25. Гос. Служба в Российской империи в XVIII-XIX вв.

Развитие российской государственной (гражданской) службы в 1й половине 18в было время царствования Петра I. Застав в молодости приказную систему, он попытался обновить ее. По его указанию было создано еще три приказа: Военно-морской, Адмиралтейский и Артиллерийский. Во главе этих и некоторых других приказов встали новые люди. Но эти нововведения не спасли устаревшую систему. В 1717—1721 гг. приказы были заменены 12 коллегиями: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер- и Штатс-конторы, Ревизион-коллегия, Берг-, Манифактур-, Коммерц-, Юстиц-коллегии, Вотчинная и Духовная. Подчинялись они царю и Сенату, их функции и полномочия были четко определены, организационное устройство и делопроизводство унифицировано. На правах коллегий находились еще два учреждения: Главный магистрат и Синод. В подчинении Главного магистрата находились городские магистраты, члены которых избирались из числа «дельных и лучших в купечестве» горожан. Эта их деятельность рассматривалась как пожизненная, а за «тщательное радение» они могли быть пожалованы в дворянство. Городская реформа укрепила права купечества и тем самым способствовала развитию торговли и промышленности. Синод, по образцу светских коллегий, состоял из назначенных царем представителей духовенства, контроль за которыми осуществлял обер-прокурор Синода. Принятый «Духовный регламент» закреплял полное подчинение духовной власти светской. Особое место среди центральных учреждений занимал Преображенский приказ — карательное учреждение, возникшее еще в конце XVII в. Он ведал политическим сыском, его суду подлежали все противники существовавших порядков. Коллегии имели приоритет над приказами, который сводился к коллегиальному рассмотрению и решению вопросов.

В составе коллегии обязательно присутствовали прокурор и фискал. В отличие от фискалов, не вмешивающихся в ход решения того или иного вопроса, а лишь доносивших о замеченных злоупотреблениях обер-фискалу, прокуроры в коллегиях и генерал-прокурор Сената, заметив нарушение законности, тут же должны были его устранить.

В связи с притоком в органы государственного и местного управления, в армию и флот основной массы дворян, которые претендовали на различные должности, возникла острая необходимость установления иерархии служилых чинов. Это обстоятельство потребовало разработки и принятия 24 января 1722 г. определенного порядка прохождения службы, имевшего силу законодательного

акта, — «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных». Этот документ располагал всех работников управления по 14 классам и соответствующим чинам, которые составляли их ранг.

За время своего правления Екатерина II не создала каких-либо новых форм государственного устройства, но она очень решительнонаводила порядок в тех структурах, которые оставил после себя Петр I. Первым шагом была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г., по которой он был поделен на шесть департаментов со строго определенными функциями в определенной сфере государственного управления. Наряду с реформой Сената Екатерины II в первые годы своего

царствования провела и реформу Синода. В 1764 г. осуществила секуляризационную реформу, по которой все монастырские земли с жившими на них крестьянами передавались в ведение специально учрежденной Коллегии экономии. С этого времени государство самопределяло необходимое стране число монастырей и количество монахов, так как содержало их на средства из государственной казны. В результате духовенство окончательно превратилось в одну из групп чиновничества. Пришедший ей на смену сын Павел I (1796—1801 гг.) пытался «исправить» некоторые ее новации, сохранить средневековые политические и светские институты. Годы его правления выглядят временем регресса и разрушения достигнутых его матерью успехов в управлении государством. При нем Сенат окончательно утратил свое значение. Взошедший на престол Александр I (1801—1826 гг.) прежде всего восстановил роль Сената, который по его указу «О правах и обязанностях Сената» (1802 г.) стал хранителем законов и верховным органом империи, чьи указы должны исполняться как императорские. Пришедший ему на смену брат Николай I (1826—1865 гг.) всерьез озаботился деятельностью гражданской службы, для чего был создан Инспекторский департамент гражданского

ведомства при Первом отделении его канцелярии (5 сентября 1846 г.). Он состоял из четырех экспедиций и канцелярии: первая экспедиция ведала чинопроизводством в министерствах, занималась представлениями руководителей учреждений на чиновников определенных рангов. В ведении второй экспедиции входило чинопроизводство в губерниях. Третья экспедиция занималась вопросами приема на 44службу, ее прохождением, утверждения в должностях и увольнения со службы. В четвертой экспедиции проверялась правильность ведения списков, сосредоточивались сведения об изменениях в составе гражданских служащих. Однако Александр II (1865—1881 гг.) своим указом от 30 мая 1858 г. упразднил Инспекторский департамент.

26. Гос. управление в России в период правления Александра II (1855-1881 гг.)

При Александре II и при его активном участии в 1860-1970-е гг. в политическом строе России появились новые элементы правового государства. Были созданы всесословные органы местного самоуправления, обладавшие публичной властью, - земства (1864) и городские думы (1870), которым государство передало значительную часть своих полномочий. Деятельность земств и городских дум способствовала дальнейшему распространению и развитию либеральных взглядов и настроений среди передовой общественности, которая хотела конституции и парламента, однако значительная часть российского общества была достаточно равнодушна к политическим проблемам, так 95 % населения - крестьянство, мещанство, буржуазия были убежденными монархистами по своим взглядам и исключительно лояльны к верховной власти. Можно сказать, что реформы 1860-х гг. опережали уровень социально-политического развития России. Взятые в совокупности новые законы, институты и учреждения способствовали формированию всесословной правомерной монархии, в которой законодательная власть государя ограничивалась объективным правом - законом, а исполнительная власть государя и центральных коронных учреждений - административным правом, административной юстицией и общественным мнением, местных коронных учреждений - административным правом, административной юстицией, органами общественного самоуправления и общественным мнением. В России все более утверждалась легальная форма власти. Реформы системы местного управления и учреждений государственной организации в 1860-е гг. Важное место среди реформ середины XIX в. занимали реформы органов местного управления, получившие названия «земская» и «городская». В уезде и в губернии действовали органы общественного управления, учрежденные Жалованной грамотой дворянству 1785 г. и органы местной администрации, созданные в соответствии с Учреждениями для управления губерний от 1775 года. После освобождения от крепостной зависимости и предоставления крестьянам статуса свободных сельских обывателей возникла необходимость их привлечения к местному управлению и их «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. создавало двухзвенную систему выборных органов: уездных и губернских. Многие положения земской реформы, регулирующие порядок избрания гласных (депутатов) земских учреждений, были использованы впоследствии при разработке избирательных законов в Государственную Думу в начале XX в.

Городская реформа по своим задачам и содержанию тесно связана с земской реформой. По новому Городовому положению от 16 июня 1870 г. в городах создавались бессословная городская дума (распорядительный орган) и городская управа (исполнительный орган) под председательством городского головы. Имущественный ценз ограничивал число избирателей. В наиболее крупных городах они составили 5-6% населения. Городские думы находились под контролем правительственных чиновников. Городской голова утверждался губернатором или министром внутренних дел. Они же могли приостанавливать решения думы.

С середины 60-х годов наблюдается стремление правительства к всемерному усилению губернаторской власти. Губернатору предоставлялось право внезапных общих ревизий всех учреждений губернии, право утверждения или не утверждения чиновников на любые должности в случае, если он сочтет его не благонадежным, право закрытия любых частных клубов, обществ и т.п. в случае обнаружения в их деятельности чего-либо противного государственному порядку.

В рамках преобразования системы учреждений государственной организации были осуществлены реформы: военная, финансовая, полицейская, тюремная, церковная, а также церковная в области печати и просвещения. В рамках данной работы мы не имеем возможности останавливаться на них подробно.

27. Компетенция и деятельность земских органов самоуправления во 2й половине XIX в.

Еще в начале XIX века на рассмотрение правительства приходили разные проекты по совершенствованию местного управления для помещичьих крестьян. Очевидно, что при крепостном праве местное самоуправление улучшить было нельзя, сразу же после упразднения крепостного права остро встал вопрос о местном самоуправлении. В целях контроля крестьянского самоуправления “Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях” были учреждены должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должности мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, отвечающие определенным имущественным условиям. Мировые посредники выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян. В таких условиях волостное и сельское самоуправление должного развития не получило. Основным препятствием было сохранение сословного принципа формировании местного самоуправления. Органы крестьянского самоуправления находились под жестким контролем со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, и контролем со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению. Результатом реформы стало массовое недовольство крестьян своим положением, привело к всплеску политической и общественной активности, открытой борьбе на всех уровнях государственной власти, включая правительство и императорский двор. В результате Александр II был вынужден в 1864 г. утвердить компромиссное “Положение о губернских и уездных земских учреждениях”, которое к 1867 г. было распространено на тридцать четыре губернии Европейский России.

Все ведомства и службы, занимавшиеся до 1864 г. делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (многочисленные комиссии народного продовольствия, квартирные комитеты, больничные советы, дорожные комиссии и т.п.), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления были изъяты все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных земских съездах от трех избирательных курий: курии уездных землевладельцев, городской курии и сельской курии. Вновь формируемая система земских учреждений включила в себя: — земские избирательные съезды, один раз в три года избирающие земских гласных в земские собрания; — земские собрания; — земские управы. Земские управы являлись исполнительными органами земств. Их личный состав избирался на первом заседании земского собрания нового созыва. Губернская управа выбиралась на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром внутренних дел. Уездная управа состояла из председателя и двух членов. Кандидатура председателя уездной управы утверждалась губернатором. В обязанности губернских управ входило также рассмотрение жалоб на уездные управы и образование канцелярий при них. чататься для всеобщего сведения в “Губернских ведомостях”. Однако уже в 1867 г. был принят закон, запрещавший любые сношение между земствами разных губерний, даже по общим делам управления. Было установлено, что отчеты земских управ должны печататься только с разрешения губернатора. В результате местное население в значительной степени утратило возможность контролировать деятельность земских учреждений, что оказывало негативное влияние на эффективность их деятельности. Складывались ситуации, когда вновь избранные в собрании гласные не могли даже ознакомиться с тем, как работали их предшественники. Земские и городские учреждения не были подчинены местной администрации, но их деятельность была поставлена под весьма строгий контроль министра внутренних дел и губернаторов на предмет соответствия действующему законодательству. Между земскими и городскими учреждениями, с одной стороны, и другими органами государственного управления — с другой, вскоре возникли споры и столкновения. В значительной степени пищу для них давала неопределенность земского и городового положений: пределы деятельности и функции ведомства общественного управления были ими определены недостаточно ясно. Результаты реформы городского управления были более эффективными, чем в сельской местности. В ходе реформы 1870 г. была установлена довольно рациональная структура городского управления. Распорядительные функции были предоставлены городской думе; исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой, стала управа. Работа управы и подчиненных ей органов регулировалась инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в дополнительном утверждении. Постановлением думы члены управы могли быть отстранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой.

Земское самоуправление охватывало около половины населения России и имело по закону более широкую сферу деятельности, чем самоуправления в других государствах. Земские учреждения существовали на уровне губерний, уездов, сами избирали свои руководящие органы, формировали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов.

28. Городские органы самоуправления во 2й половине XIX в.

Городские думы составлялись под председательством головы из числа гласных, избираемых на четыре года. Земские собрания, на которых рассматри­вались разнообразные вопросы местной жизни, собирались один раз в год, уездные - на десять дней, губернские - на двадцать, но по ходу собраний сроки могли быть продлены губернатором "в мере действительной необходимости". Чрезвычайные собрания назначались или разрешались губернатором с точным указанием вопросов, подлежащих их обсуждению. Если губернатор "встретит затруднения в разрешении созыва собрания, то он "представляет о сем на усмотрение министра внутренних дел". В отличие от земств, городские думы собираются на очередные собрания не реже четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц. Гласным, живущим бок о бок в одном городе, не трудно собираться каждый раз, когда этого тре­бует дело. В Городовом положении было оговорено, что если назначенные дела не будут окончены в один день, то рассмотрение их продолжается в следующие затем дни. Так как продолжительность отдельного очередного собра­ния ничем не оговаривалась, то фактически заседания ду­мы в некоторых городах превращались почти в постоян­ные, непрерывные. При этом гласные городских дум, как и земские гласные, выполняли свои обязанности безвозмезд­но. Чрезвычайные собрания городской думы могли быть открываемы с разрешения или по распоряжению: в Москве - генерал-губернатора, в прочих городских поселениях - губернатора. Выбор всего состава управ был предоставлен земскому собранию и городской думе. Однако по Положе­нию 1892 года на должности городского головы и члена управы мог­ли избираться лица, имеющие право поступления на госу­дарственную службу. Городскому самоуправлению не пре­доставлялись, естественно, попечение о земледелии и со­держание почт. Вместе с тем города призваны были заниматься устройством музеев, театров и других подобного рода учреждений, водоснабжением и освоением городов, а также попечением об устройстве православных храмов и поддержанием их "в исправности и благолепии", а равно попечение об учреждениях, имеющих целью укрепление религиозных чувств и поднятие нравственности городского населения. Таким образом, круг ведения городских самоуправленческих установлений по букваль­ному смыслу закона был достаточно широк.