Глава 4. Обеспечение эффективности федеральной государственной службы

 

Эффективность государственной службы обеспечивается оптимизацией и стабилизацией структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их структурных подразделений.

Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами предусмотрена система мер организационно-правового характера, направленных на обеспечение эффективности государственной службы. Важнейшей из них является определение полномочий руководителей государственных органов и других должностных лиц по управлению федеральной государственной службой.

Президент Российской Федерации, являющийся главой государства, наделен очень широкими полномочиями в сфере государственной службы. Он определяет цели и направления кадровой политики, подписывает законы и издает указы по вопросам государственной службы, в которых выражается государственная кадровая политика; утверждает Реестр государственных должностей в Российской Федерации и Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации; присваивает квалификационные разряды действительных государственных советников и государственных советников Российской Федерации; награждает государственными наградами. Им единолично принимаются решения о назначении на должность и освобождении от должности многих руководящих должностных лиц.

Как уже отмечалось, в основу организации работы с кадрами положен принцип номенклатуры должностей.

Так, согласно ст. 83 Конституции и федеральным законам, Президент РФ назначает на должности государственной службы (категорий «Б» и «В»):

Руководителя Администрации Президента и других лиц, указанных в Положении об Администрации Президента;

полномочных представителей Президента в федеральных округах и их первых заместителей; других представителей Президента;

Секретаря Совета Безопасности РФ и его заместителей;

руководителей федеральных органов исполнительной власти и их заместителей, подведомственных Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, федеральными конституционными заколами и федеральными законами;

руководителей управлений внутренних дел субъектов Федерации;

начальников главных управлений МВД РФ в федеральных округах.

Федеральным законом от 4 августа 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»* установлено, что Президент может отрешать от должности глав муниципальных образований и назначать вместо них временно исполняющих обязанности глав муниципальных образований.

* СЗ РФ. 2000. №32. Ст. 3330.

 

Руководитель Администрации Президента Российской Федерации, согласно Положению, утвержденному Указом Президента РФ от 2 октября 1996 г.*, наделен рядом полномочий но обеспечению реализации государственной политики в области кадров и государственной службы. В частности, он назначает на должность и освобождает от должности работников Администрации, кроме тех, кого назначает на должность и освобождает от должности Президент; обеспечивает аттестацию работников Администрации; присваивает квалификационные разряды работникам Администрации, кроме тех работников, квалификационные разряды которым присваивает Президент; утверждает структуру и штатную численность самостоятельных подразделений Администрации Президента.

* СЗ РФ. 1996. № 41. Ст. 4689; 2000. № 23. Ст. 2387.

 

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе также призван обеспечивать реализацию в федеральном округе кадровой политики Президента. Для решения этой задачи он:

согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом, Правительством или федеральными органами исполнительной власти;

согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами РФ, об объявлении благодарности Президента, а также о присвоении почетных званий РФ, высших воинских и высших специальных званий;

назначает на должность и освобождает от должности сотрудников своего аппарата, поощряет их и применяет к ним меры дисциплинарного взыскания;

вносит в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания*.

* СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; № 26. Ст. 2748; № 38. Ст. 3781; 2001. № 6. Ст. 551.

 

Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации, согласно Положению, утвержденному Указом Президента от 2 августа 1999 г.*:

представляет по поручению Президента ему и Совету Безопасности информацию о кандидатурах для назначения на высшие государственные должности;

вносит Президенту предложения о привлечении к ответственности руководителей федеральных органов исполнительной власти, на которых возложены функции по обеспечению безопасности Российской Федерации;

представляет Президенту на утверждение Положение об аппарате Совета Безопасности, согласованное с Руководителем Администрации Президента;

вносит Президенту предложения, касающиеся функций межведомственных комиссий Совета Безопасности и их составов по должностям.

* СЗ РФ. 1999. № 32. Ст. 4041.

 

Напомним: Совет Безопасности формируется Президентом и является органом, обеспечивающим условия для реализации Президентом его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

Правительство Российской Федерации решает ряд важных задач в сфере государственной службы.

Оно устанавливает порядок формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного заказа и утверждает заказ на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти*. Им утверждается положение о Межведомственной комиссии, занимающейся координацией деятельности федеральных органов исполнительной власти по данному вопросу, а также персональный состав Комиссии**.

* СЗ РФ. 2001. №8. Ст. 758.

** СЗ РФ. 2001. №7. Ст. 646.

 

Правительством определяется порядок установления и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещающим государственные должности*, а также вырабатываются меры по обеспечению социальной защищенности федеральных государственных служащих**.

* СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 573; № 22. Ст. 2702.

** СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 193; № 35. Ст. 4191; 1997. № 13. Ст. 1557.

 

Правительство, согласно Федеральному конституционному закону о нем от 17 декабря 1997 г., назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (с изменениями от 23 июня 1999 г.) Правительство и уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти назначают представителей государства, которые осуществляют свою деятельность в органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности.

Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации, согласно Положению об Аппарате Правительства от 5 октября 2000 г.*, представляет Председателю Правительства предложения о назначении на должность и освобождении от должности Правительством заместителей Руководителя Аппарата Правительства, начальников департаментов, управлений, самостоятельных отделов и руководителя Секретариата Руководителя Аппарата Правительства, а также вносит по представлению заместителей Председателя Правительства предложения о назначении на должность и об освобождении от должности Правительством руководителей их секретариатов. Руководитель Секретариата Председателя Правительства назначается на должность и освобождается от должности Правительством.

* СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4091.

 

Руководитель Аппарата Правительства заключает трудовые договоры (контракты), а также назначает на должность и освобождает от должности но представлению начальника департамента, управления, руководителя секретариата, начальника самостоятельного отдела федеральных государственных служащих соответствующего подразделения Аппарата Правительства. Он решает вопросы, связанные с прохождением службы, принимает решения о поощрении сотрудников Аппарата Правительства и применении к ним мер дисциплинарного взыскания, обеспечивает их профессиональную переподготовку и повышение квалификации.

Руководители федеральных органов исполнительной власти наделены соответствующими положениями об этих органах наделены полномочиями но вопросам государственной службы в отношении подчиненных им государственных служащих. Например, согласно Положению о Министерстве экономического развития и торговли РФ, утвержденному постановлением Правительства от 21 декабря 2000 г.*, министр этого государственного органа назначает на должность и освобождает от должности работников центрального аппарата Министерства, заместителей руководителей представительств Российской Федерации по торгово-экономическим вопросам в иностранных государствах, других работников загранаппарата Министерства, уполномоченных, руководителей управлений Госторгинспекции, а также по согласованию с Министерством иностранных дел РФ — руководителей и заместителей руководителей торгово-экономических отделов посольств Российской Федерации в иностранных государствах.

* СЗ РФ. 2001. №1 (Часть II). Ст. 125.

 

Министр решает вопросы, связанные с прохождением государственной службы в Министерстве, его территориальных органах и зарубежных представительствах, в загранаппарате Министерства; представляет к награждению государственными наградами особо отличившихся работников, а также решает ряд других кадровых вопросов.

Полномочиями по назначению на должность и освобождению от должности государственных служащих в подчиненных им аппаратах, а также решению других вопросов государственной службы наделены руководители палат Федерального Собрания, высших судебных органов, прокуратуры, -Уполномоченный по правам человека в РФ и руководители других федеральных государственных органов.

Эффективность федеральной государственной службы в значительной мере зависит от организации и деятельности специальных органов по вопросам государственной службы, имеющих различные наименования: совет, департамент, управление, отдел. Однако общим для них является то, что они непосредственно подчиняются руководителям государственных органов, на которых возложено руководство работой с кадрами, и обеспечивают их деятельность по реализации требований Конституции и Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Объем полномочий органов по вопросам государственной службы определен соответствующими нормативными правовыми актами (см. схему 8).

Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации образован в соответствии с Указом Президента от 1 декабря 1995 г.* Указом установлена норма представительства в Совете по шесть человек от Президента, Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства, высших органов судебной власти РФ. Сопредседателями Совета утверждены Руководитель Администрации Президента и Первый заместитель Председателя Правительства.

* СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4778; 1996. № 7. Ст. 669; № 19. Ст. 2364.

 

Руководители государственных органов, осуществляющие управление государственной службой в пределах своей компетенции	Соответствующие органы по вопросам государственной службы, .обеспечивающие реализацию полномочий этих руководителей
1	2
Президент Российской Федерации                 Руководитель Администрации Президента Российской Федерации Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации Правительство и Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации Руководители федеральных органов исполнительной власти (министерств, государственных комитетов и др.) Руководители палат Федерального Собрания РФ, Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов Российской Федерации, Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ и руководители других федеральных государственных органов	Совет по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации Государственный Совет Российской Федерации Управление кадров Президента Российской Федерации Управление Президента Российской Федерации по вопросам казачества Управление Президента Российской Федерации по государственным наградам Управление кадров Президента Российской Федерации Кадровая служба полномочного представителя Президента Российской Федерации Кадровая служба Совета Безопасности Российской Федерации Департамент государственной службы и кадров Аппарата Правительства Российской Федерации Кадровые службы соответствующих органов     Соответствующие органы по вопросам государственной службы (департаменты, управления, отделы кадров)

 

Схема 8. Организация управления и обеспечения эффективности федеральной государственной службы

 

Совет выполняет следующие задачи но реализации требований Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» и других нормативных правовых актов:

анализирует состояние и эффективность государственной службы и координирует разработку проектов нормативных правовых актов по соответствующим вопросам;

организует совместно с заинтересованными органами работу по формированию конкурсных (государственных конкурсных) комиссий, проведение аттестаций и государственных квалификационных экзаменов, информирует граждан о проведении конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы;

координирует методическую работу органов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственных органов;

разрабатывает предложения по формированию перечней государственных должностей и внесению в них изменений, ведет Федеральный реестр государственных служащих;

осуществляет методическое руководство профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением квалификации государственных служащих, а также формированием резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности.

Государственный Совет Российской Федерации, согласно Положению о нем, утвержденному Указом Президента от 1 сентября 2000 г.*, является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Одной из важнейших его задач является обсуждение основных вопросов кадровой политики в Российской Федерации.

* СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633.

 

Членами Государственного Совета являются по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов) субъектов Федерации.

Для решения оперативных вопросов формируется президиум Государственного Совета в составе семи его членов, персональный состав которого определяется Президентом.

Обязанности секретаря Государственного Совета по решению Президента возлагаются на общественных началах на одного из заместителей руководителя Администрации Президента.

Управление кадров Президента Российской Федерации, согласно Положению о нем, утвержденному Указом Президента от 31 мая 1999 г.*, является самостоятельным подразделением Администрации Президента. Основными задачами Управления являются:

подготовка предложений Президенту по вопросам кадровой политики и государственной службы;

участие в формировании кадрового резерва для замещения государственных должностей Российской Федерации, государственных должностей федеральной государственной службы, назначение на которые осуществляет Президент;

участие в подготовке предложений Президенту по кандидатам на государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, назначение на которые осуществляет Президент;

изучение кадровой ситуации в федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент;

подготовка аналитических и информационных материалов по вопросам кадровой политики и государственной службы;

обеспечение деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте по вопросам кадровой политики и государственной службы;

формирование на основе предложений государственных органов проектов утверждаемых Администрацией Президента и Аппаратом Правительства ежегодных планов подготовки лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы;

отбор лиц, замещающих должности федеральной государственной службы, для направления за рубеж на подготовку (стажировку), контроль качества прохождения указанными лицами подготовки (стажировки), учет лиц, прошедших подготовку (стажировку);

учет лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, назначение на которые осуществляет Президент, и лиц, включенных в кадровый резерв для замещения указанных должностей;

учет государственных служащих Администрации Президента;

рассмотрение обращений федеральных органов государственной власти, организаций, учреждений, должностных лиц, общественных объединений, а также граждан по вопросам, входящим в компетенцию Управления;

взаимодействие с Управлением делами Президента по вопросам жилищного, транспортного, медицинского и иного обеспечения федеральных государственных служащих Администрации Президента.

* СЗ РФ. 1999. №23. Ст. 2818.

 

Управление кадров принимает участие в подготовке проектов указов Президента и необходимых документов по вопросам назначений, присвоения квалификационных разрядов, высших воинских и специальных званий, классных чинов, дипломатических рангов.

Управление кадров принимает участие в работе конкурсных комиссий по замещению соответствующих вакантных должностей и аттестационных комиссий. Оно организует проведение аттестации государственных служащих Администрации Президента, проверку достоверности сведений, сообщаемых гражданами о себе при назначении на соответствующие должности, а также решает другие задачи, указанные в Положении об Управлении.

Управление Президента Российской Федерации по вопросам казачества, согласно Положению о нем, утвержденному Указом Президента от 16 ноября 1998 г.*, является самостоятельным подразделением Администрации Президента.

* СЗ РФ. 1998. № 47. Ст. 5743.

 

Основными задачами Управления являются;

разработка мер по реализации единой государственной политики, направленной на возрождение и развитие российского казачества, в том числе по организации государственной службы членов казачьих обществ;

участие в координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, связанной с реализацией единой государственной политики, направленной на возрождение и развитие российского казачества;

обеспечение в пределах своей компетенции методического руководства деятельностью казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации;

участие в разработке и реализации государственных программ поддержки российского казачества.

Основные задачи Управления по реализации указанных функций подробно изложены в Положении о нем.

Управление Президента Российской Федерации по государственным наградам является самостоятельным подразделением Администрации Президента. Согласно Положению о нем, утвержденному Указом Президента от 7 июня 1996 г.*, к основным функциям Управления относятся:

обеспечение реализации Президентом его конституционных полномочий в области государственных наград ;

обеспечение единой политики в области государственных наград.

* СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2879.

 

В Положении подробно изложены основные задачи Управления.

Согласно распоряжению Правительства от 16 ноября 1999 г.*, в составе Аппарата Правительства функционирует Департамент государственной службы и кадров. Свои функции он осуществляет в соответствии с Положением об Аппарате Правительства, утвержденным постановлением Правительства в редакции от 5 октября 2000 г.**, и утвержденными Руководителем Аппарата Правительства вопросами в сфере государственной службы и кадров.

* СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5763.

* СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4091.

Важным в деятельности Департамента является участие:

в подготовке предложений но кандидатам на государственные должности государственной службы, назначение на которые осуществляет Руководитель Аппарата Правительства;

в формировании кадрового резерва для замещения государственных должностей государственной службы Аппарата Правительства;

в подготовке необходимых документов но вопросам назначения, присвоения квалификационных разрядов, представления к награждению правительственными наградами;

в проведении аттестации государственных служащих Аппарата Правительства;

в работе по повышению эффективности государственной службы федеральных органов исполнительной власти, а также учет государственных служащих Аппарата Правительства;

рассмотрение и подготовка предложений по обращениям, связанным с государственной службой и входящим в компетенцию Департамента.

Департамент способствует приведению нормативно-правовой базы в соответствие с условиями, возникающими в процессе осуществления политической и экономической реформ, а также организует научно-методическую помощь и консультирование руководящих работников и кадровых служб государственных органов.

Кадровая служба имеется в каждом государственном органе. Она:

обеспечивает проведение конкурсов на замещение вакантных государственных должностей, аттестаций, прохождение государственными служащими испытаний при замещении должностей;

оформляет решения государственных органов, связанные с прохождением государственными служащими службы, ведет личные дела государственных служащих, вносит необходимые записи в их трудовые книжки;

консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения и соблюдения ограничений, связанных с их службой;

анализирует уровень профессиональной подготовки государственных служащих, организует профессиональную переподготовку (переквалификацию) и повышение их квалификации.

Указом Президента от 1 июня 1998 г. «О порядке ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы»* установлено, что к личному делу должны быть приобщены подлинники или копии определенных документов по вопросам прохождения службы, профессионального образования, состояния здоровья, присвоения квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга), воинского или специального знания, поощрений и награждений, оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, о доходах и имуществе, принадлежащих ему на праве собственности, о результатах проверки достоверности и полноты представлявшихся им сведений и другим вопросам. Установлены также обязанности кадровой службы федерального государственного органа по ведению личных дел, обеспечению их сохранности и порядка ознакомления с ними лиц, на которых они ведутся, и передаче личных дел по новому месту службы.

* СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2501; 1999. № 23. Ст. 2818.

 

Федеральные государственные служащие, уполномоченные на ведение и храпение личных дел (формирование их копий) лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы, могут привлекаться к дисциплинарной и иной ответственности за разглашение конфиденциальных сведений, содержащихся в личных делах, и за иные нарушения установленного порядка ведения личных дел.

Все органы по вопросам государственной службы, учитывая их непосредственное подчинение руководителям государственных органов и участие в решении кадровых задач, нуждаются в особо пристальном внимании со стороны руководителей. Прежде всего это касается проблемы улучшения качественного состава персонала этих органов.