Раздел 2. Административно-правовая деятельность

ГПС МЧС РФ.

Тема 2.1. Организация административно-правовой деятельности гпс.

ПЛАН

1. Нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности и организации государственно­го пожарного надзора.

2. Общий порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений.

Нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности и организации государственно­го пожарного надзора.

Нормативное правовое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой принятие органами государственной вла­сти нормативных правовых актов по пожарной безопасности.

Нормативное регулирование в области пожарной безопасности — установление уполномоченными государственными органами в нор­мативных документах обязательных для исполнения требований пожар­ной безопасности.

К нормативным документам по пожарной безопасности отно­сятся технические регламенты и стандарты, а также действующие до вступления в силу технических регламентов и вновь разрабаты­ваемые нормы пожарной безопасности, правила пожарной безо­пасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие соответственно обязательные и рекомендательные требования по­жарной безопасности.

В РФ система нормативного регулирования в области пожарной безопасности, организации и осуществления ГПН находится на стадии реформирования.

Деятельность по обеспечению пожарной безопасности, орга­низации и осуществлению ГПН определяется Конституцией РФ, международными договорами РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Пра­вительства РФ, нормативными правовыми ак­тами МЧС России.

Наиболее общие принципы нормативного регулирования обеспе­чения безопасности личности, общества и государства закреплены в Конституции РФ.

Один из основополагающих принципов деятельности государства, возведенный в ранг общегосударственной политики - создание усло­вий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие челове­ка.

Российская Федерация - социальное государство, политика кото­рого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 ч.1).

Каждый имеет право на свободное использование своих способно­стей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34 ч,1);

Частью 3 ст. 55 устанавливаются границы пользования правами и свободами, нарушение которых ведет к нарушению прав и свобод других лиц. Конституция устанавливает пределы допустимых ограни­чений прав и свобод человека и гражданина, но только тех, которые необходимы в целях защиты основ конституционного строя, нравствен­ности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности. Этот перечень является исчерпываю­щим. Такие ограничения являются жизненно необходимыми для чело­века, общества, государства.

Согласно ч. 3 ст. 41 сокрытие должностными лицами любого уровня фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоро­вья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федераль­ным законом.

В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности (ст. 2) законодательство РФ о пожарной безопасности основывается на Конституции РФ и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные пра­вовые акты субъектов РФ, муниципальные право­вые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Законодательство субъектов РФ не действует в части, устанавливающей более низкие, чем в Федеральном законе, требования пожарной безопасности.

Федеральный закон «О пожарной безопасности» определяет об­щие правовые, экономические и социальные основы обеспечения по­жарной безопасности в РФ, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органа­ми местного самоуправления, учреждениями, организациями, крес­тьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лица­ми независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также между общественными объединениями, должностными лицами, гражданами РФ, иностранными гражданами, лицами без гражданства.

Обеспечение пожарной безопасности является одной из важней­ших функций государства.

В целях обеспечения пожарной безопасности в РФ создана система обеспечения пожарной безопасности - сово­купность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и научно-технического характера, направ­ленных на борьбу с пожарами (ст. 3).

Основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности являются:

- органы государственной власти;

- органы местного самоуправления;

- организации;

- граждане, принимающие участие в обес­печении пожарной безопасности в соответствии с законодательством РФ.

К основным функциям системы обеспечения пожарной безопасно­сти относятся:

- нормативное правовое регулирование и осуществление государственных мер в области пожарной безопасности;

- разработка и осуществление мер пожарной безопасности;

- осуществление государственного пожарного надзора и других контрольных функций по обеспечению пожарной безопасности.

Составной частью сил обеспечения безопасности личности, общества и государства является Государственная противопожарная служба. В состав ГПС входят федеральная противопожарная служба и противопожарная служба субъектов РФ.

В целях реализации государственной политики в различных сфе­рах деятельности, осуществления нормативного регулирования вопросов обеспечения безопасности, а также специальных разрешительных, надзорных и контрольных функций, в установленном порядке создаются уполномоченные органы государ­ственного контроля (надзора), входящие в состав федеральных орга­нов исполнительной власти.

Особое место в правовой базе по организации и осуществлению государственного контроля занимает Федеральный закон от 8 августа 2001 г. №134-Ф3 “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзо­ра)”.

В соответствии с Законом «государственный контроль (надзор)» - это проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их дея­тельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), ус­тановленных федеральными законами или принимаемыми в соответ­ствии с ними нормативными правовыми актами.

Это определение во многом совпадает с определением, приведенным в ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании».

Согласно определению понятия «государственный контроль (над­зор)» правовой формой установления обязательных требований явля­ются федеральные законы или принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты.

Принятие данного Закона ознаменовало начало в Рос­сии коренной реформы всей системы установления обязательных тре­бований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хране­ния, перевозки, реализации, утилизации, выполнению работ и оказанию услуг, а также оценки и подтверждения соответствия.

Основная цель закона - создание двухуровневой системы нормативных документов: технических регламентов, содержащих обязательные требования безопасности и добровольных стандартов, содержащих требования к качеству.⁶

За­кон кардинально изменил всю систему технических требований, порядок их разработки и утверждения, порядок осуществления государственного контроля и подтверждения соответствия требованиям обязательных и добровольных норм. С момента вступления закона в силу в течение 7 лет должен состояться полный переход от ныне дей­ствующей системы технического регулирования к принципиально но­вой.

Федеральный закон «О техническом регулировании» ввел новое понятие «технический регламент» - это документ, содер­жащий обязательные для применения требования к объектам техни­ческого регулирования.

Закон содержит перечень пра­вовых актов, которыми могут быть приняты технические регламенты:

- международный договор РФ, ратифицирован­ный в порядке, установленном законодательством РФ;

- федеральный закон;

- указ Президента РФ;

- постановление Правительства РФ.

Одним из принципов разработки технических регламентов являет­ся установление минимально необходимых обязательных требований, обеспечивающих различные виды безопасности продукции и процессов — состояния, при котором отсутствует недопустимый риск причи­нения вреда жизни и здоровья граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни и здоровью животных и растений.

Согласно Закона за органа­ми исполнительной власти оставлено право издавать в сфере техни­ческого регулирования только акты рекомендательного характера (п. 3 ст. 4).

Закон также устанавливает переходный период (до 1 июля 2010 г.), в течение которого необходимо принять технические регламенты в полном объеме (п. 1 ст. 46). В данный период действуют требования, установленные в нормативных актах РФ и нормативных документах федеральных органов ис­полнительной власти (в т.ч. ГОСТах, СНиПах, ПУЭ, ППБ, НПБ и т.д.).

Следует отметить, что требования указанных нормативных актов (документов) подлежат обязательному исполнению лишь в части:

- защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

- охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

- предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей (п. 1 ст.46).

При этом, требования по защите имущества физичес­ких или юридических лиц применяются с учетом положений граждан­ского законодательства, в части обеспечения безопасности имущества третьих лиц.

Нормативные документы, регламентирующие отношения в сфере пожарной безопасности относятся к федеральным нормативным документам и являются обязательными (до принятия соответствующего технического регламента) для юридических и физических лиц независимо от ведомственной принадлежности, вида собственности объектов и источников финансирования.

Нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие требования пожарной безопасности, подлежат обязательно­му согласованию с МЧС РФ.⁷

Нормативные акты, устанавливающие обязательные требования, должны быть опубликованы в установленном порядке, а акты федераль­ных органов исполнительной власти и нормативные правовые акты субъектов РФ должны пройти юридическую экс­пертизу и государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ.

Издание нормативных актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Одной из основных функций системы обеспечения пожарной безопасности, согласно является осуществление государственного пожарного надзора.

В области обеспечения пожарной безопасности осуществляются государственный и ведомственный пожарный надзор.

Государственный пожарный надзор - осуществляемая в порядке, установленном законодательством РФ, деятельность по проверке соблюдения организациями и гражданами требований пожар­ной безопасности и принятие мер по результатам проверки (ст.1).

ГПН в РФ осу­ществляется должностными лицами органов ГПН, находящихся в ведении федерального органа исполни­тельной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности (ст.6)

В настоящее время органы ГПН входят в состав федеральной противопожарной службы (ст.5).

Организационная структура, полномочия, задачи, функции, поря­док организации и осуществления деятельности органов ГПН установ­лены Положением «О государственном пожарном надзоре».

Ведомственный пожарный надзор - деятельность ведомственной пожарной охраны по проверке соблюдения организациями подведомственными соответствующим федеральным органам исполнительной власти, требований пожарной безопасности и принятие мер по резуль­татам проверки.

ГПН в лесном фонде РФ и в лесах, не входя­щих в лесной фонд РФ, осуществляется должност­ными лицами федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства, а на подземных объектах и при производстве, транс­портировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых мате­риалов в организациях, ведущих взрывные работы с использованием взрывчатых материалов промышленного назначения, - федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области промыш­ленной безопасности.

Контроль (надзор) за соблюдением требований пожарной безопас­ности на объектах Министерства обороны РФ, федеральной службы охраны РФ, федеральной службы безопасности РФ и Службы внешней раз­ведки РФ осуществляется в порядке, установлен­ном положениями об их ведомственной пожарной охране, согласован­ными с главным государственным инспектором РФ по пожарному надзору.

Контроль за обеспечением пожарной безопасности дипломатичес­ких и консульских учреждений РФ, а также пред­ставительств РФ за рубежом осуществляется в со­ответствии с положениями, если иное не предусмотрено международными договорами РФ.

Общий порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений.

Общий порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений, предусмотрен разд.I и II АПК.

Для данной категории дел следует учитывать следующие особенности:

в первой инстанции коллегиально рассматриваются дела, относящиеся к подсудности Высшего Арбитражного Суда РФ, дела об оспаривании нормативных правовых актов.

Остальные категории дел могут быть рассмотрены судьей единолично (ст.17 АПК). Арбитражные заседатели не могут участвовать при рассмотрении данной категории дел;

Высшему Арбитражному Суду РФ подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти*(201), нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; дела об оспаривании (полностью или частично) ненормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Остальные дела административного судопроизводства подсудны арбитражным судам субъектов РФ (ст.34);

государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться с иском или заявлением в арбитражный суд в защиту публичных интересов только в случаях, предусмотренных федеральным законом (ст.53 АПК). В обращении должно быть указано, в чем заключается нарушение публичных интересов, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд. В качестве примера процессуальных полномочий налоговых инспекций для обращения в арбитражный суд можно привести положения п.16 ч.1 ст.31 НК. *(202), антимонопольных органов - ст.40 Закона РФ "О защите прав потребителей"*(203), ст.26 Федерального закона "О рекламе"*(204), Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг - ст.42 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"*(205) и т.п.;

при обращении налоговыми инспекциями в арбитражный суд с иском о взыскании с организации, предпринимателя налоговых санкций необходимо соблюдение досудебного порядка, который заключается в предложении (зафиксированном в решении о привлечении к налоговой ответственности, требовании или иным образом) добровольно уплатить сумму налоговой санкции (ст.104 НК). Несоблюдение налоговой инспекцией досудебной процедуры влечет последствия, предусмотренные ст.149 АПК, т.е. оставление иска без рассмотрения;

в соответствии с п.1, 3, 5, 6 ч.3 ст.5 Закона РФ "О государственной пошлине"*(206) государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы освобождены от уплаты государственной пошлины;

в отличие от общих правил доказывания обязанность доказывания по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, возлагается на государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и должностных лиц. В силу ст.65 АПК другое лицо, участвующее в деле, не освобождается от доказывания и должно доказать обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений;

обязательными условиями для признания недействительными актов органов, организаций, должностных лиц, незаконными их действий (бездействия) являются несоответствие их закону, иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав заявителя;

при удовлетворении иска по спору о признании не подлежащим исполнению исполнительного документа, по которому взыскание производится в бесспорном (безакцептном) порядке, в том числе на основании исполнительной надписи нотариуса, в резолютивной части указывается наименование, номер и дата документа, не подлежащего исполнению, и сумма, не подлежащая списанию (ст.172 АПК);

при удовлетворении иска о взыскании денежных сумм (например, по иску налоговой инспекции) в резолютивной части решения арбитражный суд указывает общий размер подлежащих взысканию сумм с раздельным определением недоимки, пени, штрафа;

по делу о признании недействительным акта органа, должностного лица в резолютивной части решения должны содержаться сведения о наименовании, номере, дате издания, других реквизитах акта и об органе, должностном лице, его издавшем; указание о признании акта недействительным полностью или в определенной части либо об отказе в удовлетворении требования заявителя полностью или в определенной части;

при удовлетворении требования о признании незаконным отказа в государственной регистрации или уклонения от государственной регистрации арбитражный суд в резолютивной части обязывает соответствующий государственный орган осуществить такую регистрацию;

при удовлетворении требования о признании незаконными действий (бездействия) арбитражный суд в резолютивной части решения обязывает орган, организацию, должностное лицо устранить в полном объеме допущенное незаконными действиями (бездействием) нарушение прав и законных интересов организации или гражданина в установленный срок;

в случае признания необоснованным привлечения организации или гражданина к административной ответственности в резолютивной части решения арбитражный суд указывает на отмену соответствующего решения (с обязательным указанием всех его реквизитов).

По ранее действовавшему АПК заключение мирового соглашения по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, не допускалось. Возможность примирения сторон по данной категории дел является новым для правоприменителя. Одним из способов урегулирования спора является заключение мирового соглашения по правилам, установленным в гл.15 АПК. Факт обращения в суд по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, доводы другой стороны всегда свидетельствуют о наличии спора, о несогласии с позицией государственного или иного органа, должностного лица. В связи с этим трудно привести пример возможных способов мирного урегулирования спора. Возможно, что по делам о взыскании санкций стороны под контролем суда могут прийти к соглашению о рассрочке их уплаты. По делам о признании недействительным ненормативного акта стороны могут договориться об изменении его положений. Практика применения нового АПК покажет и иные возможные способы мирного урегулирования спора по делам административного судопроизводства.

Приостановление исполнения постановления о назначении административного наказания производится должностным лицом, вынес­шим постановление, в порядке статьи 31.6 КоАП, в случае принесения протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении до рассмотрения протеста, о чем выносится определение, которое при необходимости немедленно на­правляется в орган, должностному лицу, приводящим это постановле­ние в исполнение.

На основании статьи 31.9 КоАП постановление о назначении административного наказания не подлежит исполнению, если оно не было приведено в исполнение в течение одного года со дня его вступления в законную силу.

При этом течение срока давности прерывается, если лицо, привлеченное к административной ответственности, уклоняется от исполнения постановления о назначении административного наказания. Исчисление срока давности в этом случае возобновляется со дня обнаружения указанного лица либо его вещей, доходов, на которые в соответствии с постановлением о назначении административного на­казания может быть обращено административное наказание.

Также необходимо иметь в виду, что в случае отсрочки или приостановления исполнения постановления о назначении административного наказания течение срока давности приостанавливается до исте­чения срока отсрочки или срока приостановления, а в случае рассрочки исполнения постановления о назначении административного наказа­ния течение срока давности продлевается на срок рассрочки.

Постановление о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания выносится должностным ли­цом, вынесшим постановление о назначении наказания, случаях пере­численных в статье 31.7 КоАП, а именно:

• издания акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;

• отмены или признания утратившими силу закона или его положе­ния, устанавливающих административную ответственность за содеян­ное;

• смерти лица, привлеченного к административной ответственности, или объявления его в установленном законом порядке умершим;

• истечения сроков давности исполнения постановления о назначе­нии административного наказания, установленных статьей 31.9 КоАП;

• отмены постановления.

Перечень обстоятельств является исчерпывающим, и при наличии хотя бы одного из них постановление о назначении административного наказания теряет законную силу, что влечет, соответственно, прекра­щение его исполнения.

Контрольные вопросы

1. Квалификация нарушений обязательных требований пожарной безопасности при осуществлении административно-правовой деятельности сотрудниками ГПН.

2. Административное производство по делам о нарушении правил пожарной безопасности. Стадии административного производства.

3. Сроки в административном производстве.

4. Участники производства по делам об административных правонарушениях в области пожарной безопасности. Их процессуальные права и обязанности.

5. Соблюдение законности при наложении административных наказаний. Порядок обжалования неправомерных действий должностных лиц, наделенных правом привлечения к административной ответственности.