Раздел I. Федеральная государственная служба

 

Глава 1. Основы организации государственной службы

 

§ 1. Государственная должность

 

Организация государственной службы заключается в установлении системы государственных должностей государственной службы и утверждении их реестров, определении квалификационных требований к государственным служащим и утверждении должностных инструкций (служебных регламентов).

Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица того или иного органа либо организации, определяющая содержание и объем полномочий занимающего ее лица. Эта организационно-правовая категория присуща только служащим; другие группы населения работают по специальности (например, рабочие в промышленном комплексе), учатся (студенты, учащиеся) и т.д.

В ст. 1 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» дано понятие государственной должности в современном ее значении, в отличие от всякой другой, негосударственной должности. Государственной называется только должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

В этом определении содержатся четыре характерных признака государственной должности: 1) ее принадлежность только государственному органу, т.е. такой должности не может быть в государственной организации (на предприятии, в учреждении) и в любой негосударственной структуре; 2) объем полномочий по должности ограничен тем кругом обязанностей, которые вытекают из полномочий данного государственного органа; 3) оплата труда по исполнению должностных обязанностей осуществляется за счет средств, предусмотренных соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации; 4) государственный служащий за действия (бездействие), связанные с исполнением должностных обязанностей, песет ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Первые два признака требуют некоторых пояснений.

Согласно ст. 10 и 11 Конституции, к числу государственных относятся органы трех ветвей власти — законодательной, исполнительной, судебной — как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации (см. схему 1). Органы местного самоуправления, согласно ст. 12 Конституции, не входят в систему органов государственной власти.

К числу «иных» государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией, относятся:

1) Центральный банк Российской Федерации (ст. 75)*;

2) Совет Безопасности Российской Федерации (п. «ж» ст. 83);

3) Администрация Президента Российской Федерации (п. «и» ст. 83);

4) полномочные представители Президента Российской Федерации (п. «к» ст. 83);

5) дипломатические представители Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п. «м» ст. 83);

6) Счетная палата Российской Федерации (ст. 101);

7) Уполномоченный по правам человека Российской Федерации (ст. 103);

8) Прокуратура Российской Федерации (ст. 129);

9) Аппарат Правительства Российской Федерации (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительтве Российской Федерации», ст. 47); а также

10) должности Председателя, заместителя Председателя, секретаря и члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, замещающего должность на постоянной основе (Указ Президента от 11 января 1995 г. «О государственных должностях Российской Федерации»)**.

* См.: Гришковец А.А. Правовой статус Банка России // Журнал российского права. 2000. №12.

** СЗ РФ 1995. №3. Ст. 173.

 

Внутренняя структура любого государственного органа рассматривается как определенная система различных по своему назначению и уровню должностей. Штатным расписанием государственного органа определяются наименование, место и роль должности: кому она подчинена, кто ей подчинен. В должностных инструкциях, положениях о государственных органах и их структурных подразделениях, в различных уставах и положениях о прохождении службы юридически закрепляется, какие именно задачи, функции, обязанности, права, формы и методы работы, поощрения и ответственность государственного служащего связываются с определенной государственной должностью, а также какие основные профессиональные требования предъявляются к нему этой должностью.

Должностная инструкция (служебный регламент) является правовым актом, регулирующим деятельность государственного служащего. В ней содержатся требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую должность государственной службы, его должностные (служебные) права, обязанности и ответственность в зависимости от функциональных особенностей данной должности и сферы ведения государственного органа. Должностные инструкции могут быть типовыми и индивидуальными. Должностные инструкции утверждаются: руководителем государственного органа — на своих заместителей, руководителями структурных подразделений — на своих подчиненных. Конкретные лица, реализующие эти должностные обязанности и права, могут меняться, а их роли — нет. Каждый государственный служащий призван выполнять ту же работу, что и его предшественник, если полномочия по должности не изменяются.

Четкая регламентация статуса государственной должности, характеризующей служебное место и социально-трудовую роль каждого служащего, необходима в первую очередь для определения объема его дееспособности как субъекта государственно-служебных отношений. В то же время она важна для правильного установления общей численности управленческого аппарата и его структурных подразделений, соотношения разных категорий, групп и специализаций и при необходимости сокращения и упрощения государственного аппарата. Эта задача постоянно актуальна, но особенно в современных условиях, когда количество чиновников чрезмерно велико.

Структура управления все больше входит в противоречие с интенсивно меняющейся экономикой. Продолжается процесс перераспределения функций органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, поэтому нельзя рассчитывать на устойчивость сегодняшнего состава и функций федеральных министерств и ведомств. Об этом свидетельствуют Указы Президента от 23 мая, 17 августа 1999 г., от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»*, которыми произведено преобразование ряда этих органов с перераспределением управленческих функций.

* СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2727; № 24. Ст. 2958; № 34. Ст. 4223; 2000. № 2. Ст. 169; № 21. Ст. 2168; № 49. Ст. 4799.

 

В целях совершенствования работы Аппарата Правительства по обеспечению деятельности Правительства, организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых ими решений и сокращения расходов на содержание Аппарата Правительства был осуществлен ряд мер. В частности, распоряжением Правительства от 15 мая 1998 г.* было сокращено число структурных подразделений Аппарата Правительства в два раза и установлена предельная численность работников Аппарата в количестве 1039 единиц; вдвое уменьшено количество должностей заместителей Руководителя Аппарата (с 8 до 4 единиц); структура Аппарата Правительства приведена в соответствие с существующей структурой федеральных органов исполнительной власти.

* СЗ РФ. 1998. №23. Ст. 2591.

 

Практика показывает, что только при четком распределении между государственными должностями, особенно руководителей, всего объема функций государственного органа или его структурного подразделения, определении конкретных обязанностей и прав для каждой должности, форм и методов работы исполняющего ее лица, взаимоотношений с другими служащими, в том числе других государственных органов, служебная деятельность протекает в нужном ритме, устраняется параллелизм и неразбериха и, что очень важно, повышается уверенность, инициатива и персональная ответственность государственного служащего.

Юридическое закрепление в положениях и должностных инструкциях конкретных должностных обязанностей и прав обеспечивает более качественное осуществление подбора и расстановки государственных служащих, поскольку это осуществляется целенаправленно — с учетом квалификационных требований, предъявляемых по той или иной должности. И при аттестации государственного служащего его профессионализм оценивается не вообще, а применительно к конкретной должности. Каждый государственный служащий свою трудовую деятельность, успехи и недостатки в работе, а также возможности : продвижения по службе связывает с определенными должностями, а не только с их принадлежностью к какому-либо государственному органу.

С понятием государственной должности связывается также порядок присвоения квалификационных разрядов, воинских и специальных званий, классных чипов, дипломатических рангов, размеры денежного содержания, пенсий, специальные права и обязанности, порядок решения многих других вопросов прохождения государственной службы.

Следовательно, понятие государственной должности является стержневым, основополагающим для определения правового положения государственного служащего и порядка прохождения им государственной службы. Понятие государственной службы связано с определенным кругом государственных должностей. Государственная должность — комплексное правовое образование (государственное установление), элементы которого регламентируются нормами административного, конституционного, трудового, финансового и других отраслей права.

11 января 1995 г. Президентом был издан Указ «О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих»*. Значение этого Реестра заключается в том, что он унифицировал наименования должностей и управленческих структурных подразделений. До этого одни и те же должности в различных государственных органах по своим квалификационным требованиям фактически являлись разными. Например, служащие могли выполнять одинаковые по своему содержанию обязанности, по в одном государственном органе называться консультантами, а в другом — специалистами-экспертами. Назрела необходимость упорядочить наименования государственных должностей, стандартизировав их, что и было осуществлено Реестром.

* СЗ РФ. 1995. №3. Ст. 174.

 

Этот шаг тесно связан со структурными переменами в аппаратах органов государственной власти. В Реестре в качестве основных структурных подразделений были названы отделы и управления, которые составляют непосредственно аппарат или администрацию: Администрация Президента, Аппарат Правительства, аппарат Государственной Думы, аппарат министерства и т.д. Другие подразделения (секторы, отделения, службы, центры и др.) практически устранялись, что, естественно, повлекло за собой устранение наименований ряда должностей (например, заведующий сектором).

В целях повышения эффективности работы федеральных органов исполнительной власти, привлечения на государственную службу компетентных кадров и обеспечения социальной защищенности федеральных государственных служащих Правительством были приняты специальные постановления; от 5 ноября 1995 г. «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти»* и от 22 мая 1998 г. «О расширении прав руководителей федеральных органов исполнительной власти в использовании средств на содержание этих органов при сокращении численности работников»**.

* СЗ РФ. 1995. № 46. Ст. 4450.

** СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2454.

 

Государственные должности государственной службы различаются по видам государственной службы.

Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлены правовые основы организации государственной службы и основы правового положения гражданских лиц, замещающих государственные должности категорий «Б» и «В», в связи с чем им присваиваются квалификационные разряды. По этим признакам службу указанных лиц принято называть гражданской государственной службой, чтобы отличать ее от других видов федеральной государственной службы, которые устанавливаются специальными федеральными законами исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения в отдельных федеральных государственных органах. Такими особыми видами являются военная служба, государственная служба в правоохранительных и некоторых иных государственных органах, где существуют специальные перечни должностей государственной службы, а лицам, замещающим эти должности, присваиваются не квалификационные разряды, а воинские или специальные звания, классные чипы, дипломатические ранги (см. схему 5).

Что же касается государственных служащих федеральной гражданской службы, то характер и объем их государственно-властных полномочий вытекает из установленного деления занимаемых государственных должностей на категории «А», «Б» и «В» (см. схему 2).

 

Схема 5. Виды федеральной государственной службы

 

Напомним, что государственные должности категории «А» не входят в состав государственной службы, а лица, замещающие эти должности, не являются государственными служащими. В юридической пауке эти политико-судебные должности, учреждаемые Конституцией РФ и федеральными законами, получили название конституционных должностей, а учреждаемые конституциями (уставами) субъектов Федерации, — конституционными (уставными) должностями. Сюда относятся такие должности, как: Президент и Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты, министры, судьи и некоторые другие. Лица, замещающие государственные должности категории «А», составляют немногочисленный контингент, осуществляющий особо важную деятельность в государстве, на них в соответствии с их компетенцией возлагается ответственность за нормальное функционирование государственного аппарата и положение дел в стране. Они осуществляют общегосударственные функции, поэтому могут быть стороной во внешних государственно-служебных отношениях с другими субъектами, выступая от имени государства либо его органа, который они представляют в полной мере. Например, федеральный министр выражает во внешних государственно-служебных отношениях полномочия соответствующего федерального министерства; судья федерального суда, Генеральный прокурор действуют от имени Российской Федерации.

Государственные должности федеральной гражданской службы (категорий «Б» и «В») весьма разнообразны. Их наименования вытекают из организационно-штатной структуры соответствующих государственных органов. Все их наименования в соответствующих перечнях разделены по группам: высшая, главная, ведущая, старшая и младшая. Такие перечни учреждены для обеспечения исполнения полномочий Президента, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, федерального министра, судей и т.д.

В Перечень государственных должностей федеральной государственной службы категории «Б», учреждаемых для непосредственного обеспечения полномочий, например, федерального министра, входят:

Ведущая должность

Советник федерального министра

Помощник федерального министра

С учетом их функционального назначения такие должности получили в юридической науке наименование патронажных государственных должностей.

Государственные должности категории «В» получили в юридической науке наименование административных государственных должностей, так как к их числу относятся должности руководителей различного уровня. Например, в Перечень государственных должностей федеральной государственной службы категории «В» для обеспечения деятельности федерального органа исполнительной власти входят:

Высшая должность

Руководитель иного федерального органа исполнительной власти (председатель государственного комитета, председатель федеральной комиссии, руководитель (директор) федеральной службы, генеральный директор российского агентства, начальник федерального надзора)

Первый заместитель федерального министра

Первый заместитель руководителя иного федерального органа исполнительной власти и т.д.

Главная должность

Начальник управления федерального министерства

Управляющий делами федерального министерства

Заместитель руководителя департамента федерального министерства

Начальник управления иного федерального органа и т.д.

Ведущая должность

Заместитель начальника управления иного федерального органа исполнительной власти

Начальник отдела иного федерального органа исполнительной власти и т.д.

Имеются также государственные должности государственной службы, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансового, хозяйственного обеспечения деятельности государственных органов. Например:

Старшая должность

Старший казначей, казначей

Старший контролер-ревизор, контролер-ревизор

Как уже отмечено, только лица, замещающие государственные должности государственной Службы (категорий «Б» и «В»), являются государственными служащими.

Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусматривает также, что в целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным. На лиц, замещающих такие должности (иначе говоря, на «негосударственных служащих»), этот Закон не распространяется. Их деятельность регулируется законодательством о труде. К их числу относятся, например, дежурный но этажу, сторож.

В целях выполнения отдельных работ и заданий на основе трудовых договоров (контрактов), заключаемых на определенный срок, в государственных органах могут вводиться должности, замещаемые учеными, экспертами и специалистами. Отдельные работы и задания могут выполняться без замещения должности в государственном органе — на основе гражданско-правовых договоров.

Федеральным законом от 5 июля 1999 г.* предусмотрено, что кроме двух помощников, являющихся федеральными государственными служащими категории «Б», каждый член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе иметь по три помощника, работающих по трудовому договору (контракту) на постоянной основе, которые не являются государственными служащими. Их правовое положение определяется данным Законом и Кодексом законов о труде (КЗоТ)**. В частности, прием на работу такого помощника оформляется в соответствующей палате Федерального Собрания распоряжением руководителя аппарата палата на основании его заявления и представления члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на срок, указанный в представлении, но не превышающий срока полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы.

* СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3466.

** 30 декабря 2001 г. принят новый Трудовой кодекс РФ (см.: Российская газета. 2001. 31 дек.).

 

Военнослужащие и лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, работники органов прокуратуры, органов налоговой полиции, таможенных органов, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы для работы в качестве помощника по трудовому договору (контракту) прикомандировываются на основании представления члена Совета Федерации, депутата Государственной думы к соответствующему исполнительному органу государственной власти. При этом военная служба, служба в органах внутренних дел, органах прокуратуры, органах налоговой полиции, таможенных органах, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы для данных лиц приостанавливается.

Увольнение с работы такого помощника до истечения срока действия трудового договора (контракта) производится: по собственному желанию помощника, по представлению члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, в случае досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы независимо от срока действия трудового договора (контракта).

Таким образом, законодательные, исполнительные, судебные и другие государственные органы могут включать в себя три вида должностей: 1) государственные должности, не входящие в состав государственной службы (категории «А»); 2) государственные должности государственной службы (категории «Б» и «В»); 3) негосударственные должности, предназначенные для технического обеспечения деятельности государственных органов.

Разумеется, в каждом государственном органе количество должностей того или иного вида может быть различным. Их соотношение зависит от характера задач и функций, выполняемых государственным органом. Этим обусловлено и преобладание норм конституционного, административного или трудового права, которыми регулируются соответствующие виды отношений (государственно-правовых, государственно-служебных, трудовых). В то же время одним нормативным правовым актом могут регламентироваться вопросы, касающиеся различных видов должностей. Например, 23 января 2001 г. Генеральным прокурором и Министром обороны РФ издан приказ «Об оплате труда федеральных государственных служащих, а также работников, занимающих должности, не отнесенные к государственным должностям, и осуществляющих техническое обеспечение деятельности военных прокуратур, приравненных к прокуратурам субъектов Российской Федерации, городов и районов»*.

* См.: Российская газета. 2001. 3 марта.