3 Правовая основа бюджетного устройства рф

Бюджетные правоотношения - регулируемые бюджетным законодательством отношения, возникающие в бюджетном процессе меж­ду его участниками, а также между субъектами этих правоотношений в ходе функционирования бюджет­ной системы страны.

Б.п. относятся к области публич­ного права; они определяют бюджетные права каж­дого из субъектов этих правоотношений. Нормы граж­данского права в сфере Б.п. не действуют.

Многообразие Б.п. и одновременно их специфика, обусловленная сферой возникновения, предопределя­ют деление Б.п. на две группы:

к первой относятся Б.п., возникающие в связи с формированием доходов и осуществлением расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществлением гос. и муницип. заимствований, регулированием гос. и муницип. долга;

ко второй - Б.п.,. возникающие между участниками бюджетного процесса на всех его этапах, т.е. в ходе составления исполнит, органами власти и органами местного самоуправления проектов бюджетов всех видов и уровней, их рассмотрения законодат. (пред­ставительными) органами власти и местного самоуп­равления, утверждения и исполнения бюджетов, а так­же контроля за их исполнением.

Б.з. Российской Федерации - это иерархическая сис­тема нормативных правовых актов.

Иерархия нормативных актов действующего Б.з. реализуется на основе четкого их структурирования, прежде всего по содержанию правовых норм. В соответствии с ними все нормативные правовые акты РФ подразделяются по четырем уровням:

основу 1-го уровня составляет Бюджетный кодекс РФ;

2-й уровень представлен федеральными и субфедеральными законами, а также нормативными актами представительных органов местного самоуправления

Федеральные - ФЗ о федеральном бюджете на соответствующий год, ФЗ «О бюджетной классификации» от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ, ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ, «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ

Областные – Закон «О межбюджетных отношениях в Оренбургской области» от 30 ноября 2005 г. N 2738/499-III-ОЗ, Закон «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Оренбургской области» от 1 сентября 2005 г. N 2552/463-III-ОЗ, Закон об областном бюджете на соответствующий год

Местные – Решения о бюджете г.Оренбурга на соответствующий год;

3-й уровень - постановлениями и распоряжениями Правительства РФ и правительств субъектов РФ, а также нормативными актами органов местного самоуправления

Постановление Правительства РФ «О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 годы» 2005 года;

4-й - правовыми актами Министерства финансов РФ и др. федеральных ведомств, касающихся бюджетной сферы, а также нормативными актами субъектов нижестоящего уровня

Приказ Минфина РФ от 27 августа 2004 г. N 243 "О методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений".

Основные характеристики системы бюджетного законодательства:

1) Иерархически построенное Б.з. РФ устанавливает соотвест. приоритеты, если нормы одних законодательных актов противоречат другим. Так, федеральные и субфедеральные законы, а также нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, принимаемые соответственно на федеральном, субфедеральном и муниципальном уровнях, не могут противоречить Бюджетному кодексу РФ. В случае их противоречия приоритетными являются правовые нормы Бюджетного кодекса РФ.

Во многих странах Б.з. построено аналогично россий­скому: между нормативными правовыми актами раз­ного уровня установлена определенная иерархия, по­зволяющая увязать их в единую систему. В отличие от такого характера взаимоотношений между правовы­ми актами разного уровня в США на федеральном уровне и в штатах действуют автономные бюджетные акты, правовые нормы к-рых нуждаются в гармони­зации. Это порождает проблему «нестыковки» Б.з. федерального и штатного уровня.

Если правила, установленные международным до­говором Российской Федерации, отличаются от правил, предусмотренных бюджетным законодательством РФ, применяются правила международного договора. Международные договоры Российской Федерации применяются к бюджетным правоотношениям, регу­лируемым Бюджетным кодексом РФ, непосредствен­но, за исключением случаев, когда из международно­го договора следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.

2) Часть Б.з. РФ (напр., Бюджетный кодекс РФ, Феде­ральный закон «О финансовых основах местного са­моуправления в Российской Федерации» (1997) и др.) имеет долгосрочный характер, другая - действует толь­ко в пределах одного года (напр., федеральные зако­ны о федеральном бюджете на соответств. год, зако­ны субъектов РФ об их бюджетах на соответств. год, решения представительных органов местного самоуп­равления о местных бюджетах на соответств. год). Так, федеральный закон о федеральном бюджете принима­ется на финансовый год и вступает в силу со дня его подписания; при этом он подлежит немедленному опуб­ликованию.

3) Акты бюджетного законодательства РФ не имеют об­ратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотре­но Бюджетным кодексом РФ или федеральным законом.

Бюджетный кодекс - кодифицированный акт, регули­рующий бюджетные правоотношения и устанавлива­ющий механизм правовой ответственности за бюд­жетные правонарушения.

Не все страны мира имеют Б.к., многие ограничиваются принятием законов по разл. вопросам бюдж. правонарушений.

Необходи­мость принятия кодекса в РФ была обусловлена ря­дом причин:

а) большая часть положений и норм в действующем бюджетном законодательстве России к сер. 90-х гг. XX в. значительно устарели и переста­ли соответствовать действующей Конституции РФ;

б) практически полностью отсутствовали нормы, рег­ламентирующие процесс исполнения бюджета, конт­роля за его исполнением, а концепция казначейской системы исполнения бюджета не имела законодатель­ного закрепления;

в) ежегодно меняющиеся принци­пы организации взаимоотношений между федер. бюд­жетом и бюджетами субъектов РФ при составлении и утверждении федер. бюджета требовали законода­тельного закрепления основ межбюдж. отношений в постоянно действующем акте;

г) необходимо было ус­тановить ответственность участников бюджетного процесса за неполное и несвоеврем. финансирование, нецелевое использование бюдж. средств, невозврат бюджетных ссуд, поскольку нормы, законодательно регулирующие ответственность участников бюджет­ного процесса, либо отсутствовали, либо содержались в подзаконных актах.

Отсутствие систематизир. пра­вового акта в России способствовало:

- хроническому неисполнению законов о бюджете;

- недофинансированию отд. видов расходов и задержкам в их финан­сировании;

- нецелевому использованию бюджетных средств и финансированию расходов, не предусмотр.законом о бюджете;

- неполному отражению доходов, получаемых бюджетными учреждениями, органами гос. власти, гос. пр-тиями от использования гос. соб­ственности, в бюджете.

Значение Б.к. РФ характе­ризуется тем, что он:

вводит осн. понятия и термины бюдж. законодательства, бюдж. правоотношений,

оп­ределяет гл. принципы построения бюджетной сис­темы страны;

законодательно регламентирует раз­граничение и распределение доходов и расходов между уровнями бюдж. системы,

определяет полно­мочия органов законодат. и исполнит, власти всех уровней по формированию доходов, расходов и де­фицита соотв. бюджетов;

вводит систему управления гос. долгом и государственными заимствованиями, регулирования долга иностр. гос-в перед РФ;

опре­деляет возможные источники финансирования и пре­дельные размеры дефицита бюджетов всех уровней, условия и порядок эмиссии гос. (муницип.) ценных бумаг;

формирует принципы и порядок регулирова­ния межбюдж. отношений, определяет процедуры передачи расходов и доходов с одного уровня бюдж. системы на др., формы и условия предоставления финанс. помощи из федер. бюджета и бюджетов субъектов Федерации, права федер. органов власти и органов власти субъектов РФ при предоставлении финанс. помощи;

устанавливает участников бюдж. процесса и их полномочия;

регламентирует все ста­дии бюджетного процесса, детализируя нормы для федерального бюджета;

раскрывает методологию концепции казначейской системы исполнения бюдже­та с зачислением всех доходов на единый счет Феде­рального казначейства РФ и финансирования всех расходов с единого счета Казначейства, что позволя­ет представителям Казначейства проверять расходо­вание средств бюджета на соответствие закону о бюджете и сводной бюджетной росписи;

предусмат­ривает финансовый контроль за исполнением бюд­жета, осуществляемый в форме парламентского или административного контроля, и определяет объем контрольных полномочий органов исполнит, и зако­нодат. (представит.) власти, а также правовые послед­ствия отклонения соотв. органами власти отчета об исполнении бюджета;

предусматривает систему ад­министративной и имущественной ответственности за нарушение бюдж. законодательства.

Бюджетные полномочия - совокупность предметов ведения, прав и обязаннос­тей органов государственной власти (федеральных и субфедеральных) и органов местного самоуправления по принятию правовых актов, относящихся к бюджет­ной сфере, регулированию бюджетных отношений, а также осуществлению бюджетного процесса на всех его стадиях.

В состав органов, обладающих Б.п., вхо­дят: органы законодательной (представительной) и ис­полнительной власти, включая Президента РФ и со­ответствующих руководителей субъектов РФ, финан­совые органы, органы денежно-кредитного регулиро­вания, органы государственного и муниципального финансового контроля. Каждый из этих органов име­ет собственные задачи и действует в пределах закреп­ленных за ним полномочий.

Поскольку Б.п. обладают субъекты публичной влас­ти всех уровней, возникает необходимость разграни­чения полномочий между ними. Основанием для такого разграничения служит четкое разделение пред­метов ведения между органами государственной вла­сти (федеральными и региональными) и местного самоуправления, зафиксированное в Конституции страны.

Под предметом ведения понимаются виды, направления и сферы деятельности, регламентацией и регулированием к-рых занимается соответств. орган гос. власти или местного самоуправления.

Многогранные Б.п. федеральных органов государ­ственной власти России зафиксированы в Бюджетном кодексе РФ. К ведению федеральных органов от­носится:

- установление общих принципов организации и фун­кционирования бюджетной системы Российской Фе­дерации, разграничение расходных полномочий и адекватных им доходных источников между уровня­ми бюджетной системы страны, распределение средств между бюджетами разных уровней в порядке межбюд­жетного регулирования доходов от федеральных на­логов и др. доходов федерального бюджета;

- установление порядка и последовательности осуще­ствления бюджетных процедур, определяющих осно­вы организации бюджетного процесса (на всех его ста­диях, включая контроль за исполнением бюджетов и утверждение отчетов об исполнении бюджетов) на всех уровнях управления; утверждение бюджетной клас­сификации Российской Федерации; установление еди­ных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российс­кой Федерации; установление основ формирования доходов и осуществления расходов из бюджетов всех уровней; определение основ и установление порядка осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ и порядка управления государственным и муниципальным долгом;

- установление порядка осуществления бюджетного процесса на федеральном уровне, включая проведение контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; установление порядка формирования доходов и осу­ществления расходов федерального бюджета и бюд­жетов гос. внебюджетных фондов; установление по­рядка и условий предоставления финансовой помощи из федерального бюджета нижесто­ящим бюджетам (бюджетам субъектов Федерации и местным бюджетам), а также фактическое выделение финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации и местным бюджетам; установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов; установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг; установление оснований и порядка привлечения к ответственности нарушителей бюджетного законода­тельства Российской Федерации;

- организация и осуществление бюджетного процесса на федеральном уровне; проведение контроля за исполнением федерального бюджета и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; осуществление Россией государственных заимствований и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом Российской Федерации; и др.

Б.п. органов государственной власти субъектов Федерации аналогичны полномочиям, установленным для федеральных органов государственной власти, но с учетом специфики, характерной для среднего (регионального) уровня государственного управления. Эта специфика приводит к тому, что субъекты Федерации:

- устанавливают совместно с органами гос. власти Российской Федерации порядок и условия предоставления финансовой помощи субъектам Федерации;

- производят разграничение расходных полномочий между своим (региональным) бюджетом и местными бюджетами;

- осуществляют распределение доходов от региональных налогов и сборов и иных доходов субъектов Федерации между своим (региональным) бюджетом и местными бюджетами;

- определяют порядок направления в региональный бюджет доходов от использования собственности субъекта Федерации, доходов от налогов и сборов субъекта Федерации, иных доходов регионального бюджета;

- определяют порядок и условия предоставления финансовой помощи из своего бюджета местным бюджетам, а также осуществляют фактическое выделение средств из регионального бюджета нижестоящим (местным) бюджетам;

- устанавливают порядок осуществления бюджетно­го процесса (включая контроль за исполнением бюд­жета и составление отчетности об его исполнении) на региональном уровне;

-осуществляют бюджетный процесс на региональном уровне, т.е. составляют и рассматривают проекты бюджетов субъектов Федерации и консолидированных бюджетов субъектов Федерации, утверждают и испол­няют свои бюджеты, осуществляют контроль за их исполнением и утверждают отчеты об исполнении бюджетов субъектов Федерации и бюджетов террито­риальных государственных внебюджетных фондов;

- устанавливают порядок и условия предоставления бюджетных кредитов за счет средств регионального бюджета, определяют перечень и порядок осуществ­ления субфедеральных внутренних и внешних заим­ствований, управляют своим (региональным) государ­ственным долгом, осуществляют др. полномочия в бюджетной сфере.

Б.п. органов местного самоуправления ограничены рамками бюджетных прав и обязанностей, закреплен­ных за органами местного самоуправления и муници­пальных образований. К их ведению относятся:

- определение порядка направления в местные бюд­жеты доходов от использования муниципальной соб­ственности, местных налогов и сборов, а также иных доходов;

- установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов, а также фактич. выделение средств в про­цессе исполнения местных бюджетов;

- определение порядка и фактич. осуществление му­ниципальных заимствований, а также управление му­ниципальным долгом;

- установление порядка осуществления бюджетного процесса на муниципальном уровне, а также факти­ческое его проведение на всех стадиях, включая конт­роль за исполнением местного бюджета и утвержде­ние отчета о его исполнении.

Четкое разграничение Б.п. между федеральными и ре­гиональными органами государственной власти и органами местного самоуправления позволяет опре­делить тот уровень бюджетной системы, за счет к-рого должно происходить финансирование соответств. ме­роприятий.

Определенная часть Б.п. относится к предметам совме­стного ведения органов власти разного уровня. Напр., полномочия в части государственной поддержки отд. отраслей народного хозяйства (промышленности, строительства, сельского хозяйства и др.) отнесены по Конституции Российской Федерации к предметам со­вместного ведения федеральных и субфедеральных органов власти. Поэтому финансирование мероприя­тий, связанных с осуществлением названных полно­мочий, контроль за ними и т.п. находится в компетенции органов власти сразу двух уровней - федерально­го и регионального. Соответственно и финансирование этих полномочий должно осуществляться из федераль­ного и субфедерального (регионального) бюджетов.

Часть Б.п. органы государственной власти одного уров­ня могут передавать на другой уровень. Так, руковод­ствуясь статьей 78 Конституции Российской Федерации, федеральные органы по соглашению с органами ис­полнительной власти субъектов Федерации могут пе­редавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Федерации по согласованию с федеральными органами могут пе­редавать последним часть своих Б.п. Передача Б.п. может осуществляться также от феде­ральных и субфедеральных органов государственной власти к органам местного самоуправления. В этом случае основанием для подобной передачи Б.п. слу­жат государственные полномочия, передаваемые муни­ципальным образованиям. При передаче Б.п. одновре­менно должны решаться вопросы об источниках финансирования полномочий, передаваемых как вверх, так и вниз по бюджетной системе Российской Федерации.

Выполнение муни­ципальными образованиями отд. государственных полномочий является отражением взаимодействия госу­дарственных органов с органами местного самоуправ­ления. Подобное взаимодействие очень важно и государ­ственным, и муниципальным органам, т.к. позволяет, с одной стороны, с наибольшей эффективностью решать вопросы лучшего обслуживания населения, а с другой - демократизирует процесс осуществления государствен­ных функций.

Передача государственных полномочий органам мес­тного самоуправления осуществляется только в отно­шении нек-рых государственных полномочий, а пото­му имеет свои пределы, ограниченные той ролью, к-рую могут играть органы местного самоуправления в эффективном выполнении этих полномочий.

По своему содержанию государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления под­разделяются на след. группы:

Наделение органов местного самоуправления отд. государственными полномочиями может осуществляться либо применительно ко всей системе органов местного самоуправления, либо только по отношению к конкретным муниципальным образованиям. Но в обоих случаях передача государственных полномочий органам местного самоуправления должна производиться лишь при обязательном соблюдении 3-х условий:

а)передача государственных полномочий оформляется законодательным актом, принимаемым либо Федеральным Собранием Российской Федерации, либо соответствующим представительным органом государственной власти субъекта РФ;

б) любой акт передачи органам местного самоуправления государственных полномочий должен сопровождаться также и передачей финансовых средств, необходимых для осуществления этих полномочий, для чего вопрос о финансовом обеспечении должен решаться одновременно с принятием законодательного акта о передаче полномочий;

в) переданные полномочия должны оставаться подконтрольными государству, однако при осуществлении государственного контроля должно соблюдаться требование, содержащееся в Европейской хартии о местном самоуправлении, состоящее в том, что вмешательство контролирующего органа в деятельность муниципального образования должно быть соразмерным значимости интересов, к-рые призвано защищать это вмешательство.