17 Понятие законодательства. Требования к законодательству или критерии его качества

В юридической литературе и в обыденной жизни широко расиро^ странен термин «законодательство». Он понимается по-разному. 1

В соответствии с первой точкой зрения законодательство — это <ш вокупность законов1.

Согласно второй точке зрения — совокупность нормативных дМ тов, издаваемых федеральными органами власти2. От рафинировав ного (или узкого) понимания законодательства заставила отказатьсУ сама жизнь: нехватка собственно законов особенно остра была в пер(^ од перехода к рыночным отношениям. Однако на сегодняшний де/ этот голод устранен, он восполняется с помощью подзаконных норЦ тивных актов. Нельзя не считаться и с правовым менталитетом на" да. В сознании людей любое нормативное веление верховной влас^ всегда приравнивалось и приравнивается до сих пор к «закону». В: щиту этой точки зрения выдвигаются и другие аргументы. Так, ней7 торые ученые утверждают, что исключение из системы законодателе ства, например, ведомственных нормативных актов означает призц! ние «фрагментарного» характера законодательства, что «негатив» отразится на всей системе, поскольку позволит каждому, теперь \ ж отдельному звену функционировать самостоятельно, не обеспечим единство и взаимодействие всех звеньев»3.

Сторонники третьей точки зрения считают, что законодательв во — это совокупность всех действующих нормативных актов в страж (как федеральных, так и региональных). Эта позиция стала завоет! вать все больше сторонников в связи с тем, что массив и значимое» законодательства субъектов Федерации все более возрастаю! В принципе, научно стерильным является именно такое пониман|| законодательства.

Тем не менее пока наиболее предпочтительным представляет^ второй подход. Аргументы здесь таковы

«и раничение законодательства только законами не соответст- дсйствительной роли Президента, Правительства и мини-

I и*;

» ик. почение в это понятие всех нормативных актов, издаваемых ».нк•, создает опасность нивелировки подзаконных федеральных || по сравнению с региональными;

? узкое понимание законодательства противоречит сложившей- ридической практике, когда почти любой закон после его приня-

?уквально «обрастает» нормативными актами меньшей юридиче-силы, обеспечивающих его детализацию и реализацию; I существуют большие проблемы с доступностью всех регио-1,1 х актов и с получением о них информации, что ставит под во-(Ьолучение полной информации о российском законодательстве, ^очно-поисковая система «Консультант плюс» (ее полная вер-[содержит полную информацию о нормативных актах, издавае-России, в том числе в субъектах Федерации. Однако сегодня да-[Не все граждане и организации

Требования к законодательству (критерии качества законодательства)Йтобы быть действенным регулятором общественной жизни, за-"дательство должно быть качественным. Что значит «качествен-?аконодательство»? Иногда качество законодательства отождест-Ьт (что, думается, не совсем правильно) с качеством закона, так ?аконодательство состоит именно из законов, и если каждый из Йудет качественным, то в сумме они и придадут нужное качество иодательству в целом.

Обобщив мнения ученых по данному вопросу, можно выделить Позиции1.

Во-первых, качество закона — это его способность соответство-социальным реалиям (экономическим, политическим и иным), 1кцент делается на содержание закон

Во-вторых, качество закона проявляется прежде всего в том, как в

нем формулируются потребности и требования социальной реальности, т.е. главное в нем — юридическая форма. Даже если закон точно транслирует требования жизни, но не удобоварим, его действенность окажется под вопросом'.

В-третьих, качество закона — это совокупность его свойств (касающихся как содержания, так и формы), позволяющая быть действенным регулятором общественных отношений .

Пожалуй, этот комплексный подход следует взять за исходный и следующим образом определить качество законодательства.

Качество законодательства — это внутренне присущая его форме и содержанию совокупность социальных и юридических свойств, обусловливающих пригодность законодательства удовлетворять определенные потребностей общества.

Чтобы быть качественным, законодательство должно отвечать следующим требованиям.

Отражение воли государства

Законодательство должно выражать волю правотворческого государственного органа, а через него и волю государства. Поскольку предполагается, что государственные органы должны действовать в интересах и во благо народа, то и в законодательстве должна находить отражение воля народа. Таковы теоретические постулаты, которые на практике далеко не всегда находят применение. Тем не менее закон считается качественным, если соответствует реальным общественным отношениям. Закон может соответствовать самому высокому уровню законодательной техники, но тем не менее вызывать отрицательный эффект, если грубо нарушает социальную справедливость и не отвечает экономическим, политическим и иным интересам и потребностям общества.

Стремление к минимальному количеству 145

нормативных актов

В противном случае у подавляющего большинства населения возникают проблемы с получением информации о законодательстве: в большом их массиве немудрено запутаться. И даже при должной информированности далеко не все способны увязать правовые нормы между собой, определить их иерархию и т.п. Это порой у пользователей снижает желание действовать в соответствии с законодательством, поскольку, по их мнению, все равно не получиться быть чистым перед законом.

В правотворчестве надо исходить из принципа: регулировать с помощью законодательства лишь вопросы, которые граждане и организации не могут урегулировать самостоятельно и которые затрагивают их общие интересы. Неоправданная правовая заурегулированность общественной жизни не только ведет к ограничению свободы личности, «гасит» энергию людей, но и вызывает инфляцию законодательства, способную вообще парализовать право как социальный регулятор. Особенно это касается внешней правовой избыточности, т.е. когда одни и те же вопросы регулируются большим количеством нормативных актов.

Однако есть еще проблема — внутренняя правовая избыточность1. Речь идет о повторении информации в самом нормативном акте, не несущей дополнительную нагрузку, которую можно удалить либо преобразовать без изменения смысла нормативного акта. Такая избыточность загромождает нормативные акты и затрудняет восприятие их смысла. Ярким примером в этом отношении является уже упоминавшийся Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на референдум в Российской Федерации

Стабильность

Стабильность отнюдь не означает неизменность законодательства, которая может сделать его косным, не соответствующим реалиям. Стабильность достигается при максимальной продуманности и обоснованности закона. Поспешность, поверхностный подход, неадекватное отражение действительности приводят к многочисленным поправкам и исправлениям в законодательстве

Своевременное обновление

Если правовая реформа не успевает за развитием общественных отношений, она превращается в тормоз. Задачей законодателя является определение хотя бы ближайших перспектив в развитии общества и выработка нормативных актов наперед. Сиюминутное правовое регулирование, практика «латания дыр» не повышают качество законодательства.

Полнота

Законодательство должно состоять из законов, которые достаточно полно регулируют тот или иной фрагмент общественной жизни. Требование полноты предполагает, что нормативный акт содержит «прорисовку» всех элементов правоотношений, которые возникнут на его основе: объекты, субъекты, их права и обязанности, санкции на случай нарушения прав участников правоотношения

Закон об охране окружающей среды Российской Федерации 147 (2001 г.) выгодно отличается от своего предшественника. Однако законодателю и в нем не удалось с исчерпывающей полнотой урегулировать вопросы, связанные с защитой окружающей среды. Так, в Законе предусмотрена гражданская ответственность за причинение вреда природе, тогда как административная ответственность по-прежнему регулируется Кодексом об административных правонарушениях. При этом законодатель не учел давно наметившуюся тенденцию переноса правонарушений из названного Кодекса в специальные законы, каковым и является Закон об охране окружающей среды.

Конкретность

Законодательство должно быть конкретным, т.е. содержать четко выраженные правила поведения, способные однозначно регулировать определенную сферу общественных отношений. Преобладание в них призывов, декларативных норм сказывается на практике их реализации, существенно снижает эффективность законодательства и приводит к серьезным негативным последствиям.

Закон «Об охране памятников истории и культуры» из-за неконкретности своего содержания дает возможность его обхода, вызывает необходимость конкретизации многочисленными подзаконными актами, порождает засилье ведомственных инструкций, в которых закон может, как это бывало неоднократно, «потонуть».

Закон «Об информации, информатизации и защите информации» во многом посвящен констатации дел в этой области, в частности характеристике органов, проводящих информационную политику в Российской Федерации. Значительная его часть отдана под определение терминов, используемых в информационной области, что само по себе было бы неплохо, если бы наряду с констатирующими положениями массивно были бы представлены регулятивные.

Однако степень конкретизации имеет определенный предел. Нормативный акт не в состоянии предусмотреть многообразие жизненных обстоятельств. Для того чтобы законодательство не страдало мелочной регламентацией и не корректировалось постоянно, необходимо сохранять разумную обобщенность его содержания.

Демократичность

Большое значение в деле повышения качества законодательства имеет процесс демократизации законодательства. Способствовать этому может проведение следующих мероприятий:

) свободные выборы, когда роль административного ресурса све-

дена к минимуму;

б) развитие партийной системы и реальное, а не номинальное уча стие партий в предвыборной борьбе;

в) более широкое использование референдумов;

г) широкое обсуждение законопроектов в средствах массовой ин формации;

д) проведение опросов общественного мнения относительно зако нопроектов и реальный его учет в законотворчестве и т.д.

Повышение качества законодательства — постоянная задача. Прекращение работы по ее достижению (даже на самый непродолжительный срок) может стоить обществу очень дорого