Раздел III. Административный процесс по делам, связанным с государственной службой

 

Глава 9. Понятие об административно-процессуальных производствах

 

Процессуальным производством называется совокупность правил, определяющих порядок выполнения ряда последовательных действий, необходимых для реализации полномочий того или иного государственного органа.

Существует два порядка (процесса) рассмотрения и разрешения дел или вопросов, входящих в компетенцию государственного органа, — административный и судебный.

Судебный порядок (судопроизводство) заключается в рассмотрении и разрешении судами конституционных, гражданских, административных и уголовных дел по правилам, установленным уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным и арбитражно-процессуальным кодексами и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»*.

* СЗ РФ. 1994. №13. Ст. 1447.

 

Административный (внесудебный) порядок определен процессуальными нормами многих административно-правовых актов и заключается в рассмотрении и разрешении исполнительными органами (должностными лицами) дел или вопросов, возникающих при реализации задач и функций исполнительной власти в пределах предоставленных им полномочий.

Понятие «административный порядок (или процесс)» трактуется в юридической литературе* расширительно: оно охватывает все виды процедур, применяемых государственными органами при осуществлении управленческой (административной) деятельности. Отсюда происходит и его наименование.

* См.: Административное право: Учебник / Пол ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 1999. Гл. 17; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999. С. 6.

 

Объектом административного процесса являются общественные отношения, регулируемые нормами различных отраслей права - административного, трудового, финансового и других (за исключением уголовного), если они находятся в сфере полномочий органов государственного управления - исполнительной власти. Это обусловливает возможность представить административный процесс как сумму административных производств (процедур) по рассмотрению и разрешению индивидуально-конкретных дел или вопросов независимо от того, к какой отрасли права относятся регулируемые правом общественные отношения.

В науке административного права принято деление всех административно-процессуальных производств на две обобщающие видовые группы - юрисдикционные и процедурные, отражающие процессуальную сторону деятельности соответствующих органов и должностных лиц по реализации задач и функций исполнительной власти (см. схему 9).

О процедурных производствах, которые установлены для решения таких вопросов государственной службы, как прием на государственную службу по контракту, замещение вакантной должности по конкурсу, присвоение квалификационного разряда, проведение аттестации государственного служащего и некоторых других, уже шла речь в предыдущих главах пособия. Процедурное производство выражается в том, что органы исполнительной власти, решая при отсутствии административного спора перечисленные и другие вопросы в пределах своей компетенции, обязаны соблюдать специальные процессуальные правила. Именно бесспорность решаемого вопроса прежде всего отличает процедурное производство от юрисдикционного; результатом процедурного производства является не применение мер государственного принуждения, а издание индивидуальных правовых актов, с помощью которых обеспечивается нормальная работа органов управления, реализация прав государственных служащих на продвижение по службе, присвоение очередного квалификационного разряда, воинского или специального звания и т.д.

 

Схема 9. Понятие административного процесса по делам, связанным

с государственной службой, и его виды

 

Что касается юрисдикционных производств, о которых пойдет речь дальше, то они имеют правоохранительный характер и заключаются в рассмотрении и разрешении органами исполнительной власти и их должностными лицами административно-правовых споров и в правовой оценке поведения их участников, а также в применении к виновным при негативной оценке их поведения мер государственного принуждения (наказания и иных мер воздействия).

К видам юрисдикционного производства в сфере государственной службы относятся: производство по делам о возмещении материального ущерба в административном порядке; производство по делам об утрате или хищении служебных документов; производство по жалобам, связанным с государственной службой, и некоторые другие. Формами юрисдикционных производств являются административное расследование, проверка, ревизия.

В качестве субъектов такого вида административного процесса выступают, с одной стороны, орган исполнительной власти (должностное лицо), осуществляющий государственно-властную деятельность в пределах своих полномочий, а с другой стороны — государственный служащий (гражданин), защищающий свои личные права, связанные с государственной службой. Ясно, что в этом процессе каждая сторона защищает свой законный, как она полагает, интерес, свое право, оспариваемое или нарушаемое другой стороной. При этом каждая сторона обладает совокупностью процессуальных прав и обязанностей, находясь в корреспондирующих отношениях с другой. Но характер этих прав и обязанностей, а также их объем различны, так как государственно-служебные отношения всегда представляют собой отношения начальника и подчиненного в случаях, когда гражданин состоит на государственной службе, либо отношения субъекта и объекта управления в случаях, когда гражданин уволен с государственной службы и оспаривает какое-либо решение, связанное с прошлой государственной службой.

Правовое положение участников процесса и сущность рассматриваемого спора зависят от материальной нормы, применяемой в том или ином случае. Однако в каждом конкретном случае руководитель органа управления, используя административное расследование, проверку или ревизию, выясняет, не допущены ли подчиненными ему должностными лицами, государственными служащими какие-либо нарушения законности при принятии оспариваемого решения и, если таковые имеются, то своевременно устраняет их, восстанавливает нарушенные права лица, оспаривающего это решение, привлекает виновных должностных лиц к ответственности, принимает меры по предотвращению нарушений законности и государственной дисциплины. Руководитель органа управления в случаях, установленных нормативными правовыми актами, вправе принять решение о привлечении виновных государственных служащих к дисциплинарной и материальной ответственности лишь при наличии материалов административного расследования. Он может использовать административное расследование, проверку или ревизию в тех же целях и по собственному усмотрению, когда ему до принятия решения по рассматриваемому делу или вопросу необходимо разобраться в неясных обстоятельствах.

Нормы законодательства о государственной службе, начиная с Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», имеют главным образом материальный характер: ими определяется, что такое государственная должность, государственная служба, права и обязанности государственного служащего и т.д.

Административно-процессуальные нормы, которые определяют порядок (совокупность процедур) реализации названных и других материальных норм, касающихся дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих, т.е. отвечающих на вопрос, как именно (в виде каких действий, процессуальных форм) должна осуществляться реализация материальных норм, содержатся в многочисленных нормативных правовых актах.

К сожалению, процессуальным основам государственной службы в науке административного права уделяется явно недостаточно внимания; административно-процессуальное законодательство очень разрозненно и пока слабо развито. Не случайно в ряде важнейших документов отмечается необходимость принятия мер, направленных на совершенствование административно-процессуального законодательства и прежде всего по наиболее жгучим вопросам. Так, в Послании Президента Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. было сказано о необходимости установления четкой процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих, а также введения дисциплинарного разбирательства. Совершенно очевидно, что состояние дел с правами человека во многом зависит не только от их воплощения в законодательстве, по и от стройной системы процедур защиты прав человека.

В настоящее время порядок проведения административного расследования, проверки и ревизии регулируется админстративно-процессуальным законодательством лишь в самой общей форме и неполно. Поэтому остановимся на данном вопросе более подробно на основе обобщения практики.

Термин «административное расследование» впервые был введен в 1942 г. в Вооруженных Силах СССР* для того, чтобы узаконить сложившуюся практику расследования проступков, разрешаемых в административном порядке, т.е. непосредственно руководителями органов управления без обращения в суд, и подчеркнуть отличие этого вида расследования от дознания, которое проводится но поводу преступлений и чрезвычайных происшествий с соблюдением уголовно-процессуальных правил.

* См. ст. 14 Инструкции органам дознания Красной Армии, объявленной приказом НКО в 1942 г. №357.

 

Согласно действующему законодательству РФ, проведение административного расследования является обязательным при обнаружении фактов нанесения материального ущерба государству, утраты и хищения служебных документов и в некоторых других случаях, чему посвящена следующая глава пособия*.

* Подробнее об этом см.: Овсянко Д.М. Служебное расследование. Пособие для офицерского состава СА и ВМФ. Воениздат МО СССР, 1960; Военная администрация. Учебник / Под ред. Г.Н. Колибаба. М.: Военный институт МО СССР, 1980 (гл. 16).

 

Проверки являются разновидностью расследования и используются руководителями органов чаще всего при осуществлении ими контрольных и надзорных функций, а также получении сведений о фактах нарушения действующего законодательства, характер которых неясен. Проверки проводятся в целях установления на месте законности и достоверности сведений (фактов), объективной оценки эффективности деятельности подведомственных органов исполнительной власти и выявления возможностей улучшения состояния дел, дисциплины.

Например, департаментами Министерства промышленности, пауки и технологий РФ при осуществлении контрольных функций, предусмотренных Положением от 26 октября 2000 г.*, проводятся документальные и иные проверки использования подведомственными организациями средств, выделяемых из федерального бюджета на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ гражданского назначения. Специальные проверки проводятся сотрудниками таможенных органов, различными государственными инспекциями, федеральными надзорами.

* СЗ РФ. 2000. №45. Ст. 4473.

 

Основные виды государственного контроля (надзора), который осуществляется в форме проверок, указаны в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)*. Проверки связаны с проведением уполномоченными на то органами исполнительной власти следующих видов государственного контроля (надзора): налогового; валютного; бюджетного; банковского и страхового надзора; транспортного контроля (в пунктах пропуска транспортных средств через Государственную границу, а также в стационарных и передвижных пунктах на территории страны); контроля (надзора) администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов; таможенного; иммиграционного; лицензионного; контроля безопасности при использовании атомной энергии; санитарно-карантинного, карантинного и фитосанитарного и ветеринарного; метрологического и некоторых других видов контроля (надзора).

* СЗ РФ. 2001. № 33 (Часть I). Ст. 3436.

 

При проведении проверок используются письменные и устные объяснения должностных лиц и государственных служащих, не являющихся должностными лицами, по поводу определенных фактов их служебной деятельности, а также осуществляются другие необходимые действия для решения поставленной задачи.. По результатам проведенной проверки обычно составляется акт. Результаты проверки позволяют решать и вопрос о дисциплинарной и материальной ответственности виновных лиц в случаях выявления правонарушений, а также наметить меры для устранения их последствий. По результатам проведенной проверки могут направляться представления и предписания в соответствующие исполнительные органы, а при необходимости материалы могут передаваться в правоохранительные органы.

Порядок проведения проверки и оформления ее результатов определяется соответствующими положениями и инструкциями, например, Положением о внутреннем контроле профессионального участника рынка ценных бумаг, утвержденным постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 19 июля 2001 г.*, Инструкцией о порядке назначения и проведения проверок налогоплательщиков федеральными органами налоговой полиции, утвержденной приказом Федеральной службы налоговой полиции РФ от 25 июня 2001 г.**

* См.: Российская газета. 2001. 5 сент.

** См.: Российская газета. 2001. 20 окт.

 

Ревизия — это комплексное обследование финансово-хозяйственной деятельности соответствующих субъектов с целью проверки ее законности, правильности, целесообразности, эффективности*. Ревизия основывается на проверке первичных документов, учетных регистров, бухгалтерской и статистической отчетности, фактического наличия денежных средств и товарно-материальных ценностей и осуществляется на месте. При необходимости она дополняется проверкой соответствия документального учета фактическому, объема выполненных строительных работ контрольным обмерам и т.н. Результаты ревизии оформляются актом, имеющим юридическую силу источника доказательства при решении вопроса о дисциплинарной и материальной ответственности, а также в следственной и судебной практике.

* См.: Финансовые и бухгалтерские консультации. 1997, № 8 (21).

 

По своему содержанию различаются полные, частичные, комплексные и тематические проверки. Разновидностью комплексных ревизий являются сквозные проверки, которые одновременно охватывают контролем административно-хозяйственную деятельность отраслей управления в целом. Например, комплексные ревизии и тематические проверки по месту расположения проверяемых объектов осуществляет Счетная палата РФ в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 11 января 1995 г.*

* СЗ РФ. 1995. №З. Ст. 167.