1. Основные теории местного самоуправления

Самоуправление есть самостоятельное улаживание собственных дел, вид управленческой деятельности, заключающейся в сознательном воздействии на волю людей с целью направления их поведения. Если управление можно представить как совокупность отношений между теми, кто управляет (субъектами управления) и теми, чье поведение подвергается управленческой регуляции (управляемые), то самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица.

Среди основных теорий местного самоуправления следует выделить теорию свободной общины, общественную и государственную теории. Теория свободной общины. Такая система местного управления не несла в себе стимулов для развития местных общин. Теория свободной общины призвана была обратить внимание на самостоятельное значение общинной жизни, наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин.

Общественная теория. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым. Общественная теория может рассматриваться как определенное продолжение теории свободной общины. Ее суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Самоуправление нацелено на выявление и решение дел не государственного управления, а собственных дел местных общин.

Государственная теория. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А.Д. Градовским, В.П. Безобразовым, Н.И. Лазаревским. Государственная теория оценивает местное самоуправление как вид государственной деятельности. Самоуправление заключается в возложении на местные общины, их органы самоуправления государственных задач. Другое дело, что названные задачи охватывают вопросы и собственно местной жизни. В рамках государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. Однако органы местного самоуправления - это не органы государственного центра на местах.

Концепция местного самоуправления

4.2. Ассоциации муниципальных образований

Ассоциация образует свой исполнительный орган, который подконтролен и подотчетен создавшим ассоциацию муниципальным образованиям.

Муниципальное образование может входить в состав нескольких ассоциаций.

4.3. Уровни управления в системе местного самоуправления

Следует ожидать, что практика местного самоуправления приведет к появлению неких устойчивых ассоциаций, которым муниципальные образования передадут не одну, а несколько своих функций. Таким ассоциациям может потребоваться известная самостоятельность, свой бюджет, источники доходов, а также и представительный орган для выражения мнения населения в рамках переданных им муниципальными образованиями полномочий. Представительный орган ассоциации может быть выбран непосредственно населением, или сформирован представительными органами основного уровня.

4.4. Городской уровень управления местного самоуправления

Районные уровни управления могут, в свою очередь, образовать городской уровень управления и городские органы местного самоуправления.

Принципиальное отличие такой системы местного самоуправления от прежней системы Советов заключается в том, что теперь она должна строиться "снизу-вверх" и соответственно этому компетенция уровней управления (и компетенция муниципальных образований), а также их финансирование (доходные источники) определяются по предлагаемому в настоящей концепции алгоритму.

4.5. Уровни управления по федеральному закону

Часть вопросов городского хозяйства из тех, что отнесены статьей 6 п.1 Закона к ведению местного самоуправления (использование муниципального жилья, градостроительство, транспорт, энерго- и другие общегородские сети, места захоронения, пожарная служба и т.д.), не могут быть решены самостоятельно ни микрорайонами, ни районами. Это делает необходимым функционирование местного самоуправления на уровне города и, соответственно, наличия городского представительного органа.^[10]

4.6. Вопросы собственности. "Зонный принцип".

Принципом определения принадлежности объекта муниципальной собственности тому или иному уровню управления в системе местного самоуправления может служить "зонный принцип", который состоит в соизмерении зоны влияния, зоны обслуживания данного объекта с территорией муниципального образования, ассоциации, уровня управления.

4.7. Источники доходов

В первую очередь, это земельный налог и платежи за пользование природными ресурсами.

Затем - имущественные налоги и подоходный налог с физических лиц, который поступал бы (за исключением части подоходного налога, которая, видимо, должна перечисляться в государственный бюджет) в бюджет муниципального образования, к населению которого принадлежит налогоплательщик.

И в третьих, в бюджеты местного самоуправления должны поступать налоги на прибыль и налог на добавленную стоимость от частных предприятий (организаций),

4.8. Необходимые законы

Реализация конституционных норм местного самоуправления законодательно регулируется федеральным законом о местном самоуправлении и аналогичным законом в субъекте федерации.

4.9. Формирование органов

В системе местного самоуправления, как правило, не должно быть разделения властей: избранный в муниципальном образовании представительный орган учреждает и формирует подотчетные ему исполнительные органы.

Известное распространение может получить и применявшееся в российском земстве совмещение в одном лице главы представительного и исполнительного органа.

4.10. Выборы депутатов и должностных лиц

Процедура выборов органов местного самоуправления не должна быть совершенно такой же, как процедура выборов органов государственной власти.

В системе местного самоуправления наряду с тайным голосованием можно допустить и процедуру голосования с использованием листов голосования (петиционных листов), при которой ведется сбор подписей избирателей "за" и "против" выдвинутых кандидатов.

4.11. Статус депутата и органа

Статус депутата, критерии правомочности, дееспособности органа, норм принятия решений в системе органов местного самоуправления должны базироваться на тех же принципах, что и в системе органов государственной власти.

4.12. Структура органов

Образуемые на уровнях управления (районном, городском) представительные органы формируются из делегатов от представительных органов основного уровня или выбираются конференцией депутатов представительных органов основного уровня местного самоуправления.

2. В современном мире все большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантии их деятельности. В настоящее время принципом формирования компетенции каждого уровня власти является наибольшая эффек­тивность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач.

Оптимальное соотношение между государственным управлени­ем и местным самоуправлением в различных странах находится по-разному, исходя из исторических, национальных и географиче­ских особенностей. При этом сама структура административно-территориального деления стран континентальной Европы и Рос­сии предполагает, что местное самоуправление является неотъем­лемой частью единого государственного устройства страны.

Под местным самоуправлением в Хартии понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламен­тировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в инте­ресах местного населения.

Осуществление государственных полномочий, согласно Хар­тии, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наи­более близкие к гражданам. В пределах, установленных законом, органы местного самоуправления обладают полной свободой дей­ствий для осуществления властных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетен­ции другого органа власти.

Довольно подробно в Хартии описываются источники финан­сирования органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономиче­ской политики, на обладание достаточными собственными финан­совыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функцийПо Хартии для защиты более слабых в финансовом плане ор­ганов местного самоуправления требуется ввод процедур финансо­вого выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежа­щих на них расходов.

Также, согласно хартии, органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свобод­ного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закреп­ленных конституцией и законодательством страны принципов ме­стного самоуправления. Под обращением к средствам судебной защиты понимается доступ местного органа власти к надлежащим образом сформированному суду или равноценному, независимому и законному органу с правом вынесения постановлений и дачи ре­комендаций по этому постановлению и отношении соответствия закону любого действия, бездействия или иного административно­го акта.

Принцип субсидиарности подразумевает гибкий подход, предоставляющий большие возможности для обеспечения участия ме­стных и региональных властей в, определении объема их полномо­чий. Для обеспечения эффективной работы многоуровневой струк­туры, построенной на принципе субсидиарности, в систему долж­ны быть включены определенные гарантии относительно соблюде­ния справедливого баланса между делегированными и собствен­ными полномочиями, делегированными полномочиями и ресурса­ми, необходимыми для их осуществления.

Задачи местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким об­разом, являются не единственными субъектами государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени го­сударства и по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

К компетенции органов местного самоуправления Германии относятся местные налоги и сборы, вопросы развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания общест­венного порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает практически все вопросы жизнеобеспечения населения. Федерация и федеральные земли имеют ограниченную компетенцию —  строго определенные задачи, которые перечислены и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами.

3. Описание современных моделей МСУ

Выделяют три основные модели МСУ: англосаксонская; континентальная; смешанная.

Англосаксонская модель строится снизу вверх. Главные особенности модели:

отделение МСУ от государственной власти;

высокая степень автономии МСУ;

отсутствие государственного регулирования;

фактическое отсутствие местных администраций.

Модель получила распространение в США, Великобритании, Канаде, Индии, Австралии, Новая Зеландии.

Континентальная модель строится наоборот, сверху вниз.

В данной модели МСУ являет собой низовое звено в системе органов государственной власти.

Особенности модели:

ограниченная автономия МСУ;

наличие государственных уполномоченных, контролирующих органы МСУ;

сочетание МСУ и местных администраций.

Модель получила распространение в континентальной Европе (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и большинстве стран Латинской Америки.

Смешанные модели местного самоуправления существуют в Германии, Австрии, Японии, России.

Перечень задач, решаемых нижним уровнем власти, определен ежедневными потребностями жителей, как общее образование, минимальный набор медицинских услуг, коммунальное, бытовое и социальное обслуживание населения, благоустройство территории, местный транспорт, местная связь. То есть все то, что является общими интересами жителей каждого муниципалитета и эффективнее всего реализуется на месте.