Глава 2. Основы правового положения государственного служащего

 

§ 1. Права и обязанности государственного служащего

 

Правовое положение человека и гражданина в демократическом обществе характеризуется совокупностью прав, свобод и обязанностей физических лиц, закрепленных нормами права, и юридических гарантий их реализации. Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина определены Конституцией РФ и рядом других нормативных правовых актов.

Права и обязанности государственных служащих — это особый вид установленных и гарантированных государством мер должного и возможного поведения указанных лиц в области государственно-служебных отношений. При этом следует различать, во-первых, должностные права и обязанности, которые определяют полномочия по конкретной должности, и, во-вторых, общие права и обязанности, установленные для всех государственных служащих независимо от замещаемых ими государственных должностей государственной службы.

Должностные права и обязанности производны от задач и функций государственного органа и выражают его полномочия. В соответствующих перечнях государственных должностей федеральной государственной службы указаны унифицированные наименования этих должностей, а конкретные нрава и обязанности для каждой должности устанавливаются соответствующими нормативными правовыми актами. Это может быть должность руководителя, другого должностного лица или государственного служащего, не являющегося должностным лицом.

В положениях о федеральных государственных органах и их структурных подразделениях, должностных инструкциях, уставах и других нормативных правовых актах определяются задачи, функции, обязанности, права, основные формы и методы деятельности, а также ответственность служащего применительно к каждой должности. Чем выше должность, тем более широкий круг должностных обязанностей и прав. Объем и содержание прав находятся в строгом соответствии с содержанием должностных обязанностей.

Для должности руководителя характерны следующие полномочия; руководство деятельностью подчиненных структурных подразделений или отдельных служащих и персональная ответственность за выполнение возложенных на них задач; распределение обязанностей между подчиненными сотрудниками и установление степени их ответственности за выполнение возложенных на них обязанностей; утверждение положений и должностных инструкций, определяющих объем должностных полномочий подчиненных структурных подразделений и служащих; специальные права по изданию нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию руководителя, организация и координация работы подчиненных; полномочия по распоряжению собственностью, заключению договоров (контрактов), назначению на должность и освобождению от должности работников, их поощрению и привлечению к дисциплинарной ответственности; права но взаимодействию с другими организациями, применению специфических форм и методов работы.

Например, Положением о Государственном комитете РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Госстрое России) от 24 ноября 1999 г.* определено, что его Председатель:

организует работу Госстроя России;

издает в пределах своей компетенции приказы и распоряжения, а также вносит на рассмотрение Правительства проекты нормативных правовых актов по вопросам деятельности Госстроя России;

решает вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы; назначает на должность и освобождает от должности федеральных государственных служащих и работников Госстроя России; представляет их к награждению государственными наградами РФ;

утверждает структуру и штатное расписание центрального аппарата, положения о структурных подразделениях центрального аппарата Госстроя России;

устанавливает полномочия своих заместителей и распределяет обязанности между ними, устанавливает полномочия других федеральных государственных служащих и работников Госстроя России;

утверждает уставы (положения) находящихся в ведении Госстроя России государственных унитарных предприятий и организаций, назначает на должность и освобождает от должности их руководителей, заключает, изменяет и расторгает с ними контракты;

осуществляет другие полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации.

* СЗ РФ. 1999. № 48. Ст. 5864.

 

Общие права и обязанности государственных служащих впервые установлены Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Они предусмотрены только для государственных служащих, занимающих должности категорий «Б» и «В», и не распространяются на лиц, замещающих должности категории «А». Характерной особенностью этих нрав и обязанностей является то, что они выражают не полномочия по замещаемой должности, а общие правила поведения и действий служащих, условия и меры организационного характера, которыми обеспечивается исполнение ими полномочий по замещаемым должностям. Такие права и обязанности весьма разнообразны.

Каждый государственный служащий, независимо от конкретных полномочий по замещаемой должности, имеет право на:

ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технические условия, необходимые для исполнения должностных обязанностей;

получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения своих обязанностей;

посещение в установленном порядке для исполнения своих обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

принятие решений и участие в их подготовке в соответствии со своими обязанностями;

участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности;

продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа работы, уровня квалификации;

ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;

профессиональную переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета;

пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы;

проведение служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции.

Среди названных прав прежде всего следует выделить право государственного служащего на ознакомление с документами, определяющими его функциональные нрава и обязанности, на получение информации и материалов, необходимых по замещаемой государственной должности. Важность этого права обусловливается тем, что профессиональная деятельность государственных служащих немыслима без знания основ организации делопроизводства в государственных органах и умения работать со служебными документами секретного и несекретного характера. К числу таких документов относятся не только законодательные и подзаконные нормативные правовые акты, поступающие в государственные органы для руководства ими и их исполнения, по также разнообразные материалы, которые готовятся внутри государственных органов для решения стоящих перед ними задач и должны быть хорошо известны их сотрудникам.

Требования к документированию управленческой деятельности и организации работы с документами определены в Типовой инструкции по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации, утвержденной Государственной архивной службой России (Росархивом) 6 июля 1992 г.* Порядок работы с секретными документами, письмами, заявлениями и жалобами граждан регулируется специальными инструкциями.

* См.: Российские вести. 1993. 19 сент.

 

Министерства и ведомства организуют и ведут делопроизводство на основании самостоятельно разрабатываемых индивидуальных инструкций и других нормативно-методических документов, не противоречащих Типовой инструкции. В Типовой инструкции подробно изложены правила оформления издаваемых ими документов (постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций, положений и иных актов), работа исполнителей с документами, контроль исполнения документов, порядок оформления, оперативного хранения и передачи дел на архивное хранение.

Инструкция но делопроизводству в Администрации Президента утверждена распоряжением Президента от 29 сентября 1993 г., Инструкция по делопроизводству в Аппарате Правительства — постановлением Правительства в редакции от 5 октября 2000 г.* В этих инструкциях, в частности, отражены особенности работы государственных служащих с документами, поступающими в Администрацию Президента и Аппарат Правительства, а также повышенная ответственность за сохранность служебных документов и содержащейся в них информации.

* СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4091.

 

Обязанность знакомить государственных служащих с нормативными и методическими документами по делопроизводству возлагается на руководителей структурных подразделений государственных органов.

Выдача документов, их копий сотрудникам сторонних организаций допускается с разрешения руководства министерства (ведомства) или структурных подразделений.

При уходе сотрудника в отпуск, выбытии в командировку, увольнении или перемещении по службе имеющиеся у него документы по указанию руководителя структурного подразделения передаются другому сотруднику.

Каждый государственный служащий должен хорошо знать и строго соблюдать установленный порядок приема и учета служебных документов, работы с ними, оформления исходящих документов и передачи их на отправку, хранить государственную и служебную тайну, проявлять постоянную бдительность при исполнении своих должностных обязанностей.

Необходимым условием успешного выполнения государственными служащими своих должностных обязанностей, обеспечения эффективной деятельности государственного аппарата в целом является знание установленного порядка подготовки и издания указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также государственной регистрации нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер.

Среди нрав государственного служащего, предусмотренных Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской ^Федерации», особого внимания заслуживает также его право на продвижение по службе. Это право (право на карьеру) впервые закреплено в пашем законодательстве о государственной службе. В советский период не принято было говорить о таком праве, более того, считалось нескромным обращаться самому служащему к начальникам по такому вопросу

Право на продвижение по службе может возникнуть у каждого служащего независимо от замещаемой должности, пока он находится на государственной службе. Однако о наличии такого права можно говорить лишь тогда, когда служащий ыо всем предъявляемым требованиям подходит для замещения высшей должности по сравнению с той, которую он замещает. Если же, например, у пего нет требуемого по высшей должности образования, стажа работы на соответствующих должностях либо в последней аттестации отмечено, что он не обладает достаточными качествами для продвижения но службе, следует считать, что у него нет оснований для замещения высшей должности.

Конечно, данное право может быть реализовано лишь при наличии вакантной вышестоящей должности, а также если государственный служащий является кандидатом на продвижение по результатам оценки его служебной деятельности или если в случае замещения должности по конкурсу он оказывается лучшим претендентом в соответствии с условиями конкурса.

Безусловно, возможности для продвижения но службе у конкретных служащих разные, поскольку люди отличаются друг от друга как по своим природным способностям, так и по уровню и профилю образования, стажу и опыту работы. Кроме того, многое зависит от стечения различных обстоятельств, особенно касающихся появления вакантной должности. Важно и то, что продвижение по службе все менее вероятно по мере подъема но служебной лестнице, поскольку количество более высоких должностей сокращается. И фактически продвижение при постоянной штатной численности в конечном итоге получают единицы, тогда как имеющих на это право и желающих его реализовать может быть много. Тем более такие возможности уменьшаются в условиях частых оргмероприятий, связанных с сокращением штатной численности государственных органов, а также если их руководители подбирают кандидатов на вакантные должности со стороны, исходя из своего усмотрения. В этом случае назначение на высшую должность достойного кандидата состоится нескоро, если вообще состоится.

У государственного служащего, назначенного на высшую должность, увеличивается размер денежного содержания, а также появляются возможности присвоения очередного квалификационного разряда, воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга. Вот почему вопрос подбора кандидатов на продвижение по службе всегда край не важен. Он связан с оценкой многих аспектов, включая и психологическую обстановку в государственном органе, — ведь надо отобрать среди многих действительно достойного, не допустить ошибки, которая может иметь различные негативные последствия.

Продвижение по службе государственного служащего должно осуществляться исключительно с учетом его способностей, профессиональной подготовки, конкретных результатов его деятельности на прежней государственной должности и, как правило, на конкурсной основе. В первую очередь должны продвигаться по службе лица, включенные в резерв на выдвижение на высшую должность в результате аттестации.

К сожалению, специального общероссийского нормативного правового акта, которым определялся бы статус резерва на выдвижение на высшую должность (кадрового резерва), пока нет. Практически этот резерв составляют лица, отвечающие квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям государственной службы, и поэтому могут быть назначены на соответствующие должности, ставшие вакантными. К числу таких лиц относятся не только рекомендованные к выдвижению на вышестоящую должность аттестационной комиссией, но и те, которые ранее занимали такую должность, по в связи с организационно-штатными мероприятиями были снижены в должности (с их согласия), хотя характеризовались положительно, или лица, еще состоящие в распоряжении руководителей, которые вправе назначать их на должности, приравненные к их прежним должностям.

Кандидаты на выдвижение на вышестоящую должность учитываются в органах но вопросам государственной службы и кадровых службах обычно с разбивкой но конкретным должностям категорий «Б» и « В», на которые вправе назначать соответствующие руководители (федерального уровня или субъекта Федерации).

В работе с кандидатами на продвижение по службе должны применяться такие формы развития профессиональных возможностей, как участие в различных целевых проблемных группах, проектах и программах, включая стажировку за границей. При этом должны также .учитываться результаты прохождения профессиональной переподготовки и повышения квалификации. Важно своевременно и в надлежащем масштабе помочь кандидату на продвижение по службе проявить свои способности, знания, профессиональную подготовку и личные качества, тем самым завоевать должный деловой авторитет.

Недопустимо назначение на вакантную должность лица, не отвечающего предъявляемым квалификационным требованиям, или с нарушением установленного порядка подбора кадров (по знакомству, за взятку и т.н.).

Каждый служащий независимо от полномочий по занимаемой государственной должности государственной службы обязан:

обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции, реализацию федеральных законов и законов субъектов Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий;

добросовестно исполнять должностные обязанности;

обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;

исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;

в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации;

соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, правила работы со служебной информацией;

поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;

хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением своих обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.

Таким образом, названные права и обязанности представляют собой как бы служебный кодекс, характеризующий стиль и методы осуществления государственными служащими своих должностных полномочий независимо от замещаемых должностей.

Некоторые общие обязанности государственных служащих будут рассмотрены подробнее в соответствующих главах пособия.