§ 1. Предмет и задачи учебного курса «Государственная служба Российской Федерации»

 

Россия преобразуется в демократическое федеративное правовое государство. Вслед за коренными изменениями в политической системе происходит смена общественно-экономической формации. Вот уже десять лет страна живет по новым законам. В обозримой исторической перспективе сформируется хотя еще и не рыночная, но уже не прежняя административно-командная, а соответствующая переходному периоду система государственного управления.

Начиная с 1992г. в России идет поиск наилучшей системы государственного управления. Крупномасштабная реорганизация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти происходила в 1992, 1994, 1996, 1998, 2000 гг. и еще не закопчена. Формирование новых систем государственного управления неразрывно связано с реформой государственной службы.

Происходящие в России поистине революционные преобразовавши в экономической, политической и правовой сферах протекают с неизбежной для них ожесточенной борьбой за власть, а практически — за овладение государственным аппаратом, системой государственного управления. Как и всегда в переломные периоды общественного и государственного развития, коренным стал вопрос о политических, профессиональных и других качествах лиц, участвующих в государственном управлении. Отсюда огромная значимость кадровой проблемы.

Давний принцип «Кадры решают все!» и сейчас остается в силе. Ввиду исключительно важной роли государственного аппарата в выполнении задач и функций государства в современных и будущих политических и экономических условиях, в Московской государственной юридической академии преподается специальный курс «Государственная служба Российской Федерации». Для его изучения предлагается настоящее учебное пособие (второе издание). Первое издание было осуществлено и 1996 г.*

* См.: Овсянко Д.М, Государственная служба Российской Федерации. Учебное пособие для студентов юридических факультетов и институтов / Отв. ред. Г.А. Туманов. М.: Юристъ, 1996.

Там, где в пособии по тексту следуют слова «Конституция», «Федеральное Собрание», «Закон», «Президент», «Правительство» и др., имеются в виду Конституция, Федеральное Собрание, Закон, Президент, Правительство и т.д. Российской Федерации, если иное не сказано в самом тексте.

 

В 1996—2001 гг. учеными-административистами Ю.Н. Стариловым*, В.М. Манохиным**, Н.М Казанцевым***, А.Ф. Ноздрачевым****, А.А. Гришковцом*****, другими учеными, а также авторскими коллективами вузов****** были опубликованы крупные работы по вопросам государственной службы. В этих научных трудах дана многоаспектная характеристика государственной службы как принципиально нового для современной России государственно- и административно-правового института.

* См.: Стларилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996; его же. Служебное право. Учебник, М, 1996.

** См.: Манилин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М: Юристъ, 1997.

*** См.: Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирован не государственной службы: институционно-функциональный анализ. М., 1999.

**** См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999.

***** См.: Гришковец А.А. Государственная служба: организационно-правовое обеспечение. Учеб.-методическое пособие. М., 2000.

****** См.: Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы / Под ред. Г.В. Атаманчука. М., 1997; Государственная служба (комплексный подход). Учеб. пособие, 2-е изд. М., 2000.

 

Для правильного понимания предмета изучения спецкурса «Государственная служба Российской Федерации» необходимо прежде всего уяснить, что Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»* по-новому определил такие основополагающие категории, как «государственная служба», «государственный служащий», «государственная должность». Эти категории содержатся в административно-правовых нормах и правовых актах, выражая сущность регулируемых ими государственно-служебных отношений. Невозможно раскрыть содержание правовых норм и правоотношений, не уяснив предварительно смысл названных категорий.

* СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974; 2000. № 46. Ст. 4537.

 

До реформы государственной службы, начатой в 1992 г., в отечественном законодательстве не было официального, нормативно закрепленного определения понятия «государственная служба». В юридической литературе (учебниках, научных статьях) под государственной службой понималось выполнение служащими государственных организаций (органов, предприятий, учреждений и т.д.) трудовой деятельности, предусмотрен пой занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им. Иначе говоря, понятие «государственная служба» связывалось с понятием «государственный служащий», при этом государственными считались все служащие, работающие в любой государственной организации, а не только в государственных органах.

В настоящее время, согласно Федеральному закону от 31 июля 1995 г., к государственным служащим относятся только лица, замещающие государственные должности в государственных органах, а не в любых государственных организациях.

Система государственных органов Российской Федерации показана на схеме 1. Под государственными органами понимаются государственные структуры, образуемые в установленном законом порядке для осуществления задач и функций государственной власти. В организационном отношении они находятся над организациями (предприятиями, учреждениями) и в своей совокупности составляют понятие государственного аппарата.

Государственные должности в государственных органах разделены на категории «А», «Б» и «В» в зависимости от своего назначения. Государственные должности категории «А» — это должности, устанавливаемые Конституцией, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Государственные должности категории «Б» — это должности, устанавливаемые законодательством для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Государственные должности категории «В» учреждаются государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий (см. схему 2).

 

 

Схема 1. Система государственных органон Российской Федерации

 

Схема 2. Классификация государственных должностей

 

Исходя из такого деления государственных должностей дано и определение понятия «государственная служба». Согласно Федеральному закону от 31 июля 1995 г., под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В». Следовательно, на лиц, замещающих государственные должности категории «А», понятие государственной службы не распространяется.

Государственная служба Российской Федерации включает в себя: 1) федеральную государственную службу и 2) государственную службу субъектов Федерации.

Федеральная государственная служба осуществляется в аппаратах федеральных государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, функционирующих в пределах ведения и полномочий Российской Федерации, в том числе по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Она осуществляется также в иных федеральных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией и федеральными законами.

Органами законодательной власти, в которых осуществляется федеральная государственная служба, являются аппараты палат Федерального Собрания — Совета Федерации и Государственной Думы.

Органами исполнительной власти, в которых осуществляется федеральная государственная служба, являются: федеральные органы исполнительной власти, подведомственные Президенту и Правительству (включая территориальные органы); государственные органы при Правительстве; представительства Российской Федерации за рубежом.

Органами судебной власти, в которых осуществляется федеральная государственная служба, являются аппараты федеральных судов — Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного.

К числу других государственных органов, в которых осуществляется федеральная государственная служба, относятся: Администрация Президента; аппарат Правительства; аппараты Совета Безопасности, Уполномоченного по правам человека, Генеральной прокуратуры, Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии РФ.

Перечисленные аппараты государственных органов призваны обеспечивать исполнение полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Сводный перечень этих должностей, предусмотренных Конституцией, федеральными законами, законами РФ и РСФСР, утвержден Указом Президента от 11 января 1995 г.*

* СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 173; 1998. № 43. Ст. 5337.

 

Единого Реестра государственных должностей федеральной государственной службы (категорий «Б» и «В») пока нет. Имеются десятки перечней этих должностей, которые утверждены указами Президента. Они по мере необходимости уточняются и обновляются.*

* СЗ РФ. 1997. № 36. Ст. 4129; 1998. № 5. Ст. 571; № 10. Ст. 1163; № 18. Ст. 2019; № 43. Ст. 5337; 1999. № 10. Ст. 1179; 2000. № 15. Ст. 1575; № 31. Ст. 3252; 2001. № 16. Ст. 1569; № 17. Ст. 1692; № 49. Ст. 4612.

 

С учетом новшеств, которые внесены в законодательство о государственной службе, следует рассматривать и вопрос о предмете изучения данного спецкурса, т.е. о круге общественных отношений, регулируемых соответствующими нормами права. Его составляют отношения (связи), возникающие при реализации гражданином Российской Федерации конституционного права на равный доступ к государственной службе и ее прохождении в соответствии с действующим законодательством. Эти отношения возникают между государственными органами (должностными лицами категории «А») и гражданами Российской Федерации, обеспечивающими исполнение полномочий этих органов (должностных лиц) в пределах замещаемых государственных должностей государственной службы (категории «Б» и «В»). Они также возникают между самими государственными служащими и другими лицами при решении служебных вопросов в пределах замещаемых должностей. Поэтому они называются государственно-служебными отношениями. По своей сущности эти отношения являются управленческими и регулируются главным образом нормами административного права. Некоторые вопросы правового статуса государственного служащего регулируются также нормами конституционного, трудового, финансового и других отраслей права.

Государственно-служебные отношения, как и все другие правоотношения, имеют структуру (см. схемы 3 и 4), а именно системную совокупность взаимосвязанных обязательных элементов: участники (стороны) правоотношения — субъект и объект управления; их субъективные права и юридические обязанности; поощрения и ответственность участников; юридические факты (факт).

По конкретным целям (назначению) государственно-служебные отношения делятся на две группы: внутренние (внутриорганизационные, внутрисистемные) и внешние, т.е. связанные с непосредственным воздействием на объекты управления, не входящие в систему органов исполнительной власти.

Схема 3. Элементы внутренних (внутриорганизационных) государственно-служебных отношений

 

Схема 4. Элементы внешних государственно-служебных отношений

 

Внутренние (внутриорганизационные) — это отношения служебной подчиненности внутри данного органа (системы). Они возникает, изменяются и прекращаются у каждого государственного служащего на основе законодательства, во-первых, в связи с замещением должностей категорий «Б» или «В» в аппаратах органов законодательной, Исполнительной, судебной власти и иных государственных органов. Субъектом (управляющей стороной) такого правоотношения является орган или руководитель, имеющий право назначать гражданина (государственного служащего) на соответствующую должность категории «Б» или «В». Объектом такого правоотношения может быть гражданин, поступающий на государственную службу, или государственный служащий, назначаемый на другую должность категории «Б» или «В». Должностные и общие права и обязанности государственных служащих, ответственность, возможность быть поощренным возникают у такого лица после издания правомочным органом или должностным лицом правового акта о назначении этого лица на конкретную должность категории «Б» или «В».

Во-вторых, внутренние (внутриорганизационные) отношения возникают у государственного служащего со своими руководителями, включая непосредственных (с момента замещения должности категории «Б» или «В»), по поводу организации работы, распределения обязанностей, поощрения, ответственности и других вопросов, которые определяются должностными инструкциями или соответствующими нормативными правовыми актами. Например, Положением об Аппарате Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства от 5 октября 2000 г.*, определено, что начальник департамента (управления, самостоятельного отдела) распределяет обязанности между сотрудниками департамента (управления, самостоятельного отдела), представляет предложения Руководителю Аппарата Правительства о назначении на должность и об освобождении от должности, о повышении квалификации, поощрении сотрудников департамента (управления, самостоятельного отдела) и наложении на них взысканий.

* СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4091.

 

Внешними считаются государственно-служебные отношения, которые на основе законодательства складываются между государственным служащим и не подчиненными ему гражданами, государственными и негосударственными организациями в связи с осуществлением им своих должностных полномочий. Эти правоотношения могут возникать с момента замещения им государственной должности государственной службы в случае обращения к нему объекта управления по какому-либо вопросу, относящемуся к компетенции государственного органа, представляемого государственным служащим (например, при лицензировании), либо в случае обращения государственного служащего к объекту управления в порядке исполнения своих должностных обязанностей (например, при осуществлении контрольно-надзорных функций). Но в качестве представителя государства (органа исполнительной власти) может выступать не каждый, а только тот служащий, который по занимаемой должности наделен государственно-властными полномочиями в сфере исполнительной власти, — должностное лицо (представитель власти). К представителям власти относятся: прокуроры, следователи, сотрудники милиции, налоговой полиции, судебные приставы-исполнители, государственные инспектора различных контрольно-надзорных органов, представители государства в акционерных обществах. Согласно Федеральному закону от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации»*, должностными лицами являются граждане, занимающие в таможенных органах должности, которым присвоены установленные этим законом специальные звания (от прапорщика таможенной службы до действительного государственного советника таможенной службы РФ).

* СЗ РФ. 1997. №30. Ст. 3586.

 

Освещение материальных и процессуальных норм и регулируемых ими внутренних (внутриорганизационных) и внешних государственно-служебных отношений, возникающих в связи с организацией и комплектованием государственных органов, осуществлением возложенных на них задач и функций как должностными лицами, так и государственными служащими, не являющимися должностными лицами, составляет основное содержание данного спецкурса.

Что же касается лиц, замещающих государственные должности категории «А», то они, как уже отмечалось, не являются государственными служащими, и понятие государственной службы на них не распространяется. Однако обойтись без краткого, в меру необходимости, освещения их взаимоотношений с государственными служащими, т.е. лицами, замещающими государственные должности государственной службы (категорий «Б» и «В»), невозможно. Полномочия в сфере государственной службы у лиц, замещающих должности категории «А», весьма обширны.

Так, Президент, Председатель Правительства, федеральный министр, Генеральный прокурор руководят подчиненными им аппаратами, основную часть которых составляют государственные служащие; назначают на должность и освобождают от должности многих из них; устанавливают их обязанности и определяют ответственность, а также решают многие другие вопросы.

Например, Положением о Министерстве экономического развития и торговли РФ от 21 декабря 2000 г.* определено, что Министр:

руководит деятельностью Министерства;

издает приказы и распоряжения, подлежащие обязательному исполнению работниками Министерства, а также находящимися в его ведении организациями;

распределяет обязанности между своими заместителями;

устанавливает обязанности и определяет ответственность руководителей структурных подразделений центрального аппарата Министерства;

назначает на должность и освобождает от должности в установленном порядке работников центрального и загранаппарата Министерства и подведомственных органов и организаций;

решает в соответствии с законодательством о государственной службе вопросы, связанные с прохождением государственной службы в Министерстве, его территориальных органах и подведомственных организациях.

* СЗ РФ. 2001. № 1 (Часть II). Ст. 125.

 

Узловой проблемой в административном праве является определение круга и содержания тех нормативных правовых актов, которыми регулируются государственно-служебные отношения. Трудности возникают в связи с тем, что структура этих правоотношений очень сложна и необходим учет разнообразия субъектов и объектов управления, их прав и обязанностей, условий (предпосылок) возникновения, изменения и прекращения правоотношений, а также специфики государственной службы в отдельных федеральных государственных органах.

Так, до решения вопросов, касающихся приема на государственную службу и назначения на конкретную должность, необходимо: определить систему государственных органов и их внутреннюю (организационно-штатную) структуру; утвердить перечень государственных должностей государственной службы и классифицировать их по категориям и группам; установить объем полномочий и функций по каждой должности, а также квалификационные требования к государственным служащим, замещающим эти должности (по образованию, стажу и опыту работы по специальности и т.д.).

При определении правового положения государственного служащего как участника государственно-служебных отношений в законодательстве должны быть установлены: его права, обязанности и гарантии; ограничения, связанные с государственной службой; поощрения и ответственность.

При регулировании вопросов прохождения службы государственных служащих требуется узаконить: условия, гарантирующие качественный отбор лиц, поступающих на государственную службу; наиболее целесообразные способы замещения вакантных должностей; подробный порядок присвоения квалификационных разрядов, проведения аттестации, увольнения с государственной службы.

Необходимой предпосылкой реализации государственно-служебных отношений является определение конкретных государственных органов и должностных лиц, которым предоставляется право осуществлять прием граждан на государственную службу, а также назначать и перемещать их в должностях, присваивать им квалификационные разряды, воинские и специальные звания, классные чины, дипломатические ранги при нахождении на государственной службе.

Важный элемент работы с кадрами государственных служащих — осуществление государственной кадровой политики, т.е. совокупности принципов и норм, посредством которых достигается формирование кадрового состава профессиональных государственных служащих, обладающих необходимыми качествами для выполнения задач и функций государства. Поэтому нормативные правовые акты, регулирующие порядок подготовки, переподготовки, повышения квалификации, подбора на конкретные должности, оценки результатов служебной деятельности государственных служащих, должны в максимальной степени способствовать формированию таких кадров и обеспечивать их эффективное использование.

Неотъемлемой частью работы с кадрами государственных органов является создание системы органов, обеспечивающих управление государственной службой на всех уровнях. Эта система решает многие ответственные задачи, касающиеся подготовки проектов нормативных правовых актов и претворения в жизнь их требований по вопросам государственной службы; проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы, аттестации и государственных квалификационных экзаменов; статистического и персонального учета государственных служащих; прогнозирования и планирования потребностей в кадрах для государственных органов и др.

И наконец, — это организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для государственной службы. Наличие достаточного количества профессиональных кадров для государственного аппарата — залог успехов в решении задач и функций государства.

Деление государственной службы на федеральную и службу субъектов Федерации предопределяет существование двух видов законодательства, которым регулируются соответствующие виды государственно-служебных отношений.

Кроме того, имеются нормативные правовые акты, которыми определяются особенности военной службы, службы в правоохранительных органах, в иных военизированных государственных федеральных органах.

На состояние и развитие государственной службы Российской Федерации оказывали и будут оказывать влияние многие факторы, присущие обществу при переходе к рыночной экономике и повой политической системе. Необходимость изучения и дальнейшего развития теории и института государственной службы обусловливается особой важностью реформирования государственного аппарата.

Задачи преподавания спецкурса «Государственная служба Российской Федерации» состоят в глубоком усвоении студентами вопросов организации государственной службы, правового положения государственного служащего, порядка прохождения государственной службы в отдельных федеральных и региональных государственных органах и других вопросов в объеме, предусмотренном программой спецкурса. Знать это необходимо всем будущим юристам, в особенности тем из них, кто уже работает в государственных органах, обучаясь на вечернем или заочном отделении, либо планирует поступить на государственную службу после окончания учебы.

В своей практической деятельности руководители разных уровней часто обращаются к юристам за советами по вопросам государственной службы. Квалифицированную правовую помощь им могут оказать только те юристы, которые хорошо знают правовые акты, касающиеся государственной службы, и внимательно следят за изменениями в текущем законодательстве.

Содержание и структура настоящего пособия обусловлены программой спецкурса, системой действующего законодательства о государственной службе, а также практическими и учебно-педагогическими целями.