Тема 4 Бюджетное устройство и бюджетная система рф

4.1 Понятие бюджетного устройства и бюджетной системы рф

Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдель­ными звеньями, процесс формирования и использования бюджетных средств.

Составной частью бюджетного устройства является бюджетная система. Под бюджетной системой понимается совокупность бюджетов государства, ад­министративно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, ос­нованная на экономиче­ских отношениях, государственном устрой­стве и правовых нормах.

Бюджетная система является главным звеном финансовой системы госу­дарства.

Структура бюджетной системы напрямую зависит от степени распре­деления власти между центром и административно-территориальными об­разованиями, в этой связи все государства подразделяются на унитарные, фе­дера­тивные и конфедеративные.

Унитарное (единое) государство — это форма государствен­ного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собст­венной государственности или автоно­мии. В стране действует единая консти­туция, общие для всех систем права, и единые органы власти, централизованное управление эко­номическими, социальными и политическими процессами в госу­дарстве. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев — государственного и местных бюджетов.

Федеративное (объединенное, союзное) государство — это форма государ­ственного устройства, при которой государственные образования или админи­стративно-территориальные образования, входящие в государство, имеют соб­ственную государственность и об­ладают определенной политической само­стоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетен­ций. Бюджетная система федеративных государств трехуровневая и состоит из федераль­ного бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов.

Конфедеративное (союзное) государство — это постоян­ный союз суверен­ных государств, созданный для достижения полити­ческих или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств - чле­нов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы.

За более чем тысячелетнюю историю России ее бюджетное уст­ройство и бюджетная система прошли путь от княжеской казны и системы унитарного го­сударства до системы, основанной на федера­тивном государственном устрой­стве.

Федеративные системы характеризуются рядом признаков:

1. Наличие иерархии власти.

2. Четко сформулированные полномочия каждого из уровней управления.

3. Наличие автономии и суверенитета каждого из уровней.

Принцип федерализма заключается в том, что каждый из уровней власти имеет свои властные полномочия, а для выполнения властными структурами своих функций им необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закре­пленные за ними на постоянной основе. Поэтому разделение органов управле­ния государством на три уровня предполагает наличие у каждого уровня вла­сти своего бюджета.

Основы бюджетного устройства Российской Федерации опреде­ляются Кон­ституцией страны.

Бюджетная система Российской Федерации – это совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации и закрепленная законодательно.

В соответствии с Конституцией и Бюджетным кодексом РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней (рис. 6).

Рисунок 6 – Структура бюджетной системы Российской Федерации

Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Федера­ции, само­стоятельны и не включаются друг в друга, то есть бюджеты субъектов Россий­ской Федерации не включаются в федеральный бюд­жет, а местные бюджеты не включаются бюджеты субъектов РФ.

Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ представляет собой консолидированный бюджет РФ.

Основные параметры бюджетной системы РФ рассмотрены в таблице 7.

Таблица 7 - Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации

млрд. рублей

Показатели	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
Доходы, всего	16 198,4	13 552,5	15 737,5	19 325,1	20 406,6	22 439,9	24 360,3
%% к ВВП	38,8	34,9	35,0	36,3	35,5	35,4	34,6
в том числе:
Федеральный бюджет	9 275,9	7 337,8	8 305,4	10 303,4	10 627,8	11 687,6	12 645,5
Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ	3 253,3	3 789,2	4 814,5	5 540,2	6 675,5	7 373,1	8 130,5
- в том числе доходы без учета межбюджетных трансфертов	1 654,4	1 656,4	2 034,8	3 071,5	3 618,3	4 022,4	4 402,4
Консолидированные бюджеты субъектов РФ	6 196,1	5 923,6	6 534,2	7 025,8	7 295,4	7 746,4	8 277,1
- в том числе доходы без учета межбюджетных трансфертов	5 101,4	4 437,5	5 155,9	5 682,5	6 160,5	6 729,9	7 312,4
Территориальные фонды обязательного медицинского страхования	536,7	479,1	587,8	849,1	871,6	984,7	1 122,5
- в том числе доходы без учета межбюджетных трансфертов	166,7	120,8	241,4	267,7	0,0	0,0	0,0
Расходы, всего	14 169,7	16 328,0	17 614,5	20 089,8	22 195,8	24 374,6	26 149,5
%% к ВВП	34,0	42,1	39,2	37,7	38,6	38,4	37,1
в том числе:
Федеральный бюджет	7 570,9	9 660,1	10 117,5	11 022,5	12 198,3	13 431,9	14 293,9
- в том числе расходы без учета межбюджетных трансфертов	4 893,9	6 386,7	5 981,6	7 233,1	8 341,8	9 459,7	10 077,4
Бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ	2 897,8	3 587,2	4 779,5	5 529,7	6 672,8	7 367,2	8 122,5
- в том числе расходы без учета межбюджетных трансфертов	2 728,7	3 478,6	4 675,8	5 205,9	5 782,2	6 359,5	6 977,0
Консолидированные бюджеты субъектов РФ	6 250,5	6 252,9	6 634,1	7 081,9	7 516,8	7 942,7	8 425,9
- в том числе расходы без учета межбюджетных трансфертов	6 047,0	5 983,6	6 369,3	6 801,7	7 200,2	7 570,7	7 972,6
Территориальные фонды обязательного медицинского страхования	500,1	479,1	587,8	849,1	871,6	984,7	1 122,5
Дефицит (-), всего	2 028,7	-2 775,5	-1 877,0	-764,7	-1 789,2	-1 934,7	-1 789,2
%% к ВВП	4,8	-7,2	-4,2	-1,4	-3,1	-3,0	-2,5

Характеристика бюджетной системы предполагает определение не только состава бюджетов, входящих в нее, но и принципов ее построения, взаимосвязи бюджетов и их взаимодействие.

Принципы функционирования бюджетной системы РФ

В ст. 28 Бюджетного кодекса РФ определены следующие принципы бюджетной системы РФ:

1) единство бюджет­ной системы;

2) разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между уровнями бюджетной системы;

3) самостоятельность бюджетов разных уров­ней;

4) равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований;

5) полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

6) сбалансированность бюд­жета;

7) результативность и эффективность использования бюджетных средств;

8) общее покрытие расходов бюджетов;

9) прозрачность (открытость);

10) дос­товерность бюджета;

11) адресность и целевой характер использова­ния бюджетных средств;

12) подведомственность расходов бюджетов и единства кассы.

1. Единство бюджетной системы — это единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюд­жетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодатель­ства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, региональных бюджетов и местных бюджетов.

2. Разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление (полностью или частично) соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов и определению источников финансирования бюджетов за органами власти Российской Федера­ции, органами государственной власти субъектов Российской Феде­рации и органами местного самоуправления.

3. Самостоятельность, важнейший принцип всех бюджетов, оз­начающий:

- право законодательных (представительных) органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджет­ный процесс;

- наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законо­дательством Российской Федерации;

- законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходова­ния средств соответствующих бюджетов;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирова­ния дефицитов соответствующих бюджетов;

- недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходами расходов бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.

4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муници­пальных образований означает:

- определение бюджетных полно­мочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления,

- установление и исполнение расход­ных обязательств,

- формирование налоговых и неналоговых до­ходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов,

- определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных транс­фертов.

5. Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов предполагает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления подлежат отражению в бюд­жетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и полном объеме. Все государственные и муници­пальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумули­рованных в бюджетной системе Российской Федерации.

6. Сбалансированность бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюд­жета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

7. Для достижения результативности и эффективности использования бюджетных средств при составлении и исполнении бюджетов орга­ны власти и получатели бюджетных средств должны исходить из не­обходимости достижения заданных результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

8. Общее покрытие расходов — все расходы бюджета должны по­крываться общей суммой доходов из источников финансирования его дефицита.

9. Прозрачность (открытость) предполагает:

- обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления ин­формации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

- обязательную открытость для общества и средств массовой ин­формации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государствен­ной власти, либо между законодательным (представительным) и ис­полнительным органами государственной власти.

10. Достоверность бюджета — это надежность показателей про­гноза социально-экономического развития соответствующей терри­тории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

11. Адресность и целевой характер использования бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

12. Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Единство кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета.

Между органами власти различных уровней возникают отношения по по­воду формирования и использования бюджетных средств, такие отношения на­зываются межбюджетными отношениями. Иначе межбюджетные отношения – это объективно обусловленная сис­тема оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.

Межбюджетные отношения включают в себя следующие ос­новные элементы:

- разграничение расходных обязательств между разными уровнями государственной власти;

- разграничение и распределение доходов между бюджетами бюджетной системы государства;

- межбюджетное перераспределение средств.

Межбюджетные отношения в РФ строятся на основе бюджетного федера­лизма.

Бюджетный федерализм – отношения в государстве с федеративным уст­ройством между различными уровнями органов власти в части разграничения бюджетных прав и полномочий, налогов и других бюджетных доходов и расходов.

К основным принципам бюджетного федерализма относятся:

- сочетание интересов всех субъектов бюджетных правоотношений на всех уровнях бюджет­ной системы;

- равенство бюджетных прав субъектов федерации;

- четкое разграничение функций и полномочий между органами власти разных уровней;

- самостоятельность каждого бюджета, входящего в бюджетную систему;

- прозрачность межбюджетных отношений.

В Российской Федерации указанные принципы реализуются не в полной мере. Сохраняется высокая степень централизации бюджетных ресурсов на федеральном уровне, самостоятельность подавляющего большинства региональных и местных бюдже­тов носит формальный характер. В последние годы чрезвычайно быстрыми темпами растут расходы этих бюджетов за счет пере­дачи расходных полномочий на региональный и местный уров­ни без адекватной передачи доходных источников. Это ведет к несбалансированности большинства местных бюджетов, росту их дефицитов и росту муниципального долга.

Выделяют следующие модели бюджетного федерализма:

Централизованная модель бюджетного федерализма предполагает разграничение пол­номочий бюджетов по расходам, не сопровождающихся наличием у них собствен­ных источников доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета. Са­мостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованная модель бюджетного федерализма определяется при­знанием высокой степени самостоятельности региональных и местных бюдже­тов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. Полномочия в сфере расходов равны полномочиям в сфере доходов. Однако при этой модели проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства затруднено, так как федеральные органы власти испытывают трудно­сти при контроле макроэкономических государственных программ, и действия региональных и местных властей могут вступать в противоречия с федераль­ным центром.

Для комбинированных моделей бюджетного федерализма характерны следующие особенности:

1. Использование горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания (вертикальное выравнивание подразумевает соответствие между объемом доходов и расходов бюджетов и погашение дефицитов бюджетов за счет федерального бюджета; горизонтальное выравнивание предполагает про­порциональное распределение налогового бремени между субъектами федера­ции для снижения неравенства налоговых возможностей различных террито­рий).

2. Повышение ответственности федерального центра за создание усло­вий для социально- экономического развития регионов, что сокращает самостоятельность регионов и увеличивает необходимость контроля со стороны центра.

3. Значительная доля бюджетных трансфертов из вышестоящих бюд­жетов нижестоящим.

Существующий бюджетный федерализм в России тяготеет к централизо­ванному типу, где субъекты имеют различную степень бюджетной самостоя­тельности (т.е. высокие или низкие возможности формирования доходной части бюджета).

По этому признаку все субъекты РФ можно разделить на доноров и реципи­ентов. Регионы-доноры имеют высокую степень бюджетной самостоятельно­сти и, не смотря на то, что примерно 50% налогов отчисляют в федеральный бюджет, свои потребности финансируют только за счет собственных доходов (не финансовой помощи). Регионы-реципиенты имеют низкую степень бюд­жетной самостоятельности, и в их доходах обязательно присутствует финансо­вая помощь (до 80%), свои потребности финансируют, в основном, за счет по­ступлений из федерального бюджета.

Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить сле­дующие основные проблемы во взаимоотношениях между уровнями власти.

1. Проблема, связанная с определением доходов каждого из уровней бюджета. Сегодня в России налоговые доходы все больше концен­трируются в федеральном бюджете, что формирует «налоговые ножницы», характеризующие процесс «перекачки» налогового по­тенциала в федеральный бюджет.

2. Проблема, связанная с определением расходных полномочий. При одновременной концентрации доходов в центре основная масса социально значимых задач «сбрасывается» на уровень субъектов Фе­дерации и местные органы власти, в результате все бюджеты ниж­них уровней власти имеют дефицит. В результате в субфедеральных бюджетах возникает временной разрыв между движением денежных средств из регионального бюджета в федеральный и из федерального в субфедеральный. Поэтому субъекты вынуждены для погашения разрыва использовать кредиты и займы.

В России проблемы бюджетного федерализма настолько обострились, что при пассивной роли государства среди ряда регионов создались многократные увеличения разрывов по уровню доходов их населения и экономическому развитию.

Межбюджетные трансферты

В связи с тем, что нижестоящие уровни государственного управления имеют очень усеченный перечень источников доходов, то проблемы, связанные с поиском финансовых ресурсов, обостряются еще и тем, что существует некоторый временной разрыв между движением средств из нижестоящего бюджета в федеральный и затем обратно. Поэтому возникает острая необходимость в финансовой помощи одного уровня бюджета другому, что носит название межбюджетных трансфертов (процесс передачи денежных средств из одного бюджета другому).

Выделяются обусловленные трансферты, предполагающие, во- первых, наличие определенных условий их предоставления, во- вторых, финансовую ответственность и отчетность получателей трансфертов. Эти трансферты направляются на реализацию проектов общенационального характера, без которых эти проекты не могут быть реализованы (дорожное строительство, охрана окружающей среды и т.д.). Безусловные трансферты представляют собой денежные средства бюджетополучателей и расходуются ими по своему усмотрению (трансферты на выравнивание уровня жизни населения, на выполнение государством своих функций перед гражданами, закрепленных в Конституции РФ).

Трансферты призваны выполнять следующие функции:

1. Возмещать бюджетам нижестоящих уровней расходы на услуги общенационального назначения, если эти расходы превышают поступления в бюджет;

2. Способствовать устранению проблем, возникающих в связи с горизонтальными диспропорциями, в том числе решению социальных проблем, связанных с региональными экономическими спадами;

3. Служить местным органам самоуправления стимулом по активизации их деятельности в наращивании налогового потенциала.

В Федеральном бюджете создаются 3 специализированных фондов для оказания финансовой помощи субъектам Федерации.

1. Фонд финансовой поддержки субъектов РФ создан для выравнивания бюджетной обеспеченности жителей субъектов РФ по текущим расходам путем.

2. Фонд компенсаций создан для финансирования выполнения федеральных законов, в основном в социальной сфере.

3. За счет средств Фонда софинансирования расходов осуществляется стимулирование приоритетных расходов регионов и финансовая поддержка социальных реформ.

Межбюджетные трансферты, предоставленные субъектам РФ из федерального бюджета, приведены в таблице 8.

Таблица 8 – Межбюджетные трансферты из федерального бюджета за 2010 год

Виды трансфертов	млрд. рублей	% к итогу
Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, в том числе:	456,4	59,9
Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации	397,0	52,1
Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности субъектов Российской Федерации	59,4	7,8
Субсидии из Федерального фонда софинансирования расходов	34,6	4,5
Субвенции из Федерального фонда компенсаций	231,2	30,3
Иные межбюджетные трансферты субъектам Российской Федерации	40,2	5,3
Итого межбюджетные трансферты субъектам Российской Федерации	762,4	100,0

Межбюджетные трансферты в РФ представляются в следующей форме:

1. Дотация - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе в твердой сумме для покрытия кассового разрыва. При этом методе устанавливается не только сумма разрыва, но и время разрыва между доходами и расходами. Дотации могут применяться и для финансирования социальных или экономически важных проблем, если нижестоящий бюджет не регулируется другими методами. Недостатками данного вида финансовой помощи является отсутствие контроля за использованием выделенных средств, что в итоге порождает иждивенчество.

2. Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

3. Субвенция означает участие вышестоящего бюджета путем предоставления бюджетных средств на безвозмездной и безвозвратной основе в целевых мероприятиях нижестоящего бюджета. При субвенции также заранее оговаривается сумма и сроки финансирования из вышестоящего бюджета.

4. Бюджетный кредит определяется как «форма финансирования бюд­жетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и воз­мездной основах».

При наличии самостоятельности каждого из уровней бюджета между ними существуют определенные отношения, которые реализуются с помощью бюджетного механизма.

Бюджетный механизм – это совокупность методов аккумуляции средств в бюджете, методов и форм выделения средств из бюджета и межбюджетных отношений.

В зависимости от экономического содержания разных групп бюджетных отношений в структуре бюджетного механизма выделяют три звена:

- методы аккумуляции средств из бюджета;

- методы и формы выделения средств из бюджета;

- методы и формы межбюджетных отношений.

Функционируют звенья бюджетного механизма с помощью методов (приемов), способов, условий, определяющих объем и движение бюджетных ресурсов.

Так, различают 2 метода аккумуляции средств в бюджет:

- налоговые методы, связанные с аккумулированием средств в виде налогов и налоговых поступлений (таможенные тарифы, лицензионные сборы, др.);

- неналоговые методы – доходы от использования государственного и муниципального имущества, продажи государственного имущества, доходы от реализации государственных запасов, доходы от внешнеэкономической деятельности, штрафы, пени, имеющие неналоговый характер.

Выделение средств из бюджета осуществляется через:

- бюджетное финансирование – это выделение бюджетных средств на принципах безвозвратности, бессрочности, бесплатности;

- бюджетное кредитование – это выделение средств из бюджета на условиях срочности, платности, возвратности;

Для оказания финансовой помощи таким бюджетам применяется механизм межбюджетного регулирования.