§ 2. Государственная служба и ее принципы

 

Деление государственных должностей на категории «А», «Б» и «В», кроме того, что оно четко отражает различия в характере и объеме государственно-властных полномочий замещающих их лиц, имеет и другое важное значение. Оно используется законодателем для определения понятия «государственная служба» и других административно-правовых категорий института государственной службы (см. схему 6).

Если раньше под государственной службой подразумевалось выполнение служащими любых должностных обязанностей в любых государственных организациях (государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и т.д.), то согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», государственной службой считается профессиональная деятельность только по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. К государственной службе относится исполнение должностных полномочий лицами, замещающими государственные должности лишь категорий «Б» и «В». Деятельность лиц, замещающих должности категории «А», государственной службой не является. Таким образом, в самом определении понятия «государственная служба» подчеркивается, что деятельность государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В», является для них профессиональной, но носит обслуживающий, вспомогательный характер: она предназначена для того, чтобы обеспечивать исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории «А». Поэтому имеется отличие и в наименовании видов должностей: если должности категории «А» называются просто государственными должностями, то должности категорий «Б» и «В» — государственными должностями государственной службы.

 

 

Схема 6. Административно-правовые категории института государственной службы

 

Конечно, формулировка «обеспечение исполнения полномочий лицами, замещающими должности категории «А», имеет тот недостаток, что может вызвать понимание государственной службы как службы «при» высших государственных должностных лицах, а не у общества и государства. В действительности же государственная служба представляет собой вид общественно полезной профессиональной деятельности, которая в конечном итоге заключается в осуществлении части полномочий того государственного органа, в котором государственный служащий занимает должность категории «Б» или «В». Иначе говоря, его профессиональная деятельность направлена на осуществление государственных функций, являясь выражением публичной власти, а не власти лица, замещающего должность категории «A». Это означает, что государственный служащий в пределах полномочий по замещаемой должности всегда выступает от имени и по поручению государства. При этом объем полномочий лиц, замещающих должности категорий «Б» и «В», как правило, заметно меньше, чем лип, замещающих должности категории «А», и первые поставлены в зависимость от вторых. Кроме того, это означает, что лица, замещающие должности категории «А» (например, федеральный министр или губернатор субъекта Федерации), не связаны рядом ограничений, налагаемых Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» на их подчиненных.

Названным Законом установлено: государственная служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются лица, замещающие государственные должности категории «А». По существу это означает юридическое закрепление института временных служащих. Лица, находящиеся на должностях категории «Б» (помощники, советники, референты, консультанты и др.), призваны непосредственно обеспечивать исполнение полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Если эти лица сменяются, предполагается возможность замены лиц, замещающих должности категории «Б». Конечно, кто-то может остаться и прежней должности, по возможна и их одновременная замена. Принцип зависимости службы лиц, замещающих должности категории «Б». от пребывания лиц в должностях категории «А» имеет немаловажное значение. Он соответствует практике организации государственной службы в зарубежных демократических государствах. С его помощью обеспечивается необходимое обновление государственного аппарата при смене политического руководства страны.

Как уже отмечалось, государственные должности государственной службы (категорий «Б» и «В») подразделяются на следующие группы:

высшие государственные должности государственной службы (5-я группа);

главные государственные должности государственной службы (4-я группа);

ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа);

старшие государственные должности государственной службы (2-я группа);

младшие государственные должности государственной службы (1-я группа).

Кроме перечней этих должностей, государством устанавливаются перечни специализаций должностей и квалификационные требования к лицам, замещающим данные должности.

Специализация предусматривает наличие у государственного служащего для исполнения обязанностей по государственной должности государственной службы соответствующего профессионального образования. Специализация устанавливается в зависимости от функциональных обязанностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.

Квалификационные требования устанавливаются в целях обеспечения высокого профессионального уровня государственных служащих и единства требований, предъявляемых по должностям государственной службы.

В квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, включаются, во-первых, требования к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации должностей. Гражданам, претендующим на такие должности, необходимо иметь:

а) для высших и главных государственных должностей государственной службы — высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием но специализации государственных должностей государственной службы;

б) для ведущих и старших государственных должностей государственной службы — высшее профессиональное образование по специальности «государственное управление» либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным;

в) для младших государственных должностей государственной службы — среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным.

Решение о признании образования равноценным принимается руководителем соответствующего органа или федеральным органом по вопросам государственной службы.

Во-вторых, для лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы или претендующих на их замещение, Указом Президента от 30 января 1996 г.* в целях обеспечения их высокого профессионализма, единства предъявляемых к ним квалификационных требований установлены требования по стажу и опыту работы. Эти требования различаются в зависимости от группы должностей.

* СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 533.

 

Так, для замещения высших государственных должностей (5-я группа) требуется иметь стаж государственной службы на должностях, отнесенных к главным государственным должностям, не менее 5 лет и профессиональные качества руководителя;

для главных государственных должностей (4-я группа) — стаж государственной службы на должностях, отнесенных к ведущим государственным должностям, не менее 3 лет или на должностях, отнесенных к старшим государственным должностям, не менее 5 лет и профессиональные качества руководителя для лиц, замещающих соответствующую государственную должность или претендующих на ее замещение;

для ведущих государственных должностей (3-я группа) — стаж государственной службы на должностях, отнесенных к старшим государственным должностям, не менее 2 лет или стаж работы но специальности не менее 5 лет и профессиональные качества руководителя для лиц, замещающих соответствующую должность или претендующих на ее замещение;

для старших государственных должностей (2-я группа) — стаж государственной службы не менее 3 лет или стаж работы по специальности не менее 3 лет и профессиональные качества руководителя для лиц, замещающих соответствующую государственную должность или претендующих на ее замещение.

Для замещения младших государственных должностей (1-я группа) требования к стажу не предъявляются.

Руководители федеральных органов государственной власти и их аппаратов, иных государственных органов и их аппаратов, образованных в соответствии с Конституцией, могут в отдельных случаях оставлять на государственной должности или назначать на такую должность лиц, не имеющих установленного стажа государственной службы, но обладающих профессиональными качествами, необходимыми для исполнения соответствующих должностных обязанностей.

Устанавливаются, в-третьих, требования и к уровню знаний федеральной Конституции и федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Кроме того, федеральными законами и законами субъектов Федерации, а также нормативными правовыми актами государственных органов могут устанавливаться другие требования к государственным должностям государственной службы в отношении государственных служащих этих органов.

Таким образом, создан своего рода аналог петровской Табели о рангах, который позволит устранить существовавшую в прежние времена чересполосицу должностей в различных ведомствах, когда одинаковые функциональные обязанности мог исполнять как «специалист I категории», так и «ведущий», а то и «главный». Система категорий и групп государственных должностей, закрепленная в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», способствует улучшению всего управленческого процесса, расстановке кадров в соответствии с их заслугами, стажем и опытом работы но специальности, а также унификации денежного содержания по замещаемой должности. Эта система является исходной для должностного продвижения и профессионального роста государственных служащих, так как предполагает:

наличие порядка непрерывного профессионального роста каждого государственного служащего в течение всей его трудовой деятельности;

формирование программы стимулирования эффективного труда государственных служащих и действенного контроля за состоянием их деловой квалификации и личностных качеств;

внедрение научно обоснованной и выверенной системы отбора, оценки, продвижения и освобождения от должности государственных служащих в иерархической структуре аппарата;

предоставление работнику государственного аппарата реальных возможностей для своевременной переподготовки, повышения квалификации и стажирования;

создание нормальной психологической обстановки в коллективах государственного органа, условий для эффективной организации совместной деятельности работников;

реализацию социальных гарантий для каждого государственного служащего как в период его активной трудовой деятельности, так и в последующий период.

Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлены следующие принципы государственной службы, которые определяют основополагающие идеи и положения, практическую организацию и реальное ее функционирование.

1. Принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. Он отражает требования ст. 4 Конституции о том, что Конституция страны и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Конституция предполагает формирование такой правовой системы, в которой высшей юридической силой обладает главный закон государства - его Конституция, а все остальные нормативные правовые акты должны ей соответствовать. Однако пока нет комплексного правового акта - закона, который бы детально устанавливал соподчиненность нормативных актов, определял порядок их применения, вступления в юридическую силу, действия и утраты юридической силы. Поэтому конституционный принцип верховенства закона применительно к государственной службе восполняет отмеченный пробел в законодательстве. Нельзя допускать такого явления, когда субъекты Федерации отдают предпочтение своим правовым актам, в том числе по вопросам государственной службы, по сравнению с актами федеральными.

В целях обеспечения единства правового пространства Российской Федерации и усиления контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральной Конституции и федеральным законам Указом Президента от 10 августа 2000 г.* на Министерство юстиции РФ возложено ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, или имеющих межведомственный характер. Положение о порядке ведения регистра утверждено постановлением Правительства от 29 ноября 2000 г.**

* СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3356.

** СЗ РФ. 2000. № 49. Ст. 4826.

 

При характеристике рассматриваемого принципа возникает вопрос (например, при рассмотрении вопросов, касающихся прав и свобод человека) о соотношении норм международного права и российского законодательства. Конституция РФ 1993 г. впервые установила общую норму (ст. 15), согласно которой правила международных договоров Российской Федерации имеют приоритет над правилами ее внутреннего законодательства.

2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия обязывает государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Это новое явление в российском законодательстве. Для правового государства, которое предполагается создавать в России, должно быть характерным, когда права личности действительно являются высшей ценностью, а все государственные служащие несут предусмотренную Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» ответственность за деяния, нарушающие права и законные интересы граждан. Гражданин должен быть надежно защищен от «усмотрений» органов государства и его работников. Отсюда необходимость совершенствования национального законодательства, приведения его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами России и стандартами, в том числе по вопросам государственной службы. Важнейшие положения на этот счет содержатся в Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека* и Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколах к ней для членов Совета Европы**.

* СЗ РФ. 1999. №13. Ст. 1489.

** СЗ РФ. 2001. №2. Ст. 163.

 

3. Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Статьей 5 Конституции закреплено федеративное устройство нашего государства. Это предполагает последовательное раскрытие в текущем федеральном законодательстве единства системы государственной власти, а следовательно, единства основ организации государственной службы. В то же время это предполагает разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в целях обеспечения эффективности государственной службы. Согласно п. «т» ст. 71 Конституции, в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба. Это означает, что на федеральной государственной службе состоят государственные служащие, осуществляющие полномочия по предметам ведения федеральных органов государственной власти, а также государственные служащие, осуществляющие полномочия от имени Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

Государственная служба субъектов Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов) находится в их ведении. Исходя из Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», они вправе издавать свои акты но вопросам государственной службы, учитывающие местные условия, включая национальные особенности. Такими актами устанавливаются, например, порядок подбора лиц для замещения государственных должностей категории «Б», порядок и условия проведения аттестации, конкурса, порядок ведения личных дел. На государственной службе субъектов Федерации состоят государственные служащие, осуществляющие полномочия по предметам ведения органов государственной власти этих субъектов, а также государственные служащие, осуществляющие полномочия от их имени.

4. Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, закрепленный в ст. 10 Конституции, выражает прежде всего самостоятельность каждой из этих ветвей власти. Если до принятия Конституции 1993 г. взаимоотношения органов исполнительной власти с органами законодательной власти характеризовались полной зависимостью первых от вторых, то при реальном разделении властей это недопустимо. Каждая ветвь государственной власти должна осуществлять свои функции в установленных законом пределах. В то же время обе ветви власти должны обеспечивать исполнение решений судов, что особенно важно в сфере федеративных отношений. Учет этих обстоятельств крайне необходим как при разработке нормативных актов, определяющих объем должностных полномочий, так и в практической деятельности государственных служащих всех ветвей власти.

Сущностью данного принципа обусловлено также то, что государственный служащий не вправе быть депутатом законодательного (представительного) органа. И наоборот: депутаты не могут находиться на государственной службе.

5. Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в ст. 32 Конституции. Это соответствует ст. 25 (п. «с») Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Сущность принципа заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность доступа к государственной службе обусловлена лишь российским гражданством, возрастом и другими требованиями, установленными для государственных служащих.

6. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством, является одним из краеугольных устоев российской государственности. Он вытекает из единства системы государственной власти и верховенства закона, из подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Благодаря этому создаются реальные условия для исполнительской дисциплины во всех звеньях государственного механизма. Государственным служащим следует строго руководствоваться объемом полномочий каждого государственного органа, очерченного законодательством, учитывая, когда это необходимо, порядок так называемого двойного подчинения.

7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе, базируется на конституционных нормах, определяющих основные принципы государственной службы, и нормах Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», устанавливающих начала и ключевые процедуры функционирования государственной службы. Законодательство РФ регулирует федеральную государственную службу. Государственная служба субъектов Федерации регулируется также законами и иными актами субъектов Федерации.

Конечно, субъекты Федерации, действуя в рамках своей компетенции, вправе сами определять структуру своих органов власти и самостоятельно осуществлять кадровую политику. Для полноценного решения всех задач по управлению своей государственной службой каждый субъект Федерации имеет свой орган по вопросам государственной службы. Однако при этом должны использоваться общероссийская система государственных должностей и квалификационных разрядов (званий, рангов), единый порядок прохождения государственной службы. В отношении всех государственных служащих и федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов Федерации должны действовать:

общие стандарты государственной службы;

общие перечни прав и обязанностей, ограничений и гарантий;

общие (с точки зрения организации и методики) системы подготовки кадров и контроля их компетентности.

Без этого государственная служба ни в одном из субъектов Федерации не станет профессиональной и эффективной, способной полноценно решать сложнейшие задачи регионального развития в условиях федеративного государства.

Залог успеха — следование Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», опираясь на который каждый субъект Федерации может и должен иметь свое законодательство о государственной службе. И еще раз отметим: в случаях, когда возникают коллизии в законодательстве о государственной службе, следует руководствоваться принципом верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами.

8. Принцип профессионализма и компетентности. Профессионализм означает исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей постоянно (в течение определенного времени) по приобретенной профессии и за регулярно получаемое вознаграждение, проявляя при этом глубокое и всестороннее знание правил и процедур, владение практическими навыками в определенной сфере деятельности. Для этого государственный служащий должен иметь соответствующую общую и специальную профессиональную подготовку, полученную в установленном порядке. Компетентность отражает объем знаний и опыт работника. Профессионализм стимулирует расширение и повышение уровня знаний, накапливание опыта работы, развитие организаторских способностей, постоянно высокий уровень служебной и исполнительской дисциплины.

Компетентность и профессионализм — главное при оценке государственного служащего. Именно по этому критерию должно прежде всего отдаваться предпочтение при отборе кандидата на вакантную государственную должность государственной службы. Предпочтение отдается наиболее достойному, имеющему лучшую подготовку, больший опыт, стаж работы по специальности, проявившему на деле свои организаторские способности.

Значение профессионализма и компетентности государственных служащих особо возрастает в период проведения глубоких экономических и политико-правовых реформ.

9. Принцип гласности предполагает открытость законодательства о государственной службе, доступность государственных органов и решение ими вопросов о судьбе, правовом положении государственного служащего с его ведома и согласия.

Статьей 15 Конституции установлено, что законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Гласность — это не только право человека на достоверную, своевременную и полную информацию, но и его право на участие в решении вопросов, касающихся его законных интересов. Законодательством о государственной службе предусмотрены различные правила, обеспечивающие реализацию этого права, например, ознакомление со всеми материалами своего личного дела; заблаговременное оповещение о начале конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы; ознакомление под расписку с содержанием аттестационного листа.

Подлинной подконтрольности государственных служащих не может быть без расширения гласности, учета общественного мнения, открытости и доступности для контроля, систематического освещения деятельности органов государственной власти средствами массовой информации. Ни один работник государственных органов не может оставаться вне контроля, вне критики.

10. Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые решения, исполнение своих должностных обязанностей закреплен в законодательстве, что позволяет крепить государственную дисциплину, формировать чувство личной ответственности государственных служащих за порученное дело. Этот принцип требует, чтобы каждый служащий не уклонялся от ответственности, не прятался за чью-либо спину, а в полной мере использовал предоставленные ему по должности права, проявлял самостоятельность и лично отвечал за принятые им решения и подготовленные служебные документы, как и за те последствия, которые они могут вызвать.

Особенно важной организационно-правовой формой, обеспечивающей персональную ответственность, является единоначалие. Оно чаще всего применяется в федеральных министерствах, прежде всего в управлении отдельными отраслями народного хозяйства, военным делом и правоохранительными органами. Но единоначалие имеет и недостаток, поскольку решение, принятое руководителем единолично, иногда бывает односторонним, не учитывающим мнение специалистов, может не отражать опыт и знания коллектива сотрудников органа государственного управления.

Безответственность была и остается болезнью многих государственных органов. Она характеризуется отсутствием самостоятельности, бесконтрольностью и безнаказанностью служащих, в том числе руководителей, отсутствием гласности и другими негативными проявлениями. К сожалению, законодательство страдает неопределенностью по вопросу персональной ответственности государственных служащих за состояние дел на порученном участке работы. Их обязанность отвечать за свои действия предполагает наличие органа или руководителя, наделенного правом истребовать от служащих отчеты и официально оценивать их деятельность, а в соответствующих случаях и применять к ним меры воздействия. При этом могут быть использованы различные виды производств: дисциплинарное, административное и др. Обеспечение персональной ответственности государственных служащих — служебная обязанность соответствующих руководителей. Их полномочия в этом отношении определяются соответствующими нормативными правовыми актами.

11. Принцип внепартийности и внеконфессиональности государственной службы означает, что в государственных органах не образуются структуры политических партий и движений, государственные служащие не могут при исполнении должностных полномочий руководствоваться решениями политических партий и движений, иных общественных, а также религиозных объединений. Этот принцип вытекает из Конституции, ст. 13 которой, признавая идеологическое и политическое многообразие, предусматривает, что в Российской Федерации никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной и обязательной. Задачи и функции, выполняемые государственными служащими, требуют от них политической и религиозной беспристрастности.

12. Соблюдение принципа стабильности кадров в государственных органах означает относительное постоянство кадров в государственном аппарате, минимизацию текучести кадров при стабильности штатного состава. Это одно из важнейших условий качественного функционирования государственных органов.

Стабильность кадров может обеспечиваться различными путями. В первую очередь она зависит от того, как часто и насколько продуманно проводятся организационно-штатные мероприятия. Неоправданные, в частности субъективистские, оргмероприятия и изменения в перечнях государственных органов по видам и наименованиям вызывают болезненные и нередко дорогостоящие перемещения персонала, что дезорганизует государственное управление. Стабильность зависит и от умелой организации работы по повышению квалификации и переподготовке государственных служащих, которая позволяет создать надежный резерв кадров для замещения вакантных должностей за счет государственных служащих тех же государственных органов. Ротация (смена) кадров государственного аппарата происходит постоянно, но важно исключить случаи «волевых» перемещений государственных служащих. Особенно остра проблема смены руководителей. Многие из новых руководителей «тянут» за собой бывших подчиненных, что далеко не всегда отвечает интересам дела. Чаще в таких случаях кадры подбираются новыми руководителями «под себя», исходя из соображений личной преданности, родства, землячества, прежней совместной службы и т.н., а не профессионализма и компетентности.

Важное значение в обеспечении стабильности кадров имеют также условия труда и его оплаты, различные льготы, которые избавляют государственных служащих от тревоги за свое будущее и служат одной из решающих причин их заинтересованности в сохранении места службы, отсутствия стремления перейти на работу в коммерческие структуры.