Тема 5. Бюджетный процесс

5.1 Бюджетный процесс: полномочия его участников.

Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Срок, на который составляется бюджет, называется бюджетным периодом. Бюджетный период в настоящее время составляет три года.

Законодательной базой бюджетного процесса в РФ является Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, нормативные акты субъектов РФ и муниципальных органов власти.

Процесс составления и исполнения бюджета любого уровня является прерогативой любого уровня, а рассмотрение и утверждение – законодательных органов власти.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и принимаются в форме федеральных законов.

Бюджеты субъектов Федерации и их внебюджетные фонды утверждают в форме законов субъектов Федерации.

Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в соответствии с правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

В бюджетном процессе принимают участие следующие органы (табл. 10).

Таблица 10 – Участники бюджетного процесса

Участники бюджетного процесса	Функции участников процесса
Законодательные органы власти	Рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль за исполнением бюджетов.
Органы исполнительной власти	Составляют проект бюджета, вносят его на утверждение законодательного органа власти, исполняют бюджет. Для этого они осуществляют сбор доходов, управление государственным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета.
Органы денежно- кредитного регулирования	Главным органом денежно- кредитного регулирования является Банк России, который совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение в Государственную Думу основные направления денежно- кредитной политики. Банк России осуществляет обслуживание счетов бюджетов и выполняет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.
Органы государственного, муниципального финансового контроля	Осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, целевых программ развития, нормативных и правовых актов бюджетного законодательства.
Главные распорядители и распорядители бюджетных средств	Главным распорядителем бюджетных средств федерального бюджета является орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.
Получатели бюджетных средств	Бюджетные организации, имеющие право получать бюджетные средства в соответствии с бюджетной росписью. Под бюджетной организацией понимается организация, созданная органами государственной власти РФ, субъектами Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально- культурных, научно- исследовательских или иных функций некоммерческого характера.
Кредитные организации	Могут привлекаться для осуществления расчетных операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе.

Рассмотрим бюджетный процесс на примере федерального бюджета (рис. 5).

Рисунок 5 – Стадии бюджетного процесса в Российской Федерации

1. Проект Федерального бюджета разрабатывается Минфином РФ и начинается не менее чем за 10 месяцев до начала следующего бюджетного периода. В основе проекта федерального бюджета РФ лежат следующие документы:

- бюджетное послание Президента РФ;

- прогноз социально-экономического развития территории;

- основные направления бюджетной и налоговой политики с целью финансового обеспечения расходных обязательств.

Вместе с проектом бюджета Минфин РФ составляет проект консолидированного бюджета страны (консолидированный бюджет- это совокупность федерального бюджета и консолидированного бюджета субъектов Федерации (прогноз)), баланс финансовых ресурсов государства, готовит проекты изменения законодательства в части налогообложения.

2. Проект бюджета на очередной финансовый год вместе с вышеперечисленными документами, приложениями, расчетами и расшифровками поступает на рассмотрение Правительства РФ. Бюджет корректируется, и после одобрения Правительством поступает в Государственную Думу, но не позднее 26 августа текущего года.

3. В Государственной Думе (ГД) проект рассматривает бюджетный комитет (в основном формальные моменты) и дает свое заключение.

Рассмотрение проводится в 3-х чтениях.

Предмет первого чтения - обсуждение основных параметров бюджета:

- прогнозируемый объём доходов в очередной год и плановый период, с выделением объёма нефтегазовых доходов;

- приложения, с нормативами распределения доходов между уровнями бюджетной системы;

- общий объём расходов;

- верхний предел государственного внешнего и внутреннего долга;

- нормативная величина резервного фонда;

- дефицит или профицит федерального бюджета.

В соответствии с Бюджетным кодексом в процессе первого чтения Госдума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства. В случае отклонения в первом чтении проекта федерального бюджета Госдума может:

1) предоставить законопроект в согласительную комиссию (состав: Совет Федерации, Правительство, Госдума);

2) вернуть в Правительство на доработку.

3) поставить вопрос о доверии правительству.

Во время второго чтения Госдума рассматривает:

- приложения к федеральному закону, устанавливающие перечень главных администраторов доходов и главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета;

- бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета в пределах общего объема расходов федерального бюджета;

- приложение к федеральному закону, устанавливающее распределение между субъектами Российской Федерации межбюджетных трансфертов;

- программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов;

- программу государственных внутренних и внешних заимствований;

- программа государственных гарантий Российской Федерации;

- приложение к федеральному закону по долгосрочным (федеральным) целевым программам с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ.

Цель третьего чтения проекта закона о федеральном бюджете – рассмотрение и утверждение расходов федерального бюджета по подразделам ведомственной классификации расходов бюджета. Затем законопроект выносится на голосование в целом.

После принятия в Государственной Думе в течение 5-ти дней бюджет передают в Совет Федераций, где он рассматривается в одном чтении в течение 14 дней. Если Совет Федерации не принимает бюджет, создается согласительная комиссия.

В заключение Совет Федерации в течение 5-ти дней передает бюджет Президенту на подпись и обнародование. С этого момента он вступает в силу как закон и готов к исполнению. Если Президент не подписывает документ о бюджете, создается согласительная комиссия.

Глава государства имеет право вето, т.е. имеет право наложить запрет на решение Парламента по бюджету. Данное вето ограничено, и носит название суспензивного. Это означает, что если Парламент вторично утвердит бюджет в тех же цифрах, то бюджет вступит в силу уже без утверждения его главой государства.

Исполнение бюджета

Исполнение бюджета — это действия по мобилизации и использова­нию бюджетных средств. В процессе исполнения бюджета участвуют органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, юридические и физические лица — платель­щики налогов в бюджет, получатели бюджетных средств.

Утвержденный бюджет передается на исполнение по принципу «единой кассы», т.е. все доходы бюджета зачисляются на единый счет, с которого и расходуются. Кассовое исполнение бюджета осуществляется двумя методами – казначейским и (или) банковским.

При казначейском исполнении казначейство аккумулирует доходы, осуществляет расходы и передает остатки бюджетных средств на счета центральному банку, т.е. все операции отражаются на счетах казначейства. В Российской Федерации устанавливается только казначейское исполнение бюджетов.

При банковской системе кассовое исполнение бюджета передается центральному банку страны.

Само исполнение бюджета, т.е. организация поступления доходов и расходов, осуществляется министерствами: по доходам – министерством финансов, по расходам – соответствующими министерствами.

Для исполнения бюджета Минфин составляет роспись доходов и расходов.

Бюджетная роспись - это документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета. В ней детально расписаны доходы и расходы в соответствии с бюджетной классификацией.

Исполнение бюджета по доходам включает зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации; возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм; зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством Российской Федерации; уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

Исполнение бюджета по расходам предусматривает принятие бюджетных обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств.

По расходам бюджет исполняется специальными субъектами - участниками бюджетных правоотношений, называемыми главным распорядителем бюджетных средств, распорядителями бюджетных средств, получателями бюджетных средств.

Главный распорядитель средств федерального бюджета - это орган испол­нительной власти, первый прямой получатель бюджетных средств, имеющий право распределять средства между распорядителями и получателями бюджетных средств. Он готовит роспись бюджетных расходов по распорядителям бюджетных средств и бюджетополуча­телям, доводит до них уведомления о бюджетных назначениях, ут­верждает им сметы доходов и расходов, изменяет в случае необходи­мости распределение средств между статьями утвержденной для них сметы, осуществляет контроль за рациональным, целевым использо­ванием бюджетополучателем бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств — это орган исполнительной власти, распределяющий средства между бюджетополучателями. В качестве распорядителей бюджетных средств выступают органы государственной власти, органы местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям.

Бюджетополучатель (бюджетное учреждение) — это организация, созданная органом исполнительной власти для осуществления функ­ций некоммерческого характера (управления, обороны, проведения социально- культурных мероприятий и др.) и финансируемая в смет­ном порядке из бюджета или внебюджетных фондов.

Главный распорядитель имеет следующие права и полномочия:

1) определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств;

2) составляет сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений;

3) составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета. Получателями бюджетных средств являются бюджетные учреждения, иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год;

4) имеет право на основании мотивированного представления бюджетного учреждения вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов;

5) осуществляет контроль получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, представления отчетности;

6) осуществляет контроль за использованием бюджетных средств распорядителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, которым передана на праве хозяйственного ведения или в управление собственность РФ, субъектов РФ или муниципальных образований;

7) готовит и предоставляет органу, ответственному за контроль исполнения соответствующего бюджета, сводный отчет об исполнении бюджета по выделенным средствам, а также отчет о выполнении задания по предоставлению государственных и муниципальных услуг.

Важный этап бюджетного процесса — контроль за исполнением бюджета, осуществляемый:

- Счетной палатой;

- Министерством финансов – ведущий орган государственного финансового контроля;

- Федеральным казначейством;

- Федеральной службой по финансовому мониторингу;

- Федеральной службой финансово-бюджетного контроля;

- Федеральной налоговой службой;

- Банком России;

- Федеральной службой по финансовым рынкам;

- Федеральной таможенной службой.

Финансовый контроль – это совокупность мероприятий по организации соблюдения финансового законодательства и финансовой дисциплины всех субъектов хозяйствования.

Главной задачей финансового контроля является содействие успешной реализации финансовой политики государства посредством обеспечения соблюдения финансового законодательства, финансовой дисциплины, недопущение нецелевого использования бюджетных и внебюджетных средств.

В Российской Федерации контроль за исполнением бюджета осуществляется в форме парламентского и административного контроля.

Парламентский контроль, осуществляемый соответствующими представительными органами, предполагает:

- право соответствующих представительных органов власти на получение от органов исполнительной власти необходимых сопро­водительных материалов при утверждении бюджета; на получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об ис­полнении бюджета; на утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;

- право создавать собственные контрольно-счетные органы (Счет­ную палату РФ, контрольно-счетные палаты представительных орга­нов власти субъектов РФ и местного самоуправления) для проведе­ния внешнего аудита бюджетов;

- право вынесения оценки деятельности исполнительных орга­нов по исполнению бюджетов.

Административный контроль осуществляется Министерством фи­нансов РФ, Казначейством РФ, финансовыми органами субъектов РФ и местного самоуправления, главными распорядителями бюд­жетных средств, главными бухгалтерами бюджетных учреждений.

Административный контроль предполагает право:

- проводить проверки главных распорядителей и получателей бюджетных средств; получать информацию, необходимую для контроля за соблю­дением бюджетного законодательства;

- требовать устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства;

- давать обязательные для исполнения указания по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства, оформлять до­кументы, служащие основанием для наложения мер ответственности.

Казначейство РФ осуществляет контроль за операциями с бюд­жетными средствами главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей, уполно­моченных банков, других участников бюджетного процесса.

Министерство финансов РФ проводит внутренний аудит главных распорядителей бюджетов, распорядителей бюджетов, бюджетопо­лучателей, а также может осуществлять аудит бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в части средств, получаемых ими из федерально­го бюджета.

Министерство финансов РФ организует финансовый конт­роль и аудит юридических лиц — получателей гарантий Правитель­ства РФ, бюджетных кредитов и инвестиций.

Созданная для це­лей контроля Счетная палата РФ по указанию Совета Федерации и Государ­ственной Думы проводит в министерствах, ведомствах, учреждениях и на предприятиях проверки вопросов, связанных с формированием и исполнением доходной части федерального бюджета и использо­ванием бюджетных средств. Ежеквартально она представляет в Совет Федерации и Государственную Думу отчеты о ходе исполнения федерального бюджета и дает ежегодное заключение по Отчету Пра­вительства РФ об исполнении бюджета.

Заключение Счетной палаты по Отчету Правительства РФ об ис­полнении федерального бюджета включает:

- заключение по каждому разделу и подразделу функциональ­ной классификации и главному распорядителю бюджетных средств о том, сколько средств из кассовых расходов использовано по целе­вому назначению, а также указание случаев нецелевого использова­ния бюджетных средств с выявлением руководителей органов госу­дарственной власти или бюджетополучателей, принявших решение о нецелевом использовании бюджетных средств, и должностных лиц Казначейства РФ, допустивших осуществление платежа;

- заключение по каждому разделу и подразделу функциональ­ной классификации и главному распорядителю бюджетных средств сверхбюджетных ассигнований либо росписи бюджетных расходов;

- заключения по каждому случаю финансирования расходов, не предусмотренных в утвержденном федеральном бюджете, либо рос­писи бюджетных расходов.

В заключение по Отчету об исполнении бюджета входит также ряд анализов, характеризующих различные стороны исполнения бюджета.

Полномочия и функции субъектов бюджетного процесса представлены в табл. 6.

Таблица 6 – Полномочия и функции участников бюджетного процесса в РФ

Субъекты	Функции
Министерство финансов РФ	1. Составление проекта 2. Разработка программ государственных заимствований 3. Принятие финансовых законов 4. Последующий контроль за исполнением бюджета
Государственная Дума	1. Рассмотрение и утверждение бюджета 2. Утверждение отчета об исполнении бюджета
Совет Федерации	1. Рассмотрение и утверждение бюджета 2. Отклонение и принятие законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год
Правительство РФ	1. Разрабатывает предложения по совершенствованию финансового механизма 2. Обеспечивает проведение в РФ единой финансовой политики 3. Представляет в Государственную Думу РФ проект федерального бюджета
Министерство экономического развития РФ	1. Прогноз федерального бюджета
Федеральная налоговая служба (входит в состав Министерства финансов)	1. Составление проекта федерального бюджета и расчетов к нему
Президент РФ	1. Подписание и обнародование закона о федеральном бюджете на соответствующий год
Счетная палата РФ	Организация и осуществление контроля за исполнением бюджета Оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и внебюджетных фондов Ежеквартальное предоставление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета 4. Финансовая экспертиза финансовых законов.
Федеральное казначейство (входит в состав Министерства финансов)	1. Осуществление учета операций и управление движением бюджетных средств на счетах казначейства 2. Регулирование межбюджетных отношений в процессе исполнения федерального бюджета 3. Осуществление контроля за соблюдением бюджетного законодательства получателями бюджетных средств

Анализ бюджета

В ходе бюджетного года по окончании его годового цикла централь­ные и территориальные финансовые органы постоянно проводят анали­тическую работу по результатам составления и исполнения бюджета.

Цели бюджетного анализа следующие:

- оценка конечных результатов составления и исполнения бюджета;

- обоснование финансово-бюджетной политики правительства и администраций территорий, а также обоснование параметров показателей при формировании бюджетов;

- выявление факторов и причин, оказавших влияние на невыполнение плановых показателей бюджета;

- обоснование принятия и проверка выполнения постановлений и решений органов власти в сфере управления;

- выявление резервов при составлении и исполнении бюджета;

- обеспечение полного, своевременного и стабильного выполнения плана мобилизации в бюджет доходов;

- обеспечение полного и своевременного выполнения плана финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете;

- выявление недостатков в деятельности получателей бюджетных средств, приводящих к нерациональному, нецелевому и неэф­фективному использованию бюджетных ассигнований;

- определение экономической и социальной эффективности бюд­жетных расходов;

- выявление недостатков в работе финансовых органов в ходе составления и исполнения бюджета и подготовка предложений по их устранению;

- совершенствование бюджетного процесса и межбюджетных от­ношений.

Данные цели являются общими целями анализа всех бюджетов.

Анализ же территориаль­ных бюджетов позволяет определить:

- уровень финансовой самодостаточности территории, состоя­ние базы ее собственных доходов;

- уровень устойчивости территориального бюджета;

- факторы, воздействующие на финансовое положение территории, и степень влияния этих факторов на территориальный бюджет;

- приемлемость и справедливость с точки зрения населения проводимой местной администрацией бюджетной политики.

Методы и инструментарий, используемые для анализа бюджета

1. Наиболее простой метод — сравнение, когда бюджетные показатели отчетного периода сравниваются либо с плановыми, либо с показате­лями за предыдущий период (базисными). При сравнении показателей за предыдущий период необходимо добиться их сопоставимости, т.е. показатели следует пересчитать с учетом однородности составных элементов, инфляционных процессов в экономике, методов оценки и др.

2. Следующий метод — группировка, т.е. показатели группируются и сводятся в таблицы. Это позволяет проводить аналитические расчеты, устанавливать тенденции развития отдельных явлений и их взаимосвязи, а также факторы, влияющие на изменение показателей.

3. Метод цепных подстановок, или элиминирования, заключается в замене отдельного отчетного показателя базисным (все остальные показатели остаются неизменными). Метод позволяет определить влияние отдельных факторов на совокупный бюджетный показатель.

Анализ бюджета должен вестись раздельно по доходам и расходам.

Для бюджетного анализа могут использоваться:

- горизонтальный анализ, позволяющий сравнивать текущие по­казатели бюджета с показателями за прошлый период, а также плановые показатели - с фактическими;

- вертикальный анализ, в результате которого определяется струк­тура бюджета, доля отдельных бюджетных показателей в итоговом показателе и их влияние на общие результаты;

- трендовый анализ, выявляющий тенденции динамики бюджетных показателей. В ходе этого анализа сравниваются плановые или отчетные показатели за ряд лет. На основе ретроспективного анализа можно прогнозировать бюджетные показатели на будущее;

- факторный анализ, суть которого заключается в выявлении влияния отдельных факторов на бюджетные показатели (например, влияние на показатели расходов на социально-культурные мероприятия таких факторов, как численность контингента бюджетных учреждений, период функционирования этих учреждений, уровень цен, ин­дексы инфляции и т.д.).

Бюджетный анализ может проводиться по результатам как со­ставления, так и исполнения бюджета.

Анализ составления бюджета включает следующие направления исследований:

- анализ финансового состояния отраслей сферы материального производства;

- анализ ожидаемого исполнения бюджета текущего года;

- анализ показателей сводного финансового баланса;

- анализ доходной части проекта бюджета по источникам доходов;

- анализ расходной части проекта бюджета по направлениям использования бюджетных средств.

Анализ исполнения бюджета включает:

- анализ выполнения показателей поступления доходов по отдельным источникам и отраслям хозяйства;

- анализ исполнения плана расходов по направлениям финансирования и отраслям производственной и непроизводственной сфер;

- анализ исполнения долговых бюджетных обязательств;

- анализ кассового исполнения бюджета.

Проведение комплексного анализа бюджета позволяет получить необходимую информацию представительным и исполнительным органам власти для принятия решений при формировании и осуще­ствлении финансовой политики, выявления резервов в мобилиза­ции средств в бюджет, повышения эффективности их использова­ния, усиления контроля за их освоением.