действия акторов, присущими им способами выработки и реализации целей, отличительными чертами согласования и субординации интересов, технологиях поиска информации и т.д.
В настоящее время наиболее распространенными типами принятия решений, описываемых в науке, являются обыденные, корпоративные (организационные), экспертные, политические и государственные. В этом смысле каждый из названных типов принятия решений отличается своими особыми характеристиками и чертами, не позволяющими сводить соответствующие корпуса знаний в единый комплекс отдельной су б дисциплины.
Применительно к сфере принятия государственных решений сказанное выше означает, что в соответствующей области теоретических знаний присутствуют две группы представлений. Одна из них фиксирует универсальные черты и свойства объекта исследования данной дисциплины (к которым относятся воззрения относительно формальных составляющих процесса, а именно: акторов, институтов, организации, норм, процедур, технологий, неформальных практик). Другая совокупность знаний связана с отображением предметной стороны процесса и отражает конкретный механизм взаимодействия указанных выше элементов в сфере полномочий государства как особого института власти и управления. Одновременно предметным статусом наделяются и основные компоненты взаимодействия государства со своими контрагентами, соответствующие неформальные нормы и стандарты, традиции и обычаи согласования взаимных интересов и т.д.
Таким образом можно сказать, что предмет теории государственных решений предполагает описание и характеристику показателей, специфицирующих все структурно необходимые параметры данного процесса и потому расширяющих набор изучаемых явлений в контексте целеполагания и целеосуществления. Иными словами, предмет теории принятия государственных решений выражен в наличии тех компонентов, которые раскрывают отличительные черты государства как относительно самостоятельного и автономного актора, обладающего собственным процессом выработки и реализации целей и задающего тем самым оригинальные и не встречающиеся в аналогичной деятельности других институтов и социальных агентов параметры целедостижения.
Своими особенностями эта область теоретических знаний обладает и с точки зрения традиционной дифференциации гуманитарных и естественных наук. В частности, благодаря тому, что государство является участником экономических, политических, правовых и многих иных типов акций (интеракций), а наравне с этим предопределяет движение ряда компонентов (например, информации), которые традиционно относятся к прерогативе естественных наук, весь этот комплекс знаний может формироваться только на междисциплинарных основаниях.
Одновременно описание процесса принятия государственных решений предполагает использование методов, относящихся к различным отраслям научно-теоретической и прикладной областей социального знания. Тем самым теория принятия государственных решений как бы перебрасывает мостик между фундаментальными положениями о власти и механизмах ее применения к описанию конкретных методов урегулирования разнообразных ситуацией.
Политические и государственные решения
В настоящее время большинство ученых рассматривают государственные решения как разновидность публично-политических действий. Однако, такое понимание служит скорее аттестацией сложившемуся положению дел и господствующих в политико-управленческих науках представлений, нежели правомерной оценкой данного типа управленческого процесса принятия решений.
Во-первых, такое понимание тяготеет скорее к формальному толкованию политических решений, понимаемых как действия официальных, наделенных властными полномочиями структур, действующих в соответствии со своими статусно закрепленными правами и прерогативами. Во-вторых, такое понимание по сути игнорирует природу государства как специфического общественного института, обладающего особыми отличительными чертами, не воспроизводимыми ни одним другим политическим актором.
Ниже мы подробно остановимся на описании специфики государства как субъекта принятия решений. Однако, и в данный момент уместно подчеркнуть, что характерный для этого института процесс принятия решений только в известной части может быть расценен как политический. Поэтому разделение политических и государственных решений имеет такой же глубокий смысл, как и отделение политических от неполитических - например, корпоративных - видов решений.
В науке неоднократно предпринимались попытки идентификации собственно политических решений. Однако, чаще всего такие демаркации проводились по формальным основаниям, апеллируя к полномочиям властвующих в обществе субъектов, рациональному характеру действий и даже последовательности определенных стадий активности. Таким образом статус политических принимали все управленческие решения официальных структур, неважно касалось ли это урегулирования каких-то существенных общественных конфликтов или же вывоза мусора с территории муниципального образования.
Однако, политические решения не случайно выделяются в качестве специфической разновидности такого характера действий. По своему типу - это те решения, которые обладают наиболее существенным значением для урегулирования проблем той или иной общности в масштабе присущих ей отношений с другими контрагентами и в связи с перераспределением характерных для этой области ключевых ресурсов при помощи механизмов власти. Таким образом политические решения могут быть связаны только с деятельностью какой-то относительно крупной общности и потому носят обще коллективный характер. Учитывая же, что общеколлективные интересы, ориентированные на ключевые ресурсы, могут достигаться лишь с доминирующих позиций того или иного актора, то властный характер также является атрибутом политических решений. Причем именно применение власти является исходным и определяющим основанием для концептуализации такого типа решений. Не случайно Т. Клементевич называет политическое решение формой «удержания сущностного " социального порядка силой обязательной власти».
Важно отметить и то, что поскольку политические решения предполагают выработку некоего общего интереса властвующих и подвластных (управляющих и управляемых) и, следовательно, обусловливают совместную деятельность по выработке тех или иных значимых для обеих сторон целей, то они неизбежно носят и кооперативный (совместный) характер. В то же время эта форма совместного решения задачи постоянно выражается в сочетании разноплановых методов взаимодействия сторон, переплетении сознательных действий акторов с разнообразными механизмами стихийной самокоррекции их целей.
Таким образом, принятие политических решений представляет собой процесс, в котором доминирующие (властные) позиции одного из акторов при помощи определенных процедур и технологий трансформируются в механизмы соизмерения и согласования интересов и действий с потребностями подвластных. Одновременно этот аспект подчеркивает и то, что политический формат решений неразрывно связан и с распределением ключевых для данной общности ресурсов, неважно материальных или нематериальных. Столь же принципиальной характеристикой является и масштабность данного типа решений, демонстрирующая, что данный формат применим только к тем целям, которые предполагают достижение результатов, имеющих широкое социальное значение и направленных на регулирование значимых (для данной общности) социальных отношений.
Принципиальным значением для характеристики политических решений обладает и сочетание в них публичных, полутеневых и теневых процессов, отображающих различные форматы налаживания отношений властвующих и подвластных. При этом наиболее важным значением обладает публичный характер принятия решений, демонстрирующий, что выдвижение этого типа целей предполагает открытость их обсуждения, ту дискурсивность, которая позволяет включать в процесс разработки целей как профессионалов, так и дилетантов, проявляющих заинтересованность в решении конкретной задачи. В роли последних могут выступать и те или иные представители общественности (причем как сторонники, так и противники властей), и разнообразные групповые объединения граждан, оказывающие непосредственное воздействие на процесс принятия решений. Другими словами, публичность как форма контроля за деятельностью центра власти инкорпорирует гражданское население или его представителей в процесс выработки и реализации политических решений.
Учитывая масштабный характер действий, наличие используемых здесь институциональных структур и посреднических организаций, политические решения как правило представляют из себя надындивидуальные процессы, то есть многократно опосредованные межличностными и межгрупповыми взаимодействиями. К примеру, исходящие от лидера решения чаще всего являются результатом многочисленных воздействий его окружения, контактов с заинтересованными корпорациями, вынужденных поступков, обусловленных влиянием международных структур и т.д.
К универсальным характеристикам политических решений можно отнести и действия акторов, обладающих легальными (формально признанными) и легитимными основаниями использования своих властных полномочий. Например, это могут быть те действия партий или государства, которые не просто выполняют надлежащие функции, но и опираются при этом на поддержку своих сторонников, признающих правомерность их действий. Таким образом политические решения соединяют как легальные, так и легитимные основания деятельности акторов.
Учитывая потребность в получении наиболее широкой социальной поддержки, политические решения неизменно включают в себя и распределение необходимых для завоевания расположения людей ценностей, которые в свою очередь апеллируют к их интересам и потребностям.
Благодаря всем выше обозначенным свойствам политических решений, можно сказать, что их разработка и реализация представляет собой комплексный процесс, сочетающий акции формального и неформального, восходящего и нисходящего толка, демонстрирующий переплетение процедурно согласованных «цепочек» действий со стихийными практиками, публичных с теневыми и полутеневыми связями, односторонних и двусторонних контактов властвующих и подвластных. Очевидно, что весь этот поток взаимодействий принципиально неспособен укладываться в какую-то формализованную, процедурную оболочку разработки целей. Так что, принятие политических решений только частично может быть институализировано и операционализировано. Присущий этому процессу аритмичный стиль взаимодействия акторов формирует крайне своеобразный жизненный цикл разработки и продвижения политических решений, отличающий его от всех иных способов целеполагания и целедостижения.
Понимание такого характера политических решений, дает возможность более строго выделить его сущность и специфику. В целом их можно определить как комплекс сложных и иерархизированных управленческих действий властвующих (по отношению к подвластным) структур, носящих обще коллективный характер и предполагающих совместное выдвижение и реализацию поставленных целей как на кооперативной, так и на конкурентной основе.
Среди политических акторов, практикующих такой тип принятия решений находится целый ряд коллективных агентов: партии, лобби, избирательные блоки, международные политические организации и т.д. При этом у каждого из этих акторов складываются соответствующие масштабы деятельности, формы и способы выработки целей, взаимодействия с контрагентами и другие параметры деятельности.
Основания спецификации государственных решений
Теснейшим образом с корпусом политических решений связаны решения государственные. Однако, они слишком специфичны, чтобы их можно было бы целиком и полностью отнести к разряду политических. Ниже, раскрывая уровни зависимости и взаимодействия государства с различными параметрами своей внешней и внутренней среды, мы более подробно раскроем эту специфику. Однако, в данный момент следует подчеркнуть самые принципиальные параметры, выделяющие этот тип принятия решений не только из разряда политических, но и всего спектра управленческих решений в целом.
Итак, выполняя ряд безусловных для себя функций (интеграции населения на определенной территории, организации и поддержания порядка в сообществе находящихся под его юрисдикцией граждан, осуществляя суверенитет населения, обеспечивая связь управленческой активности правящего класса с интересами всего населения и т.д.), государство выступает как институт принимающей политические решения. То есть, политическая составляющая всегда присутствует в свойственном ему типе решений. В то же время препятствиями для отождествления государственных с политическими решениями следует считать следующие факты:
- государство как особый институт действует в различных сферах социума, осуществляя не только политические, но и правовые, экономические и прочие функции в общественной жизни, что позволяет оценивать его как интегративного, консолидаризированного актора, не обладающего каким-то одним предметно определенным социальным обликом;
- в то же время в своем собственно политическом измерении государство представляет собой лишь одного из акторов в публичной сфере власти, вынужденного, как и все, соперничать со своими оппонентами, повышать легитимность решений и испытывать те же проблемы при осуществлении своих функций, что и другие политические субъекты, вынужденное действовать по законам и правилам конкуренции;
- разрабатывая и реализуя управленческие цели, государство применяет при этом разнообразные, а подчас и прямо противоположные по отношению друг к другу критерии и методы оценки проблемных ситуаций, нормы и стандарты решения стоящих перед ним задач, используя неоднозначные способы и технологии действий;
- процесс принятия государственных решений предполагает (необязательную для политических решений у других акторов)трансформацию (или же определенное сосуществование) статусов властвующих и подвластных в позиции управляющих и управляемых. Таким образом действия государства обозначают некий синтез ассиметричных статусных позиций, при которых властвующие (подвластные) вынуждены сужать (расширять) свои полномочия в связи с нормами и организационным и требованиям и, призванными обеспечить их согласованные действия в поле управления. Обретаемые в результате такого соединения управленческие статусы и роли предполагают уже новую, специфическую субординацию и иерархию в их отношениях, комбинацию вертикальных и горизонтальных взаимозависимостей;
- присущий государству публичный характер принимаемых решений - в силу обязательного наличия теневых и полутеневых способов согласования интересов, достижения компромиссов и проч. - следует расценивать скорее как часто повторяющееся следствие деятельности госучреждений, нежели непременное правило их деятельности. Многие решения принимаемые государственными органами в принципе не рассчитаны на публичность, а нередко оглашаются таким образом, чтобы скрыть истинные цели правящих группировок. Другими словами, публичность нередко выступает средством манипулирования верхами общественности, за счет чего изменяется баланс сил, характер взаимодействия бюрократических и политических структур.
Коротко говоря, лишь признавая неизменность политической компоненты, - хотя и постоянно встроенной в сложный процесс выработки и реализации обще коллективных целей - но тем не менее лишь одной из составляющих процесса выработки целей, позволяет отнести государственные решения к разновидности политических. Как верно замечает ряд западных специалистов, «государственное управление - это тот сектор управления, который находится в политическом окаймлении».